鄉村社區參與景區利益分配的法理邏輯及實現路徑

[摘 要]圍繞中國鄉村旅游開發收益分配不合理引發的景區沖突，目前旅游學界和法學界就其問題產生的癥結與破解之法，大體形成了“賦權派”與“合同派”兩大爭鳴格局。文章基于現行法律制度框架，闡述了旅游吸引物價值實現的債權而非股權、農村集體土地的二元法權等法理邏輯。主張地方政府通過“地役權合同”管理規制，將社區旅游“吸引物補償”作為景區開發商取得地役權的約定條件，并以“法定孽息”的名義、“門票分成”的形式寫入合同，再以細則來明確規范景（區）社（區）雙方的責權利，使其行為解釋有法可依；通過建立農地入股下的股份制現代旅游企業制度和旅游景區會計核算制度，并在第三方力量的協助下，最大限度地保障鄉村社區資產性要素參與旅游景區利益分配的權益。

[關鍵詞]社區參與；利益分配；吸引物補償；地役權合同；農地入股

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號] 1002-5006（2015）08-0044-09

引言

近年來，圍繞中國鄉村旅游開發收益分配不合理引發的景區沖突，旅游學界和法學界紛紛撰文，就其問題產生的癥結與破解之法展開了熱烈討論。如繼《旅游學刊》（2012年第2期、第7期）分別刊發左冰、保繼剛兩位學者的《制度增權：社區參與旅游發展之土地權利變革》以及《為旅游吸引物權立法》之后，又連載兩篇商榷性文章，即張瓊、張德淼《旅游吸引物權不可統一立法之辨析》（2013年第12期）及唐兵、惠紅《民族地區原住民參與旅游開發的法律賦權研究》（2014年第7期）。學者們的觀點和主張，大體形成了“賦權派”與“合同派”兩大爭鳴格局。前者針對鄉村社區土地增值收益和旅游吸引物價值被低估或忽略的現狀，主張通過土地制度變革、為旅游吸引物權立法或賦予原住民文化旅游資源的所有權，再經由產權流轉，分享股權利益；而后者則認為農村土地上的旅游開發并未引起新的權利浮現，旅游吸引物作為整體不宜設立物權，主張運用現有法律與解釋，分析農村旅游發展引發的沖突，進而提出保障旅游開發合同的法律建議。

筆者贊同上述學者關于農村土地旅游開發存在“對土地增值收益和旅游吸引物價值的低估或忽略”問題以及“景區沖突源于合同”的觀點，但對“保障旅游開發合同”只有主張而無具體法律建議略感遺憾。本文嘗試在現行法律制度框架內，闡釋旅游吸引物價值實現的債權而非股權、農村集體土地的二元法權等法理邏輯；同時主張面對市場失靈，政府應積極有效作為，通過“地役權合同”管理規制，將社區旅游“吸引物補償”作為景區開發商取得地役權的約定條件，并以“法定孽息”的名義、“門票分成”的形式寫入合同，再以細則來明確規范景（區）社（區）雙方的責權利，使其行為解釋有法可依；通過建立農地入股下的股份制現代旅游企業制度和旅游景區會計核算制度，并在第三方力量的協助下，最大限度地保障鄉村社區資產性要素參與旅游景區利益分配的權益。

1 鄉村社區參與景區利益分配的法理邏輯對旅游景區收益分配有要求權的利益主體，除了股東外，就是債權人，這與主體投入的資產要素有關。何謂資產？資產是指過去的交易、事項形成，并由企業擁有或控制的、預期會給企業帶來經濟效益的資源，按其形態可以分為有形和無形兩類。景區化背景下，鄉村社區對旅游景區收益有著重大貢獻的資產性要素主要有兩類：一是土地，二是旅游吸引物。前者因其可經過征/租用交易而成為景區公司控制的資產，而后者因其未經市場交易，可不須納入景區公司的負債，卻可肆意低償甚至無償利用。結果，社區居民僅是憑借經過了征/租用交易土地債權人的身份獲得補償（暫且不論合理與否），這顯失公平的交易正是景社雙方沖突的核心癥結和最值得商榷之處。

1.1 社區旅游吸引物參與景區利益分配的債權邏輯

作為景區核心吸引物的社區旅游資源（主要指有形部分），卻未被納入景區公司資產核算，這一悖論得以成立的根本原因在于，這些具象有形的干欄式民居、土樓、宗教建筑與梯田等，它們本身構成了社區居民的日常生活資料或勞動對象，并不具備“資產應為企業擁有或者控制”的屬性，尤其是在當下鄉村旅游要求見人、見物、見生產生活的活態化社區，生產生活空間與旅游空間的二位一體，使旅游吸引物價值的寄生性和隱蔽性更難以被厘清，即便可以對它們一一確立物權，也會因“同一標的物之上不能同時存在兩個以上以占有為內容的定限物權”，而使旅游吸引物價值市場失靈。其結果，景區開發商得以長期低償甚至無償利用社區旅游吸引物，而使社區居民權益受損。

以傣族園公司（乙方）與五寨村民（甲方）簽訂的《西雙版納傣族園開發合同》（1998年）為例，有關“甲方的責任和義務”第1條規定：“甲方同意將其所有的土地及土地附屬物、道路、建筑、樹木、花草等資源提供給西雙版納傣族園有限公司進行開發建設和經營管理，形成西雙版納傣族園風景名勝區對社會開放。”相應的“甲方權益”包括：“（1） -年一付的土地租金；（2）社區環境的改善和勞動力的優先安置；（3）對景區配套服務的使用具有優先權；（4）將獲得乙方在種植、養殖方面提供的幫助；（5）乙方經營滿10年后，每年補助2萬元人民幣給村委會（實際為村小組）；（6）乙方對農戶庭院美化、綠化、衛生達到標準的，每年根據情況對農戶予以適當獎勵。”而對“乙方權益”第1條規定：“享有景區內土地、建筑、樹木、道路、旅游景點等資源50年使用經營權。”可見，協議中關于甲乙雙方的責權利是很不對等的，尤其是難以見到對社區旅游吸引物的補償約定。

我國《民法通則》第84條規定：“債是按照合同的約定或者依照法律的規定，在當事人之間產生的特定的權利和義務關系。享有權利的人是債權人，負有義務的人是債務人。債權人有權要求債務人按照合同的約定或者依照法律的規定履行義務。”在現行法律制度框架下，社區旅游吸引物權益如何保障呢？筆者認為，《物權法》中“地役權約定取得”的規定已經為景社之間就旅游吸引物權益確立了債的關系，即景區公司對社區旅游吸引物的利用，相對于社區居民來說其實就是一種負債，應該納入景區公司的資產核算。現今社會，地役權并非僅指土地，也包括附屬于土地上的不動產。景區公司與社區居民就同一標的物而達成利用協議，不應只視為單純的合同行為，還可憑借地役權的相關規定使雙方的行為解釋有法可依。

1.1.1 景區內需役地（公司用地）與供役地（社區聚落）關系的確立

《物權法》第156條規定：“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地。”依據法條可知，地役權的設立必須存在需役地與供役地，且客體只為不動產，最終目的是為需役地的效用服務。

景區化背景下，中國鄉村土地上進行的旅游景區開發行為，因其圈地對象多為當地社區，空間邊界清晰，景區范圍內的土地權屬、功能定位明確。其中，作為游覽觀賞的那部分一般是社區居民的日常生活和生產空間，是由宅基地及其上特色建筑（如竹樓、蘑菇房、土樓、寺院廟宇等）、古樹名木等構成的具象庭院、村落景觀、田園景觀（如梯田），它們都是當地居民在世世代代的勞作中創造和傳承下來的；而景區的另一部分則是公司取得了用益物權的、附著了旅游基礎設施或專用設施的有形地產。如此一來，景區中由社區居民占用并附著了旅游核心吸引物的那部分土地自然就具備了供役地的性質，而由景區開發商控制的那部分地產則相當于需役地。如在傣族園，景區規劃總面積336公頃，包含5個完整的傣族自然村落，而公司實際向村民支付了土地租金的面積只有460余畝（含鐵刀木林地），主要用于建設景區大門、道路、停車場、潑水廣場、歌舞劇場等旅游基礎設施和專用設施。很顯然，這些設施旅游效用的發揮是無法離開五寨村落的有形景觀實體的。

1.1.2 地役權合同的法律規制

《物權法》第157條規定：“設立地役權，當事人應當采取書面形式訂立地役權合同。”合同內容主要包括6個要件，即：（1）當事人的姓名或者名稱和住所；（2）供役地和需役地的位置；（3）利用目的和方法；（4）利用期限；（5）費用及其支付方式；（6）解決爭議的方法。其中，第5款要求明確“費用及其支付方式”，這不僅表明了需役地權人（景區公司）對供役地（社區聚落）應有償利用，而且，景社之間已現實地確立了一種債權債務關系。另外，通過第159條、第160條還分別規定了供役地權利人與地役權人的義務，即“供役地權利人應當按照合同約定，允許地役權人利用其土地，不得妨礙地役權人行使權利。”同理，“地役權人應當按照合同約定的利用目的和方法利用供役地，盡量減少對供役地權利人物權的限制。”

傣族園公司（乙方）與五寨村民（甲方）簽訂的《西雙版納傣族園開發合同》補充協議（2011年），從其實際意義上看已具有“地役權合同”的功效。如補充協議的第1條規定：傣族園景區的年實際門票總收入（稅后），乙方分兩檔次按比例（15%/20%）返還給甲方，用于補助甲方的村寨建設及獎勵村民。第3條規定：“為保護園區內的干欄式建筑，乙方在本協議簽訂后4年內對甲方每戶村民進行補助，補助標準為15000元。”但第4款明確指出：“本協議簽訂后，甲方村民再擅自建造異化建筑的，由乙方扣減該村民所在村小組的門票提成款15000元，且甲方應對該村民進行相應處理，該戶村民不再享受景區的任何補償。”

可見，地役權合同實質上已構成景社雙方之間債之關系的法律行為。

1.2 社區集體土地參與景區利益分配的二元法權邏輯

我國憲法第10條第3款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”顯而易見，現行農村集體土地所有權是一項限制性所有權，且在法律上和實際上形成了農村集體經濟組織擁有所有權、使用權和經營權而無處分權，由地方政府代理村集體行使處分權的委托——代理制度，表明農村集體經濟組織并不具備土地的完全自物權，也就不可能流轉為股權。為此，國土資源部頒發的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（2004年）第2條第7款作出了寬限性規定：“關于被征地農民安置途徑可以人股分紅安置。對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用人股，或以經批準的建設用地土地使用權作價入股。農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益。”本法條雖然表明法律承認被征地農民的共同開發經營權，但這并非嚴格意義上的股份制，農民實際上只是按照合同約定的持股比例優先分紅，并不具有股東身份，因為優先股無表決權。

因此，鄉村社區土地要素參與景區利益的分配不過是一種債權，并非股權。而在債的關系建立過程中，由地方政府代表村委會和村民與開發商進行談判，再次將農民排斥在外，不僅剝奪其行使主張和參與談判的資格，而且，極易產生市場尋租行為，通過低估土地資產價值、給以某種特權、壓低租金等低償行為，侵犯農民的收益權。

以傣族園景區為例，在傣族園公司（乙方）與五寨村民（甲方）簽訂的《西雙版納傣族園開發合同》（1998年）中，關于“甲方的責任和義務”第2條規定：“甲方同意將村委會所屬集體土地出讓給西雙版納傣族園有限公司用于開發，甲方不再收取征地費用（包括青苗補償費、樹木補償費、人員安置費等費用），乙方按項目進度進行征用并在征用后每年給予甲方經濟補償。”而在“乙方權益”第2條中規定：“對甲方出讓的土地以及乙方投資形成的各種資產擁有所有權、使用權。”顯然，乙方只需每年一付土地的合同租金，即可享有建設用地使用權這一無形資產，而社區居民幾乎是以定額現金地租獲得補償（500元/年，每10年遞增25%；2010年起625元/年）。隨著社會經濟和旅游業的發展，土地補償金及其補償形式正在成為景社之間潛在的一大博弈焦點。

為切實保障農民財產權益，黨的十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、人股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2014年8月，國務院《促進旅游業改革發展的若干意見》，進一步明確提出“在符合規劃和用途管制的前提下，鼓勵農村集體經濟組織依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等形式與其他單位、個人共同開辦旅游企業。”至此，農民集體經營性建設用地使用權也可以作為鄉村社區居民的無形資產參與（如人股）景區利益分配，為社區居民從債權人向股東身份的轉變提供了政策依據。

2 鄉村社區參與景區利益分配的實現形式

2.1 吸引物地役權捐出補償

2.1.1 補償標準及來源

對地役權價值進行評估，可為地役權捐出補償提供依據。評估地役權價值的方法，國外通行的是直接比較捐出地役權之前后的市場差價。比如在美國文化遺產保護領域，一棟歷史建筑原先的市場價值為100萬美元，簽署保護地役權協議后，由于受到多方的限制，市場價降為80萬美元，那么差價20萬美元就是計算地役權稅減的基礎值；假如該歷史建筑具有長期投資價值和營利前景，那么供役者可以要求獲得地役權價值的等額稅減。

結合我國國情，筆者認為：（1）地役權價值主要取決于“供役”負擔及其增值潛力。就鄉村社區旅游吸引物地役權價值而言，“供役”負擔具體包括建筑類吸引物的直接維修（護）費用、旅游活動負面外部性（如物價上漲、交通擁堵、環境污染等）代價以及由于景區限制而造成的較高機會成本（如必須維持較低收入的梯田水稻或油菜花種植及傳統民居客房租金）等，相當于景社合作中社區一方依約“讓利”的損失部分；而增值潛力則與景區經營利潤呈正相關，屬于景社雙方合作創造的價值增值范疇。（2）補償來源：從目前我國景區經營管理的“門票經濟”現象以及門票價格制定的影響因素（包括旅游資源的價值、開發和管理成本、市場承受力、資源的保護和可持續利用、社會效益等）來看，吸引物地役權捐出補償應該源自景區門票。因此，現實中社區參與旅游景區門票收入的分成比例，即可視為鄉村社區旅游吸引物地役權捐出的補償。雖然各景區補償的具體名目和比例不盡相同，但大體介于8%-20%區間，呈現出收斂于20%的態勢（表1）。（3）評估方法：基于社區居民最小受償意愿（WTA）的景社雙方談判法。（4）補償標準的合理區間為：

下限（底線）：由社區“供役”負擔決定，可視為景區沖突警戒線。要求景區通過包括“門票分成”在內的多種補償形式，足以消弭社區“供役”成本。具體表現為社區居民在捐出吸引物地役權之后，其戶（人）均年純收入水平既不比之前下降（縱向），也不低于景區周邊相鄰社區（橫向）。與門票分成比例關聯即為：社區居民戶（人）均年純收入差額（縱橫向比較中的較大差額值）與戶（人）數的乘積，再除以門票收入的百分比。

上限：社區“供役”負擔與增值潛力之和。其中，最大可能的增值潛力應該滿足景區資本的行業平均投資回報率前提。與門票分成比例關聯即為：景區資本的超額投資回報率（實際資本投資回報率一行業平均投資回報率）與投入資本金的乘積，加上社區“供役”負擔，再除以門票收入的百分比。

現實中，社區旅游吸引物地役權捐出補償標準應該是一個由景社雙方博弈均衡構成的介于上、下限之間的帕累托改進區間。

2.1.2 影響補償標準的因素

如上所述，影響社區旅游吸引物地役權捐出補償標準的因素，主要是社區“供役”負擔和景區資本的投資回報率及其相關因素。

（1）社區“供役”負擔及其相關因素

1）社區旅游吸引物的類型、數量和質量

現實的社區旅游吸引物，按其功能屬性大體可分為傳統民居建筑與田園生態景觀兩大類型。其中，傳統民居建筑多為木質結構，不僅材料的供給日趨緊張，易引發火災，且建造和維修昂貴。如云南臨滄翁丁古村每年翻新房屋草頂至少需要花費500多元/戶；西雙版納傣族園景區公司在門票分成后將對景區內五寨村民每戶累計補償干欄式建筑保護費15000元（見前述《西雙版納傣族園開發合同》補充協議第3條）。而田園生態景觀的維護面臨的挑戰主要源自農戶種植作物的積極性。與非農產業相比，由于稻米、菜籽油的價格偏低，多面臨“棄農從旅”或外出打工的嚴峻局面。為此，江西婺源縣政府每年拿出20萬元設立油菜種植基金，對種植油菜農戶實行考評獎勵。

社區旅游吸引物的數量、質量與補償費用一般呈正相關，但因門票分成比例有限，故也存在隨著社區旅游吸引物數量規模增長戶均邊際補償額度被攤薄問題，因而并非圈地范圍越大，涉及社區及其吸引物越多越好。

2）景區內社區居民從業性參與旅游收益程度

社區居民通過景區招工就業、自主參與經營、土地出租等，一方面可以直接增加經濟收入，同時也會促使景區旅游社會容量的擴大，從而在一定程度上減輕對景區公司補償額度的訴求壓力，但始終不會清零。

3）景區周邊社區居民的人均純收入水平

作為景區內社區居民對吸引物補償訴求的最直觀的參照標的，就是景區外圍社區居民的生產生活態勢。隨著周邊房屋地價/租金的上漲、民居建筑風格的現代時尚、收入水平的較快提升等都在刺激著景區居民的比較神經。

以西雙版納傣族園為例，勐罕鎮曼聽村委會共有7個村民小組，其中，5個在傣族園內，2個在園外。根據鎮農經站提供的經濟數據，2011-2013年間7個村民小組的農民人均純收入水平相差無幾，甚至個別園外村寨顯示出超越之勢。這在一定程度上說明，身居傣族園內的五寨村民并無優勢可言，而且這還是在景區公司對五寨村民實施了門票分成之后的收入水平。由此也可以推斷，傣族園現行15%的門票分成比例僅只相當于社區“供役”負擔的補償，即下限，難怪園內村民已有怨言。

（2）景區資本的投資回報率及其相關因素

作為評估景區公司經營歷史績效的指標，資本的投資回報率水平主要受制于景區級別、門票價格、市場規模、開發歷史、管理水平、社區居民的參與能力等因素。其中，除了社區居民的參與能力外，其他因素與景區資本的投資回報率水平往往呈正相關。但問題是，市場機制下，景區公司資本追逐最高的投資回報率是其本質內在動機，而并非行業平均的投資回報率。

因此，對社區旅游吸引物價值增值部分的補償確認，其實是對景社雙方合作創造的新價值的再分割，市場機制不會自動達成，需要在雙方談判過程中通過不斷擠壓景區公司的超額利潤空間才能實現。為此，可以預見這種看似零和博弈的過程一定是艱難的，不僅需要社區參與能力的提升，更有賴于政府的有效干預。

2.1.3 補償形式及時空界點

鑒于鄉村社區的“旅游吸引物”資產，并不符合產權所必須的排他性、可轉讓性等特征，表現為實物形態的財產不能為實際經營者所支配和控制，因而社區居民作為“旅游吸引物”所有權人不可能將其權能完全轉讓給他物權人，來獲得以價值形態表現的財產利益即股權。但可通過與地役權人（景區公司）訂立地役權書面合同，以“吸引物地役權捐出補償費”（即法定孽息）名義，明確社區參與門票收入的分成比例，以現金方式支付給鄉村社區集體，再由社區自治組織通過召開民主大會決定二次分配到村民手里的具體方式（如按戶均、人均或質量等級等），以體現“整體取勝、地利共享”的公平原則。如傣族園五寨村民對于門票分成的處置方式就是各村組在扣除全村老年人的定額補助后，按戶平均分配，并未考慮建筑房產面積大小、新舊與區位優劣；而在貴州千戶苗寨，則是兼顧了建筑維護質量，評估后分檔次發放，帶有一定的獎勵性質。

在補償的時間節點問題上，鑒于社區旅游吸引物“供役”負擔補償底線的成本性質，應該在景區開業時即與門票售賣同步實施，并將其納入景區的債務或費用成本進行核算。江西婺源李坑村與貴州千戶苗寨，景區正式開業即行門票分成的實踐表明，景區公司對于一定比例的門票分成是完全可以承受的，也是合理的。而對社區旅游吸引物價值增值的補償，可以在景區公司收回投資成本、收獲經營利潤之后再追加。只是在企業經營誠信尚未普遍建立起來的今天，這個時間節點的把握還需要政府相關職能部門監管的持續跟進。

2.2 土地征（租）用補償

2.2.1 土地補償標準

關于征地補償金額，國家和各個省區都制定了土地征用補償標準，至于補償標準偏低，與各地執行政策有關，如征地補償標準一般存在一個區間，按照補償標準的上限還是下限執行就會存在較大偏差，如果按照下限補償，必然導致所獲補償偏低。因此，各省區地方政府在條件和法律許可范圍內，應盡量提高補償標準，讓利于民。

對于土地的租用補償，如前所述，傣族園就存在合同中土地租金因約定期較長而造成嚴重低于現價的問題，使其成為激發村民強烈不滿的一個籌碼。

2.2.2 土地補償形式

對于農民來說，多愿以一次性現金補償為首選，錢財落袋為安。但由于一次性現金補償難以分享到土地增值的收益，因此，也可考慮將被征地農民安置費用入股分紅，甚至可依法以集體經營性建設用地使用權入股、聯營等形式，參與其他單位或個人共同開辦旅游企業。目前，我國旅游業發展的多元土地補償制度，是對過去單一現金補償制度的不斷完善，不過后兩種存在一定的風險，需建立相應保障機制。

3 鄉村社區參與景區利益分配的保障機制

3.1 建立吸引物地役權捐出補償保障機制

3.1.1 訂立吸引物地役權合同

鑒于景區開發商對社區居民支付的對價，一般僅只包括土地租金、景點租金等具明確交易的事項，而往往無償行使地役權；加之我國《旅游法》也未明確規定旅游開發商在旅游開發中的具體權利義務以及法律責任，使其在經營中的法律責任處于灰色地帶，也使景區內社區居民的權益保護無法可依，而地役權的約定取得，卻可以通過訂立地役權合同來彌補這一漏洞所產生的缺憾。

具體操作時，可在簽署景區開發協議時，在“地役權合同”中明確規定：景區開發商作為債務人，必須按期（明確時間節點）提取一定比例門票收入的“吸引物地役權捐出補償費”，方可依法行使地役權；同理，社區居民作為債權人，在按期獲得一定比例門票收入的“吸引物地役權捐出補償費”后，也必須履行“吸引物保護”的相關責任細則（諸如村落布局、庭院格局、建筑單體的結構、層高、立面、材料、裝飾特色以及完美的四季季相田園景觀特征等）。

從景區門票分成與否的時空效果比較看，課題組在2014年8月的實地調研表明，傣族園景區公司以15%的門票分成代價，超值地挽回了可以預見到的因大興異化建筑、協助游客偷逃票、封堵景區大門等社區行為造成的直接間接經濟損失；而未行門票分成的元陽哈尼梯田景區，大多數村民因尚未分享到旅游業發展的好處而對梯田的養護缺乏動力，“拋荒梯田，外出打工”的潛在愿意讓人堪憂。由此可見，如果能夠在景區開發的初期就能對門票分成及其比例做到客觀公正地實現合同規制，那么，從保護核心旅游吸引物的角度，新景區就能避免今天某些老景區正在面對的“吸引物修復”的巨大成本壓力，甚至釀成圍繞門票分成的景區沖突事件。

3.1.2 建立健全吸引物地役權登記制度

在登記對抗主義下，如果地役權沒有登記，地役權人僅有權對抗供役地人和惡意第三人；如果供役地轉讓或者在供役地上設立其他權利，且已經辦理了登記，供役地的受讓人或后登記的權利人如果不知道該地已經設立了地役權，那么，未登記的地役權人就不得對抗已經登記的地役權。因此，我國采取的地役權登記對抗主義，促使作為地役權人的景區法人唯有通過登記才能強化地役權的絕對性和排他性，以避免地役權的糾紛和損害。

3.2 建立農地入股下的股份制現代旅游企業制度

國家政策近期允許農村集體經營性建設用地使用權入股，發展股份制旅游企業，是對農民集體財產權益的有力且有效的保障。但是，農地入股首先必須明確3個限定條件：一是只有集體經營性建設用地才能人市人股，并不是集體所有的建設用地；二是要符合規劃，即使取得土地使用權，建設也要符合規劃；三是用途管制，必須是在符合用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地使用權才可以入股。另外，農地入股還需對集體經營性建設用地進行確權、確地。

其次，以農村集體經營性建設用地使用權人股，旅游股份制公司的稅后利潤分配應當體現社區集體的共同利益。具體表現在除了預留股份制企業用于擴大再生產的積累資金（即公積金）外，公益金部分主要用于股份制企業的公益事業，包括對當地社區居民進行的資源環境教育、旅游經營技能培訓、村寨基礎設施（道路、交通、農田水利、文教衛生、養老醫保等）建設等方面；對于股金分紅的集體持股比例部分，分配的辦法則體現“人人平等，地利共享”原則。而在依仗個體資金、勞力、技能等經營性要素參與方面，則鼓勵“能者多勞，多勞多得”。

第三，建立旅游開發投資及股東退出機制，使社區居民的旅游投資能夠靈活進退，以有效規避風險。

3.3 建立旅游景區會計核算制度

為順應目前社區“吸引物補償”和“農地入股”等鄉村旅游業發展的新趨勢和新要求，有必要引入旅游景區會計核算制度。會計核算，即財務會計又稱對外報告會計是以貨幣為主要計量單位，運用會計核算專門的方法，按照一定會計準則和會計處理程序，核算和監督企業的經營活動過程及結果。會計核算主要面向不參與企業經濟管理而對企業有資源投入或有其他利益關系的外部會計信息使用者，如政府、債權人、投資者和潛在投資者等。

鄉村社區依托型景區會計核算的基本內容，應該體現：（1）將農村集體經營性建設用地使用權納入景區公司的無形資產范疇，確立社區集體對景區資產的所有者權益；（2）將門票分成部分計入景區公司的費用（負債），確立社區集體對景區公司的債權人身份；（3）通過投入一產出的年度核算，客觀公正確定社區“吸引物補償”額度，即門票分成的合理比例、時間檔期；（4）鼓勵景區公司披露其資產中的社會及環境績效，也讓購買了門票的旅游者了解到補償績效中自己的那一份貢獻，真正體現誰使用誰付費的原則。

3.4 建立健全合同爭議解決機制

作為平等主體的社區居民和景區公司在履行原有協議過程中之所以發生合同一方當事人違約的情形，多因合同存在爭議。為防范和公平公正解決合同爭議，景社雙方首先應該本著“互利互惠、共贏共存”的宗旨以及法制思維、契約精神，共同協商解決。如果協商談判不成，則可尋求常設中間人一非約束性決議一約束性決議一訴訟程序，但隨著程序的不斷介入，雙方的敵對性和成本將不斷提高。因此，從合同的擬定開始就保障其有效性顯得十分必要，諸如在旅游開發合同期內，地役權捐出補償金、土地/房屋租金等的約定周期不宜太長，以5年為宜，以便預留調整的余地。同時，需要政府與學界、法界等第三方組織的參與協調和監督。

3.5 地方政府的有效規制

面對現實社會中地役權交易的市場失靈問題，考慮到社區居民要求門票分成或提高補償金的請求權，只能是基于協議或者合同法律關系而不可基于所有權的狀況，再結合現有可觀察經驗事實，客觀上迫切需要地方政府的積極有效干預，及時扮演景社間合同訂立與實施的督導者而不是旁觀者。

地方政府的有效規制首先體現在地役權合同規制方面：（1）出臺旅游相關行政管理辦法，將地役權合同納入招商引資、旅游開發等相關協議的簽署中，并盡量細化合同條款細則，尤其必須明確承諾門票分成及其比例；（2）對于已經運營的老景區，面對門票分成新問題，也必須以補充協議的形式，統一執行此項政策；（3）支持社區居民直接參與景區門票（檢/驗票）管理，以確保門票收入信息的真實性（如傣族園景區）。

面對當前以農村集體經營性建設用地使用權入股，建立旅游股份制公司的新形式，要求地方政府嚴格把控3個限定條件，做到：城鄉建設規劃先行，嚴格用途管制，對農村集體經營性建設用地進行確權、確地，以及農地交易平臺的建設等。在符合規劃與用途管制的前提下，農村集體經營性建設用地使用權才可以入市、入股。

3.6 第三方力量協助

社區“吸引物補償”、“農地入股”、旅游景區會計核算等制度框架的建立和實施，可以預見會是一段艱難的歷程，加之政策與市場失靈的存在，引入第三方力量將有助于扶助相對弱勢的社區，制衡占主導地位的政府部門或企業。如第三方力量中的律師群體可以在原有法援服務的基礎上，自主地對一些簡單的民事案件進行調解，成為獨立于法院的第三方力量。傣族園五寨村民相當于旅游吸引物補償的15%/20%的門票分成，很大程度上得益于這一力量的協助。而包括旅游學、經濟學、法學等相關學者群體還可以為政府提供各方面的專業咨詢和服務。此外，旅游學者、規劃學者、社會人類學者甚至游客群體，以各種形式帶給社區的知識、技能培訓以及參與理念和相關信息，對于鄉村民族社區居民的參與意識和參與能力的提高也會產生很大幫助。

4 結束語

第一，從鄉村社區參與旅游景區發展的“資產性”要素看，資金、勞動力和土地，因其可憑借市場交易或政策性規定獲得相對明晰的市價補償，然而社區旅游吸引物（特指有形部分）卻因無法進行市場交易而長期被景區方無償/低償使用，這是市場失靈導致的社區居民權益的被剝奪。在現有法律制度框架內，可以通過地役權應用類型的拓展，較為妥善地解決既非征用也非租用的對社區旅游吸引物的間接利用的補償問題。地方政府通過“地役權合同”管理規制，不失為當下解決景區沖突、有效作為的捷徑。

第二，對吸引物地役權捐出補償，主要適用于有門票設置且以原住民駐留的特色古村鎮為核心吸引物的活態化社區型景區。基于社區居民最小受償意愿，并經由景社雙方談判達成的吸引物地役權捐出補償標準，應該是一個符合帕累托改進的動態區間，隨著時間的推移，這一比值會從下限值域移向上限值域。不同景區，因影響社區“供役”負擔及其增值的具體因子不同，對于“門票分成”的比例也不盡相同。從目前國內實施門票分成景區的經驗事實來看，20%的門票分成比例似乎成為現階段景社雙方博弈均衡的一個收斂值。

第三，隨著農村集體經營性建設用地使用權人股以及社區“吸引物地役權捐出補償”債權保障機制的建立，必將賦予中國特色語境下的社區參與以全新內容，社區集體將以債權人和股東的雙重身份真正成為旅游景區或旅游項目的核心利益主體，在上層建筑領域重新確立其社區參與的層次和地位，具備與西方社區參與語境大體一致的學術研究范疇。

第四，對于無形民族文化資源（如民俗節慶、餐飲、歌舞文化等），因其所有權歸屬于某個大雜居、小聚居的民族，而不是任何單位、團體或個人，具有準公共物品的屬性，使用上的非排他性和非競爭性，因而無法設立產權進行流轉。但卻可以通過地方政府的行政特許，賦予景區開發商特許經營權，再通過景區營業稅的征收惠及該民族聚居區的公益事業（如傣族園景區內的民俗潑水專營權）。另外，通過完善地方性、民族性的減（免）票優惠政策，實現景區門票價格制定中的社會效益目標。