新常態(tài)下公務員監(jiān)督體系建設的若干思考

段鵬

摘 要：公務員是代表國家利用公權力依法履行公共職責，管理社會公共事務，并由國家財政負擔工資福利的工作人員。這就決定了公務員必須以公共利益代表者身份實施管理，并以實現(xiàn)公共利益為目標導向。這就不同于私人部門工作人員，需要加強對其行為的監(jiān)督。文章首先對我國公務員監(jiān)督制度整體情況進行分析梳理，指出現(xiàn)行制度體系已不能滿足當前管理監(jiān)督需要。然后分析了公務員監(jiān)督制度的現(xiàn)狀，特別指出其不足之處。接著提出了完善公務員監(jiān)督制度體系堅持的四大原則。最后從考錄責任落實機制、權力運行制衡機制、監(jiān)督運行機制的角度提出了健全公務員監(jiān)督體系的若干對策。

關鍵詞：新常態(tài) 公務員 監(jiān)督體系 制度建設

中圖分類號：F240 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-076-03

我國的公務員隊伍建設長期存在著“重選拔、輕管理、弱監(jiān)督”的傾向，“頭重腳輕”造成公務員違規(guī)違法行為不斷上升。十八大報告和習近平總書記一系列重要講話，都強調把制度建設擺在突出位置，指出要建立“要求嚴格、分類科學、重點突出、約束有力”的管理監(jiān)督體系。面對如何加強新形勢下公務員監(jiān)督體系建設這一重大命題，從我國實際出發(fā)，堅持問題導向，進行選題立項，找準立題之基、激發(fā)破題之力、突出解題之道，力求以課題引領提升公務員管理監(jiān)督工作科學化水平。經過調研研討發(fā)現(xiàn)，當前制約和影響公務員監(jiān)督工作的關鍵因素是制度建設，主要表現(xiàn)在體系不完善、規(guī)定不具體、執(zhí)行不嚴格、追責不嚴厲。因此，把研究方向聚焦在進一步完善公務員監(jiān)督工作制度體系上。

一、我國公務員監(jiān)督制度建設的總體情況

1993年建立公務員制度以來，經過20多年的發(fā)展，我國公務員考錄管理制度逐步健全完善。但由于種種原因，我國公務員監(jiān)督體系還不夠完整、監(jiān)督機制還不夠健全，尚存在一些不足之處。通過對近年來我國公務員制度成果進行梳理，并將現(xiàn)有公務員有關制度進行匯總如下。

通過綜合分析發(fā)現(xiàn)，在國家法律法規(guī)層面，有關公務員監(jiān)督類的制度很少，除《公務員法》外，只有《行政監(jiān)察法》和《行政機關公務員處分條例》。另外，還有一些黨內文件，如《關于公務員紀律懲戒有關問題的通知》《關于公務員回避規(guī)定（試行）》等文件，對公務員也作出一些監(jiān)督與限制。但有的內容相對滯后，不能適應形勢需要；有的過于原則和籠統(tǒng)、缺乏操作性，有的規(guī)定不嚴格、執(zhí)行不夠好。總體上，不能滿足當前公務員監(jiān)督管理的現(xiàn)實需要。

二、公務員監(jiān)督制度運行的現(xiàn)狀分析

1.措施缺位、全程監(jiān)督的鏈條不全。通過分析，我們發(fā)現(xiàn)公務員制度中有關考錄、培訓的內容較多，而公務員監(jiān)督方面的制度仍然僅有一些事后責任追究，沒有把監(jiān)督重點從事后轉向事前、事中和事后并重，事先防范、事中督察功能大大被弱化、虛化。

2.執(zhí)行制度、從嚴監(jiān)督的力度不強。目前，執(zhí)行公務員監(jiān)督責任落實制度、失責追究制度的力度還不夠。在從嚴管理監(jiān)督上，仍然存在著“失之于寬、失之于軟”的問題。通過走訪部分公務員，普遍認為只要不出大事、不犯大錯，基本不會被處分、被追責。

3.敢于較真、大膽監(jiān)督的意識不強。監(jiān)督機構和監(jiān)督主體雖然不少，但在實際監(jiān)督活動中，由于陌生關系、平級關系、隸屬關系、利益關系等因素，往往存在著“三怕”現(xiàn)象：監(jiān)督上級怕打擊報復，監(jiān)督同級怕傷感情，監(jiān)督下級怕得罪人，以至于無力監(jiān)督、無法監(jiān)督、無權監(jiān)督、不愿監(jiān)督等情況普遍存在。

4.分工合作、協(xié)同治理的氛圍不濃。當前，我國擁有720多萬公務員，分布在不同系統(tǒng)、不同單位和不同部門。公務員監(jiān)督工作還主要依靠公務員主管部門和紀檢監(jiān)察機關，一定程度上還存在著“孤軍奮戰(zhàn)”的現(xiàn)狀，沒有形成“協(xié)同治理”的氛圍。

三、完善公務員監(jiān)督制度體系的重要性

1.中央有要求。黨的十八大報告指出，要把制度建設擺在突出位置。習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，讓法律制度剛性運行。

2.實踐有依據。十八大后，“八項規(guī)定”等一系列從嚴管理監(jiān)督公務員的制度出臺，嚴格規(guī)范了公務員的行為和作風，證明只有從嚴監(jiān)督管理公務員隊伍，才能保持隊伍的風清氣正和忠誠為民。

3.工作有需要。根除之前的陳規(guī)陋習，破除當前某些地方某些領域依然存在的公務員“不嚴不實”的問題，迫切需要完善公務員監(jiān)督制度體系。

四、完善公務員監(jiān)督制度體系的主要原則

公務員監(jiān)督制度在發(fā)揮監(jiān)督管理職能作用方面仍存在薄弱環(huán)節(jié)，特別是針對當前制度設計滯后、制度剛性不足、制度執(zhí)行不力等問題，需要研究完善具有針對性、時效性、群眾性、操作性的監(jiān)督管理體系。在完善公務員監(jiān)督管理體系上，要堅持四個原則：

1.針對性原則。比如在公務員選錄監(jiān)督制度的設計上，嚴密規(guī)范、責任明確、分工到位、環(huán)環(huán)相扣、失責可究的“閉環(huán)式”監(jiān)督鏈條尚未形成。

2.時效性原則。制度根本上來源于實踐，從實踐上升到制度有一個過程。但是如果這個過程太長，或者遲遲沒有上升，就無法規(guī)范和指導實踐。比如跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的統(tǒng)一規(guī)范的公務員監(jiān)督信息管理系統(tǒng)就沒有及時建立。

3.群眾性原則。黨的十八大報告指出，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。制度設計上要考慮群眾是否滿意、能否接受，能夠暢通群眾監(jiān)督渠道、提升群眾監(jiān)督效果。

4.操作性原則。制度的執(zhí)行力要靠制度的可操作性來保證，要避免制度缺乏操作性而被束之高閣。

五、進一步完善公務員監(jiān)督工作制度體系的對策和建議

公務員監(jiān)督工作要聚焦到對公務員科學的監(jiān)督和管理，促進廣大公務員健康成長，做到信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔。具體來說，要在以下三大方面下功夫。

1.創(chuàng)新舉措，強化責任，健全公務員考錄責任落實機制。公務員考錄環(huán)節(jié)是公務員的“入口”，也是公務員制度環(huán)節(jié)中的起點。完善考錄階段的責任落實機制，才能把牢“入口關”，選拔出優(yōu)秀的黨政人才造福人民、造福社會，從而提高公務員招錄的社會公信度。

（1）推行公務員招錄全程紀實制度。實踐證明，在學習中引進，在引進中整合，在整合中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中求優(yōu)是行之有效的工作方法。當前，一些地方推行了領導干部選拔任用全程紀實制度，對領導干部選任過程監(jiān)督起到重要作用，這是提高選人用人公信度的重要途徑，也是實施“陽光選拔”的應有之義。筆者認為，公務員招錄涉及環(huán)節(jié)多、社會影響大、群眾關注度高，有必要研究探索符合我國實際的“公務員招錄工作全程紀實系統(tǒng)”，破解在傳統(tǒng)公招環(huán)節(jié)中“問題發(fā)現(xiàn)難、追根溯源難、糾偏問責難”等問題。一要建立紀實系統(tǒng)。紀實系統(tǒng)要實現(xiàn)全程留痕、全程紀實、全程監(jiān)督和糾偏報警等功能，對違反招錄規(guī)程、暗箱操作、弄虛作假、徇私舞弊、失職瀆職等行為主體責任追究提供依據。二要出臺配套制度。要以配套文件制度，確保公務員招錄工作程序切實履行到位，切實將結果監(jiān)督轉向過程監(jiān)督，事后問責轉向事前預防，提升公務員招錄的制度化、規(guī)范化水平。三要規(guī)范日常操作。編印通俗易懂的《全程紀實工作手冊》，對發(fā)布招考公告、報名與資格審查、筆試、面試、考察與體檢、公示、審批或備案等各個環(huán)節(jié)的工作人員進行專題培訓，確保對系統(tǒng)的操作、使用、維護、管理等全面掌握，通過痕跡管理，落實工作責任。

（2）落實公務員招錄監(jiān)督責任。當前一些地方公務員招錄中存在著責任不夠明確，制度落實不夠到位等問題，當務之急是要將監(jiān)督責任落實到招考錄用的各個環(huán)節(jié)，用制度來明確每個環(huán)節(jié)有哪些責任，履職由誰負責、失職由誰承擔。一要明確監(jiān)督內容。明確規(guī)定在資格審查、筆試、面試、考察與體檢等各個環(huán)節(jié)有哪些問題需要注意、哪些內容需要監(jiān)督。二要明確監(jiān)督主體。把招考錄用各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督責任落實到人，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)都有監(jiān)督主體、有責任主體。三要強化監(jiān)督意識。涉及公務員招考錄用的有關部門要樹立強烈的監(jiān)督意識，嚴格要求自己、嚴格執(zhí)行規(guī)定，避免因招錄中出現(xiàn)問題而被追責的情況發(fā)生。

（3）強化公考招錄責任追究。當前，對公務員招錄監(jiān)督不到位，主要原因是責任主體界定不清、責任情形劃分不明、責任追究懲戒不嚴，導致監(jiān)督的警示和預防功能發(fā)揮不明顯。一要科學界定責任追究情形。要通過細化招考制度的政策界限、規(guī)范操作程序、明確追究措施，使責任追究更具有針對性、操作性和實效性。二要嚴格執(zhí)行責任追究紀律。定期開展責任倒查，不僅查處當事人、而且追究責任人。三要牢固樹立責任追究意識。有權必有責，要讓責任主體有被追究責任的意識。強化有關人員責任意識，明確告知責任追究的情形和處理措施，樹起“警示牌”、架起“高壓線”，以責任追究促規(guī)范履職。

2.整合信息，優(yōu)化管理，構筑公務員權力運行制衡機制。針對新形勢下公務員的思想更活躍，活動范圍更廣泛，誘發(fā)其發(fā)生問題的因素更多的現(xiàn)實狀況，要通過各種途徑準確收集公務員監(jiān)督信息，科學分類監(jiān)督信息，有效運用監(jiān)督信息，讓公務員監(jiān)督信息的收集、管理、運用形成一個“良性循環(huán)”，為優(yōu)秀公務員的培養(yǎng)、管理和使用提供重要的參考。

（1）強化監(jiān)督合力，建立部門監(jiān)督信息報告制度。著眼于干部健康成長，制定部門公務員監(jiān)督信息報告制度，形成監(jiān)督信息的立體網絡采集體系。組織、紀檢、人社、公安、信訪、國土、民政、審計、住建、計生等部門定期報告職責范圍內的公務員監(jiān)督信息。各部門既要各司其職，各負其責，又要協(xié)調配合，齊抓共管，形成科學分工、密切合作的全方位監(jiān)督格局。

（2）發(fā)揮群眾作用，建立群眾監(jiān)督信息收集制度。群眾的民主意識和監(jiān)督意識不斷增強，在干部監(jiān)督工作中發(fā)動和引導群眾參與監(jiān)督勢在必行。對群眾監(jiān)督活動的范圍、方式、程序做出詳細規(guī)定，使群眾監(jiān)督沿著制度化、規(guī)范化、法制化的路徑運行。做好群眾監(jiān)督信息的反饋和管理工作。對建議性的監(jiān)督，要虛心地接受；對質疑性的監(jiān)督，要及時查明真相并回應；對批評性的監(jiān)督要主動反思，及時跟進；對誣陷性的監(jiān)督，要在充分調查的基礎上，予以批駁，還公務員清白，發(fā)揮好群眾監(jiān)督的正能量。

（3）整合監(jiān)督渠道，建立信息“收集—管理—運用“制度。當前，公務員監(jiān)督工作要以加強事前預防為重點，構建一個運作規(guī)范、協(xié)調聯(lián)動的公務員監(jiān)督鏈條。改變公務員主管部門培訓與監(jiān)督機構一體的運作現(xiàn)狀，建單設公務員監(jiān)督機構，實現(xiàn)公務員監(jiān)督信息的歸口管理，統(tǒng)一收集、分類管理和集中運用，形成有主有次、有分有合、共同參與、齊抓共管的監(jiān)督信息運行機制。加強監(jiān)督信息綜合研判，實現(xiàn)監(jiān)督關口前移，增強公務員管理監(jiān)督工作的前瞻性和預見性，使公務員監(jiān)督由事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉變，防止公務員“帶病上崗”、“帶病使用”。

3.營造氛圍，協(xié)同治理，完善公務員監(jiān)督體系運行機制。公務員管理監(jiān)督工作是一項綜合性、全局性的工作，需要組織人事部門“主要抓”、也需要其他部門“分頭抓”，更需要全社會的“廣泛抓”。

（1）營造協(xié)同監(jiān)督工作氛圍。對公務員管理監(jiān)督工作要樹立“三個理念”：一要樹立公務員監(jiān)督是“正能量”的理念。“嚴是愛，寬是害”，要充分認識到加強公務員管理監(jiān)督是在保護公務人員、關愛公務人員，核心目的在于促進廣大公務員健康成長。二要樹立從嚴管理監(jiān)督公務員的理念。公務員監(jiān)督主體要強化敢于較真、大膽監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)有問題的干部要早提醒、早糾正，切實解決“失之于寬、失之于軟”的問題。監(jiān)督客體要提高自覺接受監(jiān)督、自我監(jiān)督的意識，通過他律促進自律，督促自身做到為民、務實、清廉。三要樹立相互配合、協(xié)同合作的理念。明確有關企事業(yè)單位、公民社會的責任和權利，構建以組織人事部門為核心，紀檢監(jiān)察、公安、審計、信訪、民政等部門為基礎的公務員監(jiān)督管理協(xié)同治理權責機制，確保各方都能依照制度承擔相應職責，保證公務員監(jiān)督管理工作有的放矢、及時有效，從而形成監(jiān)督合力。要向廣大黨員群眾宣傳干部監(jiān)督工作的性質、內容和意義，營造出監(jiān)督制度運行的良好氛圍，讓監(jiān)督成為全社會的共識。

（2）完善協(xié)同監(jiān)督的制度配套。加強對公務員監(jiān)督管理要加快制度和法律配套建設，不斷健全公務員監(jiān)督管理的規(guī)則體系，尤其要加緊研究、制定、出臺一些專項法規(guī)和制度，如公務員財產申報法規(guī)、公務員或其近親屬從事商業(yè)盈利行為的規(guī)定、公務員在企業(yè)社團兼職規(guī)定等等，發(fā)揮出1+1>2制度的整體效能。同時，也要探索符合公務員監(jiān)督管理特點的法律制度執(zhí)行機制，建立健全人事執(zhí)法責任制和評議考核制，實現(xiàn)用法律規(guī)范法律的實施，用制度保證制度的執(zhí)行的效果，確保配套法律的“無縫對接”和資源的高度整合。

（3）培育協(xié)同監(jiān)督的社會力量。我國的公務員代表人民行使權力、履行職責，是人民權力的受托人，因此也就與全社會的法人單位、公民個體都密不可分，任何法人單位、公民都應是公務員監(jiān)督的責任主體。公務員的監(jiān)督管理也應走群眾路線，積極培育協(xié)同治理的群眾基礎和社會力量，形成良好的監(jiān)督生態(tài)環(huán)境。保護群眾的監(jiān)督熱情，保障公民對國家行政機關和公務人員的監(jiān)督權。加強監(jiān)督文化建設，摒棄“事不關己高高掛起”的個人主義思想。探索依靠群眾開展監(jiān)督、保障群眾參與監(jiān)督、引導群眾有序監(jiān)督的有效途徑，真正落實群眾的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權。暢通表達渠道，使社會各階層的監(jiān)督意見能及時有效表達出來，構建起公務員監(jiān)督管理的“大數據庫”，形成全社會協(xié)同監(jiān)督管理的合力，建立起一支忠于國家、服務人民、恪盡職守、公正廉潔的公務員隊伍。

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（作者單位：西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院 甘肅蘭州 730070）（責編：賈偉）