創新與不足：村務監督制度的設計與實踐

陳少藝

[摘 要]長期以來，中國農村地區的村務監督有名無實，農民的利益屢受侵害，導致涉農的信訪量持續攀升，嚴重危及農村社會的穩定。在此背景下，從制度上構建民主監督體系，成為廣大農村完善村民自治的迫切任務。在這一制度的探索中，浙江省武義縣后陳村率先創立了全國首個村務監督委員會，此舉緩解了社會矛盾并激發了農民參與村莊治理的熱情。隨后，該制度被寫進新修訂的《村民委員會組織法》中，并在全國廣大農村逐步推行，取得較好的效果。但是，村務監督制度在設計中存在著缺欠和不足，在實際運行中也有不少問題。因此，今后必須繼續修改和完善村務監督制度，并逐步解決在實踐中存在的問題。唯有如此，這種制度才能更具生命力，更能發揮其應有的作用。

[關鍵詞]村務監督；制度設計；實踐；不足；思考

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1009-928X（2016）01--0028-03

1998年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法》正式施行以來，村民自治制度在我國農村地區廣泛推行，成效斐然。然而，農村民主政治建設的實踐表明，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為核心內容的農村基層民主逐漸失衡，民主選舉備受重視，而民主決策、民主管理卻明顯滯后，民主監督長期缺位。于是，有些地方開始探索建立村務監督機構的可行性和必要性。其中，浙江省武義縣后陳村率先成立全國首個村務監督委員會，成為探索建立村務監督機構的先行者。不久，“后陳經驗”在浙江省乃至全國被大力推廣。然而，由于村務監督機構在制度設計中有先天的缺欠和不足，在實踐中也存在不少亟需解決的問題。那么，怎樣才能彌補缺欠和解決存在的問題呢？這將是本文進一步探討的內容。

一、村務監督委員會的創立及意義

長期以來，多數村莊雖設有村民理財小組，但其成員大都是經村黨支部書記或村主任指定的，或干脆由村干部直接擔任。村民對涉及自身利益的村莊事務都是事后才知道，而且知曉村莊事務的主要途徑就是村務公開欄的告示。多數村莊村務不公開不透明，尤其是財務公開內容模糊、公開程序違規、公開時間隨意。一些地方的村干部貪污挪用，假公濟私，瞞報虛領的現象突出。農民利益屢受村干部侵犯，導致農民上訪量居高不下。浙江省武義縣白洋街道的后陳村，曾經由于村務管理不透明，重大決策不民主，一度造成村內矛盾重重，干群關系緊張，村民上訪不斷，甚至發生沖突，連續兩任村支書由于經濟問題被查處。2004年2月，中共武義縣委派出指導組在后陳村開展調研，在充分聽取民眾意見后，擬定了《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》，并提交村民代表大會討論和通過。《村務管理制度》對集體資產、農民建房、村干部報酬、財務收支等村民關注的熱點問題作了具體明確的規定?！洞鍎毡O督制度》對村監委會和村民代表會議的性質、地位、職責、權利、義務及糾錯、罷免的途徑和程序作了詳細規定。2004年6月18日，后陳村掛牌成立了全國首個村務監督委員會。村務監督委員會由村民代表會議民主選舉產生，受村民代表會議委托獨立行使村務監督權，對村民代表會議負責并報告工作，并被賦予列席村務會議、財務票據稽核等職能和定期報告村務監督工作情況、聽取村民意見等義務。村務監督委員會設主任1人，委員2～4人，與村委會同屆。

后陳村的村務監督委員會成立后，第一年就為村集體增收節支90多萬元。后陳村連續9年實現村干部“零違紀”、村民“零上訪”、工程“零投訴”、違規支出“零入賬”，村級招待費大幅下降。9年多來，后陳村集體年收入增長34倍，村民年人均收入翻兩番，全村的養老和衛生保障實現了村級統籌。[2]村務監督委員會制度的建立，為村級黨組織、村民自治組織、村民三者之間搭建了溝通平臺，提供了農村自我發現矛盾、內部化解矛盾的糾錯機制，提升了村民自我管理、自我監督能力，是新形勢下農村治理體系和治理能力現代化的有益探索。此外，村務監督委員會的創立大大地推進了村民自治中民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的協調和均衡發展，具有創新意義。

二、“后陳經驗”的推廣及其合法化

以“一個機構、兩項制度”為基本結構的“后陳經驗”，通過逐步發展，形成了具有武義特色的農村民主監督模式。一是推進民主可預防貪腐。村務監督委員會是民主形式的制度設計和創新，較好地發揮了廣大村民在村務監督中的主體作用，有效地預防了農村基層公共權力濫用；二是合理的制度設計調動了村民的政治熱情。長期以來，村民自治異化為“村官”自治，由村官替民做主，所以多數村民產生政治冷漠。后陳村設計了一套較為完備的村務監督制度體系，村莊公共事務能夠尊重大多數村民的意愿，按照預定的程序進行社會協商，從而使村民逐步恢復了參與村務管理的熱情；三是構建了村級組織權力制衡機制可有效約束權力濫用。后陳村將村務監督權獨立出來，由村務監督委員會獨立行使，形成了對村干部權力的約束機制，使決策權、執行權和監督權分立并相互制約。

2005年6月，時任浙江省委書記的習近平親自到武義縣、后陳村考察調研，充分肯定了武義縣建立村務監督委員會的做法。10月，始發于后陳村的武義“村務監督委員會”入圍“中國地方政府創新獎”。2008年，浙江省委、省政府聯合下發了《關于建立健全村級民主監督組織，加強村級民主監督試點工作的意見》，到2009年底，浙江省30032個行政村，實現了村級監督組織“全覆蓋”。[4]

2010年7月，中共浙江省委辦公廳下發了《浙江省村務監督委員會工作規程（試行）》，對村務監督委員會的性質、組織設置、成員的任職條件和終止條件、回避制度等作了詳細規定，明確了村務監督委員會的工作職責和權利義務。不久，浙江省村務監督的經驗引起民政部和國家立法機構的高度重視。2010年10月，在十一屆全國人民代表大會常委會第17次會議上，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》被通過，該法第32條規定：“各村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生”。至此，村務監督委員會首次在國家層面的立法上得到了確認。

三、村務監督制度設計的不足與實際運行中的困境

（一）村黨支部成員兼任村監委會主任或成員，容易造成監督失效?！墩憬〈鍎毡O督委員會工作規程》規定：“村務監督委員會一般由3至5名成員組成，其中主任1名。主任一般由村黨支部成員或黨員擔任?！蔽淞x縣的村務監督制度在全國推廣后，很多地方參照浙江省的做法，要求村監委會主任必須由村黨支部成員兼任，使得關鍵的相對制衡的權力結構出現異化，又變成了內部自己監督自己，容易造成監督失效。例如，東北地區，黨支部成員兼任村監委會主任的比例高達90%以上；華北地區，村監委會主任一般由村黨支部成員兼任或其他黨員村民擔任，使村務監督委員會的監督形同虛設，極易造成集體腐敗。

（二）村務監督委員會成員的薪資報酬沒有保障，極易產生消極監督。2010年修訂后《村民委員會組織法》和《村務監督委員會工作規程》對于村務監督機構成員的薪資補助都沒有具體說明。根據各地的執行狀況來看，村務監督人員一般僅獲得極少的誤工費或象征性的工資，甚至沒有報酬。村務監督委員會成員薪資報酬無保障，既容易產生消極監督，同時，成員受誘惑的可能性也隨之增大。

（三）村務監督委員會委員年齡偏大，缺乏相關業務知識，不會監督。目前，村務監督委員會委員很多是老黨員、老村干部和老退役軍人等，當中不乏“老好人”和村干部的“老熟人”，個別村務監督委員會委員履職意識不強，怕破壞與村干部的私交，監督不敢動真格。還有更多監督委員會委員不善于監督。當前，農村青壯年大多外出務工，加上村務監督委員會委員補貼少，吸引不了年輕人。

（四）多數村民的監督能力較低，亟待提高。監督能力取決于文化素質，取決于受教育程度。目前農村大多剩下兒童和老年人，這些村民缺乏政治參與必備的知識與技能，對村務抱有“多一事不如少一事”的心態，直接制約了民主監督的參與能力和水平。

（五）村務監督委員會的監督流于形式，發揮的作用較為有限。在村務公開的審核和監督上，村務監督委員會更多的是對村委會提供的相應材料進行審核。由于村委會提供的材料有限，有可能弄虛作假等因素。所以，村務監督委員會發揮的作用較為有限。

（六）村務監督制度的權利救濟設計不合理，監督力不從心。制度設計之初，村務監督委員會發現村干部違紀違法可以向上級紀委反映，現在只能去找民政部門。民政部門名義上負責村民自治政策上的指導和貫徹落實，雖然有權去檢查，發現問題時也可以向當地鄉鎮黨政部門提出建議，但無權處理。對于違規、違法撤換村干部，如果鄉鎮黨委不愿配合，那么執行難度可想而知。

（七）村務監督制度不具有普適性。村務監督制度只適宜在較為富?；蛴屑w財產的村莊實行。這些富裕村莊往往擁有土地、林地、礦山、廠房等集體資產，所在地村“兩委”擁有對集體財產支配權，這就容易產生權力尋租和腐敗，建立村務監督機構很有必要。然而，對于偏遠或貧困地區的農村，村“兩委”沒有可支配的集體財產，沒有權力尋租的空間，這些村莊顯然并不適合再成立一個村務監督機構，否則會增加村民不必要的負擔。

四、思考與討論

在一個政治文明的社會里，人們的政治參與是要通過一定的政治制度進行安排和組織的，只有這種制度化的參與，才是有利于政治穩定的。[6]毫無疑問，制度化的政治參與為各階層提供了利益表達的制度性平臺，有利于緩和公民和政府間的矛盾，增強對現有政治系統的合法化認同，有助于實現政治穩定。今后，要想進一步發揮村務監督機構應有的作用，就無法回避以下幾個方面問題：

（一）確立村務監督委員會的法定地位。2010年修訂后的《村民委員會組織法》仍然沒有對村務監督機構的權責作出具體的規定。今后，有必要在法律上明確規定村務監督機構的性質、權責劃分、組織設置、人員配置、工作方式、監督程序、報酬補貼、獎懲辦法和權利救濟等問題。此外，村民自治中的民主監督權，必須依法獨立于村黨支部的領導權和村委會的執行權，相關法律必須明確規定村“兩委”成員和黨員均不得擔任村監委會主任或成員。

（二）提升村務監督委員會成員的素質。充分發揮村務監督委員會職能，關鍵是建好隊伍。要落實村務監督委員會委員待遇政策，讓村務監督委員會找到“愿意干事的人”，可將村務監督委員會工作經費、誤工補貼列入各級政府財政預算。鼓勵村民將參政意識強、敢于較真、公道正派和能力較強的人推選為村務監督委員會主任，將更多青年人充實到村務監督委員會隊伍中，增添生機與活力。

（三）村務監督委員會成員必須專職化和專業化。必須把提高村務監督委員會成員的素質作為完善村務監督委員會制度的重要舉措。若要監督發揮更大的作用，務必對當選的村務監督委員會成員進行必要的法制教育和業務培訓，提升村務監督委員會成員的素質，促進村務監督的規范化、專職化和專業化。

（四）加強村務監督委員會自身建設。村務監督委員會成員除了進行業務培訓外，更要注重思想政治教育和法律法規學習，樹立正確的監督觀念，杜絕以權謀私，假監督之名行斂財腐敗之實。對不稱職的成員要及時予以清除，建立村務監督委員會成員的退出機制、懲處機制和追責機制。

（五）明確村務監督制度的目標。村民自治中民主監督，不同于紀檢、檢察機關對黨政機關工作人員的監督。紀檢或檢察機關對黨政機關工作人員的監督，旨在保證國家機關及其工作人員的根本宗旨不會丟失。反觀村民自治中的民主監督，是村級治理中的內部事務，旨在完善和促進村級治理，目標是最大限度地體現多數村民的意愿，實現村務公開和村治高效。因此，村務監督制度的首要目標應是實現村民自治中的善治，政策制定者不能只考慮政治或施政需要而罔顧這一點。

總之，權力分工制衡是防止濫用權力的根本途徑，也是對權力實行有效監督的前提。對于村莊公共權力的行使，應當進行適當分權或分工，從權力、責任、程序等方面構建一種分工制衡關系，是保證權力不被濫用的前提和根本途徑。如果村務監督權不能獨立而受制于黨支部的領導權和村委會的執行權，必然導致弱監督或虛監督。

參考文獻

[1]蔡敏.“村官”腐敗是農村社會和諧的“毒瘤”[N].農民日報第二版，2005-05-25.

[2]李正.豐富“后陳經驗”打造精品鄉村[ N] .今日武義，2014-02-25.

[3]黃錦朝.金華改革開放三十年三十事[M].杭州：浙江人民出版社，2008：172.

[4][5]張偉斌等.2013年浙江發展報告（政治卷）[M]. 杭州：杭州出版社，2013：239.

[6]中央社會主義學院中國政黨制度研究中心編.中國特色政黨制度理論研究[M]. 北京：時事出版社，2010：401.

本文系中國博士后科學基金第57批面上資助課題（2015M571467）的階段性研究成果之一。

作者系復旦大學國際關系與公共事務學院博士后，中共沈陽市委黨校講師。

責任編輯：周奕韻