創新驅動城鄉一體化發展的理論思考與實踐探索

創新驅動城鄉一體化發展的理論思考與實踐探索

張來武

(科學技術部，北京 100038)

摘要：本文在分析中國推動創新驅動發展的緊迫性和主要阻力的基礎上，通過探討三螺旋理論和六次產業理論來解釋創新驅動發展的本質特征，并據此提出依靠創新驅動城鄉一體化發展的思路，同步化解創新驅動發展面臨的阻力并實現創新驅動發展所希望達成的目標，最后詳細闡述實踐這一思路的具體突破口和措施。

關鍵詞：創新驅動；城鄉一體化；三螺旋理論；六次產業理論；食品安全；中國

收稿日期：2015-04-12修回日期：2015-04-15

作者簡介：張來武(1955-)，男，安徽銅陵人，紐約州立大學經濟學博士，教授，博士生導師，國家科學技術部黨組成員、副部長。

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)04-0001-07

Abstract：This paper firstly analyzed the urgency of and barriers to practice of innovation-driven development in China; then based on the discuss on triple helix theory and theory of the six divisions of industry, raised a new development idea, namely innovation-driven urban-rural integration, so as to resolve above chief opponents and realize the goals of innovation-driven development strategy; lastly, stated in detail the breakthrough and relative countermeasures to carry out the new development idea.

A Theoretical Thinking and Practical Exploration on the

Innovation-driven Urban-rural Integration

ZHANG Lai-wu

(MinistryofScienceandTechnologyofthePeople’sRepublicofChina,Beijing100862,China)

Key words:innovation-driven; urban-rural integration; triple helix theory; theory of the six divisions of industry; food safety; China

一、中國推動向創新驅動發展轉型面臨的主要困境

經過30多年的高速發展，當前中國經濟開始真正面臨下行的壓力，全社會逐步接受經濟發展進入新常態這樣一個事實，即經濟不可能長期持續保持高速增長的狀態，這說明中國正在經歷又一次標志性的轉折。同時應該認識到，經濟下行只是中國發展所面臨的巨大挑戰的外在表現，其背后深層次原因是中國的內需開拓不足、經濟發展質量不佳、城鄉發展不平衡。在經濟下行的背景下，中國原有的發展方式正加快走向盡頭，因為投資拉動的邊際效應已變得非常低，國家已難以繼續承受巨大的資源消耗與環境代價，依靠創新驅動發展加快推動經濟發展走向新常態，順利實現轉折和升級，對中國而言不僅刻不容緩而且別無選擇。

與此同時，中國正在進一步調整房地產發展政策，繼續鼓勵適度投資房地產行業，支持資本走出去開展跨國房地產投資合作，它表明盡管推動創新驅動發展戰略已成為全社會的共識，但對于如何走向創新驅動發展，在思想認識和實施路徑上仍然是非常模糊的，缺乏具體而明確的戰略和政策導向。客觀地說，出現這種困境是必然的，因為作為兩類具有本質差別的發展方式，從要素和投資驅動向創新驅動轉變的過程肯定會面臨諸多的困難和挑戰，要最終確立創新驅動的發展模式，需要全國上下在理論探索和實踐上付出艱苦卓絕的努力，并付出盡可能少的代價。很多中等收入經濟體都由于未能成功向創新驅動轉變而落入“中等收入陷阱”并因此長期一蹶不振，這進一步說明這個轉變過程絕非易事。

進一步來說，中國能否順利實現向創新驅動發展的轉變，至少面臨著三方面的巨大阻力。一是路徑依賴，即多年來過分依賴土地、資本、原材料等傳統生產要素驅動經濟增長的模式已經在全社會的觀念意識、行動能力等層面完全固化和定型，整個經濟系統形成一種經驗主義的路徑依賴。二是與現有政策體系不完全兼容，與基于要素驅動和投資驅動路徑依賴相伴而生的政策體系也構建得非常系統，深入到經濟社會和生產生活的方方面面，彼此之間相互緊密支撐，局部的調整完善難以從根本上打破這一政策體系架構。三是既得利益集團的阻礙，過去30多年以來，共同推動改革的利益相關者已經分化成為不同的利益集團，其中從過去的改革中獲益最大的既得利益集團已經變成現有體系的最大支持者和維護者，對于觸動其核心利益的改革必然采取強力抵制，再加上他們在各方面擁有強大的話語權，致使制度改革推進得十分艱難。

二、從三螺旋理論的角度認識創新驅動的內在動力來源

決策層、企業界、學術圈對創新驅動的本質缺乏一個清晰的認識。在實踐中市場主體的創新行為缺乏意識自覺、理論支持和政府引導，仍然是少數企業的自主行為，這與國家的創新驅動發展戰略所確定的目標相距甚遠。為此，國家希望通過加強創新驅動發展戰略的頂層設計以克服上述不利局面。但也必須承認，由于國內對于創新在理論認識上還存在系統性偏差甚至誤解，要完成創新驅動發展戰略的頂層設計并非易事，因為理論高度和歷史高度決定戰略高度和思維高度。事實上，之前由部門主導的創新驅動發展戰略的頂層設計仍主要從科技角度去認識和理解創新的內涵，其戰略高度、歷史深度不夠，因而有必要回歸到創新的經濟學概念本身重新進行認識。同時，創新驅動不是簡單的“基礎研究→應用研究→開發→生產經營”的線性發展模式，信息技術和生物技術等高技術的興起以及創意產業、基于網絡的現代服務業等新興產業的蓬勃發展早已將其拓展到非線性發展階段[1]。但中國當前的創新管理工作卻并沒有完全跟上這一步伐，仍然沿襲過去經濟發展主要依靠政府來推動的思路，宏觀的科技管理、經濟管理仍基本上按照線性發展模式進行謀劃設計，缺少對市場創新主體的足夠關注和對創新規律的充分認知。

創新是一個結構復雜、高度開放且動態變化的系統，這個系統既有來自供給端的技術進步(包括技術創新、技術擴散和技術轉移與引進)推動，也有來自需求端的應用創新拉動，這兩種力量結合在一起形成一個場，這個場在一個系統中被稱為市場經濟，它源源不斷地引發各類創新活動的發生，這兩種力量就構成了創新的根本動力，這樣一個學說則被稱之為創新雙螺旋理論。同時，創新還有一個重要特征就是它隨著時間和空間的變化而表現出多樣性[2]，其主要驅動力也隨之發生變化，而就目前而言，全球創新的主要動力來源于市場拉動，也就是企業為搶奪全球市場和區域市場而時時刻刻、無處不在地進行著的創新博弈。從這個角度而言，任何政府部門都不可能單單憑借權力的意志和領導的智慧就設計出完全符合創新規律的創新驅動發展戰略。

近年來，新出現的三螺旋理論進一步豐富和完善了雙螺旋理論的內容。三螺旋理論與雙螺旋理論的主要區別在于，前者將科學與技術進一步分成兩類不同的螺旋，因為科學的規律和技術的規律既有共同點也有差別，前者著重追求未知而后者著重追求應用，前者的主體是大學，后者則是企業，兩者的目標有時一致、有時則不一致，因而不能等同視之。應該指出的是，作者所提的創新三螺旋理論與紐約州立大學的社會學家Henry Etzkowitz[3]最早提出并被Loet Leydesdoff等國內外學者所完善的創新三螺旋理論模型不完全一樣，相同之處是兩者都基于創新的非線性模式，不同點是后者主要用于解釋創新的主體即大學、產業和政府之間的相互關系，而作者著重反映推動創新的三種力量與創新之間的關系。相比較而言，作者的三螺旋理論是對雙螺旋理論的繼承和發展，而Henry Etzkowitz的三螺旋理論則更像是一種全新的解釋框架。在信息化高度發達的時代，生產性知識(科學)也可以直接進行產業化，而不一定要經過技術這個中間環節；同時，市場的拉動所引發的創新，有時也不需要新的科學發現和技術發明來支撐，例如管理創新、商業模式創新、品牌創新和組織創新。因此，用作者提出的三螺旋理論能夠更好地解釋科學發現、技術發明、市場應用三種力量之間以及它們與創新之間非線性、多方向、多層次的復雜互動關系，這就對我們認識創新驅動發展提供了一個全新而實用的理論武器和分析視角。

三、從六次產業劃分理論的角度認識創新驅動發展的產業表現形式

當前的經濟學理論在解釋全球化和信息化所引發的新問題方面存在嚴重不足。例如，依據現有的三次產業劃分理論，大力提高第二、三產業特別是第三產業的比例是產業結構優化的基本方向，為此中國一直在努力，但卻始終達不到結構優化帶來的積極效果，城鄉二元結構不但沒有隨著結構的調整得以改觀，反而達到歷史上的最高水平。究其原因，一個重要方面就是經濟學的三次產業劃分理論存在重大缺陷和不足。簡單地把農業劃入第一產業，把農民局限在第一產業中，單純的種植業、養殖業作為弱勢產業和低附加值產業的局面無論如何都很難完全克服，農民從整體上難以通過從事農業生產而發家致富。三次產業劃分理論所帶來的歷史禁錮和發展禁錮成就了城鄉二元結構，在中國原有的計劃經濟體系下這種產業劃分和政府部門條塊分割都更加突出，帶來的問題也更嚴重。

中國為解決這個問題而進行了多方面的探索，其中就包括科技特派員制度。科技特派員制度的目的，是希望借助能將科技要素引入農業的創業者，例如科技人員、個體經營者、政府公務員、農民工等，把科技特派員、農民、企業等捆綁在一起，形成“風險共擔、利益共享”的利益共同體，通過這種非正式、非制度化的利益共同體來整合全社會資源，推進技術市場化，實現創新與創業的有機統一。這種被歸類為二次創業、科技創業的科技特派員創業活動，目前已經發展到73萬人，遍布全國90%以上的縣，成為一項在中國極富生命力的制度。其成功的原因就在于打破了三次產業劃分的界限，打通全產業鏈各相對分離的環節并融合為一個整體，從而通過制造和服務環節創造更多附加值，有效彌補種植業、養殖業環節附加值低導致的第一產業競爭力弱。

基于中國科技特派員創業的成功實踐，作者認為中國應該盡快發展和應用六次產業劃分理論。六次產業的概念最早是在20世紀90年代由日本的農業專家提出，他們提出以地域單位為主導，發展農業生產后續的綜合加工、開發和銷售以及農村觀光的復合型方式推動農村增收，其中涉及到的種植業與養殖業、農產品加工、直賣場、飲食業、住宿業、觀光業六類細分產業被稱為六次產業[4]。借鑒日本六次產業的概念和國內外已有的研究，作者認為有必要將六次產業理論引入到中國的創新驅動發展戰略制定及其實踐中。其中，第一產業、第二產業和第三產業基本延續克拉克大分類法的產業類別劃分，在這里進一步重點對第四產業、第五產業和第六產業進行一些說明。

第四產業一般是指提供智能型服務、以技術研究為特征的產業領域，服務提供者通常不需要直接接觸客戶，它是對本身無明顯利潤但可以提升其他產業利潤的公共產業[5]，在國外有的學者稱之為創新產業。通常認為第四產業包括新興技術(發明)、信息生產與共享、媒體產業、博客與設計、研發以及咨詢、教育、金融規劃等知識密集型服務，中國目前正在倡導的“互聯網+”產業即移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合形成的新興產業業態就是第四產業的典型代表。

第五產業最早由丹麥未來學家沃爾夫·倫森提出，他認為，人類在經歷狩獵社會、農業社會、工業社會和信息社會之后，將進入一個以關注夢想、歷險、精神及情感生活為特征的夢幻社會，人們消費的注意力將主要轉移到精神需要[6]。具體而言，第五產業指在文化公共平臺下的文化產業和創意產業及其服務業，其任務是在其他的物質要素、人財物、生產環境和技術都不變的情況下，將消費者的精神需求植入到產品品牌中，導致產品的附加值和市場需求成倍增加，即在產品的使用價值、生產線都沒有變化的情況下成倍增加商品價格，這也是第五產業存在和發展的價值所在。

第四產業和第五產業本身具有創造附加值的獨立存在意義，同時其更大的使命是第一、二、三產業融合的核心手段和新平臺，對第一、二、三產業的發展具有極大的輻射外溢效應及由此創造的增加值。例如，如果傳統的信息服務業對經濟的影響是12倍，那么第四產業中的大數據或者云服務對經濟、電子商務的附加值影響將達到72倍，也就是說同樣的信息服務，是否采用第四產業的商業模式，其附加值的差別十分巨大。從這個意義上來說，通過發展第四、第五產業，就可以將第一、二、三產業進一步融合起來，由于無論是“1+2+3”還是“1×2×3”都等于六，因而這個被融合的新產業就被稱為第六產業。發展第六產業，對于重新認識現代農業、促進產業間融合、提升中國農業競爭力、增強農村經濟活力和增加農民收入等都具有重要的意義[7]。

以目前的基礎看，第四、五、六次產業可以進行有效的區分和統計。其中，國家統計局對于第四產業和第五產業盡管沒有進行單獨區分和統計，但對于信息相關產業、文化及相關產業的統計已分別出臺《統計上劃分信息相關產業暫行規定》和《文化及相關產業分類(2012)》，結合原來第三產業中關于研發、教育等的統計，針對第四產業和第五產業的區分和統計基本上能夠實現。而對于第六產業，情況相對比較復雜。作者提出如果第一、二、三產業的價值之和等于整個第一、二、三產業創造的附加值，那就表明不存在第六產業，而如果第一、二、三產業融合以后產生的價值遠高于其簡單加和就表明第六產業出現，這個額外創造的附加值就是第六產業的統計對象。這個剩余的附加值來源于第四產業、第五產業的輻射外溢效應，因為借助“互聯網+”，產品和服務的提供者可以在不增加成本甚至近乎零成本的情況下[8]，主要通過合作共享、創造性智力勞動等創造新的高附加值產品與服務。簡而言之，具有相對明確界限的六次產業劃分理論對傳統的經濟學三次產業理論是一種顛覆和巨大突破，為中國調整產業結構和推進城鄉一體化提供了一種全新的發展思路。

四、基于三螺旋理論和六次產業理論進一步認識和把握創新驅動發展的本質特征

上述兩大理論創新對于全面、深刻、科學地認識、理解和謀劃創新驅動具有重要的意義，不僅有助于理論界和實務界統一思想認識、真正推動轉變發展方式，還可為微觀的商業模式創新、觀念創新、模式創新提供新的力量源泉。當然，理論創新不能取代創新實踐本身，理論創新的價值要靠追逐利潤的企業家在新的理論指導下不斷實踐和探索而取得。反之，重大的理論突破可以給創新一線的企業家指明創造無成本的、低成本的邊際效應和附加值的前進方向。基于上述新的理論和已有的對創新驅動發展特征的認識[9]，作者認為創新驅動發展的本質特征可以概括為五個方面：

一是強調人才為本。強調人才也就是強調知識和智慧。任何一種經濟發展方式都非常強調關鍵生產要素的作用。在傳統要素驅動的發展方式中土地等基本生產資料最為關鍵，在投資驅動的發展方式中資本最為關鍵，而在創新驅動的發展方式中只有智慧、知識才是最關鍵和最根本的創新要素。在中國著力推進創新驅動發展的背景之下，三螺旋理論提出生產性的知識、信息可以直接進入生產環節，六次產業劃分理論則進一步強調知識和人才的力量在創新中往往發揮著獨一無二的巨大作用。在現實中，很多并購案例反映出并購活動并沒有致使傳統要素發生根本性變化，真正的重大變化主要是智慧(或者說是知識要素)的廣泛運用以及重新組合過的傳統要素，例如重新利用自然資源，獲得知識與智慧似乎已經成為并購活動的最主要目標。

二是強調企業家驅動。創新驅動是企業家驅動而非管理驅動的結果。盡管政府更好地發揮宏觀調控和引導作用、實現更好的治理是必要的基礎條件，但是創新驅動的推動者只能是企業家群體。因為“對某一商品而言，顧客是愿意接受，還是漠不關心，還是會表現出強烈的抵制，任何人都無法預知”[10]。企業家兼具冒險精神與強調市場競爭、不完全信息條件下的創業決策以及風險控制、成本效益和商業技巧，而政府官員的工作性質決定了其難以專于一項工作且不能輕易犯錯，其他諸如科技人員等對此更是缺乏足夠的敏銳性、興趣和能力，最終只有企業家群體有能力、有意愿來從事創新。當然，強調企業家驅動并非排斥政府治理的作用，而是要求政府治理更好地為企業家驅動創造條件。政府治理的背后實際上是社會治理，即政府法無授權不可為，而知道政府不可為不代表這一部分是缺失的，而是說需要一個的相對獨立和民主的，能夠適應市場、適應利益競爭的合作博弈的新體系，也就是通常所說的社會化治理。

三是強調先發優勢。一個國家要實現從追趕向引領的跨越式轉變就必須依靠先發優勢來完成[9]。先發優勢強調新技術和商業模式的使用，強調使用新理念、發展方式和新途徑實現“最后一公里的蛙跳”。當然，這里所說的先發優勢并非針對所有領域，事實上在全球化深入發展的當下，全面的先發優勢是不可能存在的，即使是美國也不例外。但是引領國家經濟發展的“火車頭”必須先發，這是先發優勢從本質上所極力強調的。中國過去的成功在于其追趕策略的成功，特別是充分借助有效的產業政策推動經濟騰飛。但是在追求先發優勢的情境下，產業政策發揮更多的是副作用，因為過于強調政府部門的產業政策，必然導致市場競爭的不平等，驅使企業家更希望通過依附和獲得政府資源而不是創新來追逐利潤。在經濟發展過程中，對于企業、區域、國家而言，金融工具比財政更普遍的使用表明創新驅動的環境趨于成熟，而財政撥款、政府項目、項目審批更普遍則只能反映出創新環境不佳、企業主動創新意愿不足。要實現中國經濟從追趕向引領的轉變，就必須加快實現從借助后發優勢向打造先發優勢的轉變。

四是強調創新網絡。創新網絡即“互聯網+”，通過更加強調解決信息不對稱問題，構建信息化、系統化的創新網絡，將有助于從根本上實現開放創新和資源共享。“互聯網+”對優化和集成生產要素的配置、促進六次產業融合、提高實體經濟的創新能力和生產力[11]，正越來越發揮革命性的推動作用。例如，通過創新網絡，將農業生產的所有環節、投入和產出物實現互聯互通，就能實現全過程痕跡化管理，這就為解決從田間到餐桌的食品安全問題提供根本的保障。目前全球的創新網絡建設方興未艾，從傳統互聯網積極向物聯網、工業互聯網拓展，成為當今各國創新最為鮮明的趨勢性特征。加快構建和融入創新網絡，成了中國的一個重大課題，也檢驗著中國深化改革開放的“成色”。

五是強調品牌戰略。品牌戰略是第五產業的核心內容，其本質是把人們對精神需求的追求通過創新的方式轉化為品牌的競爭力、市場的附加值，它對于提升其他五次產業的競爭力、影響力和附加值也是不可或缺的，更是實現六次產業融合發展的首要手段，能夠最終體現創新所驅動的具體發展的成效和質量。例如現在手機上常見的美圖秀秀軟件，它本身只是一個小小的修圖技術工具，但在信息條件下這樣一個創意策劃使一個微不足道的技術實現讓人震驚的效果[12]。

五、依靠創新驅動城鄉一體化發展

關于具有上述五大特征的創新驅動發展方式能否解決中國目前面臨的內需不足、城鄉二元結構、食品安全、霧霾環境等重大問題，還需要結合發展模式是不是由創新驅動來做進一步分析。對于其中最突出的矛盾之一——推動城鄉一體化發展——而言，如果發展戰略不是瞄準城鄉一體化，即不能通過第六產業的發展融合第一、二、三產業，圍繞拓展種植、養殖業(第一產業)的產業鏈并實現增值以解決產業結構的問題，內需問題和食品安全問題也不可能解決，繼而整體的產業競爭力、第五產業的潛力發揮等問題必然會浮現出來，經濟的不平衡最終導致社會的波動與挑戰。因此，推動創新驅動發展和促進城鄉一體化發展必須結合起來，或者說必須且只能依靠創新驅動城鄉一體化發展，要推動創新驅動就必須瞄準城鄉一體化，反之要想真正實現城鄉一體化就必須依靠創新驅動，在中國這大歷史進程的推動過程這兩者必須同時進行且相互促進。

上述分析只是純粹理論上的，作為一個系統的、具有顛覆性的理論，創新驅動城鄉一體化發展必須能夠在實踐中切實可行才能發揮其應有的理論指導價值。事實上，科技特派員制度就是它最好的注腳，作者將其總結為發展“新三農”。當前，中國的城鄉二元結構進一步突出導致農業生產中的合格農業勞動力日益匱乏，農業在整個產業發展體系中更趨弱勢，相當一部分農村從表面上更顯衰敗。在創新驅動城鄉一體化發展戰略下，必須利用六次產業理論來思考和解決這個問題。在法國、日本、美國等發達國家，大農場的經營者絕非中國所謂的“386199”部隊，而是專業化公司和職業農民，通過采取全產業鏈一體化發展和專業化經營創造可觀利潤，這提示中國也必須從六次產業的視角大力發展“新三農”，即新農業、新農民、新農村。

在“新三農”中，新農業是指第一、二、三產業融合后形成的、區別于傳統種植業和養殖業的現代農業，基于第一產業并依靠第四產業和第五產業實現第一、二、三產業的融合，用六次產業的劃分解決現代農業的定位問題，用智慧農業解決農業中依靠關鍵新要素充分利用土地和水資源的問題。最近出現的健康農業概念，即采用環境友好型技術和循環農業技術進行無公害農產品、綠色食品和有機食品生產的農業發展模式，確保農產品從土地到餐桌的形成過程完全安全、健康，并因而具有更高的附加值，就是新農業的一種實施模式。發展新農業必須依靠新農民，也就是具有專業化技能和職業化素養的新型農民，無論其來源出自何地、何機構，具有何種身份，但必須通過類似律師、會計師那樣的職業資格鑒定后才能從業。而新農業和新農民的結合將會導致一大批新農村的出現。一大批新農民聚集在一起發展新農業，田園城市隨之誕生，如果田園城市與信息化相結合，將會促進第四、五、六產業的繁榮，從而出現信息化的田園城市或者信息化的新農村。發展新三農為解決城鄉二元結構問題提供了一個新的有效途徑，即創新驅動發展之路。

城鄉二元結構是中國歷史上從來未成功解決的一個重大挑戰，依靠發展新三農和六次產業解決這一挑戰，必須尋找一個有效的突破口，作者認為這個突破口就是食品安全。食品安全問題的解決必須依靠從土地到餐桌的系統化方案，反之如果通過實施該方案解決了食品安全問題，那么不僅同時意味著解決了農產品走向二產和三產、找到實現第一、二、三產融合的抓手，也找到了支撐中國經濟進一步發展的新突破口。實際上，食品產業已占到中國GDP的18%，遠高于房地產對中國經濟的貢獻，這還不包括依據六次產業劃分理論涉及的相關行業部門的產出。如果將食品產業進一步延伸到健康產業領域，并深入挖掘食品產業的上下游潛力，將形成一個從土地到餐桌、從食品到健康的龐大而完整的產業體系，其產出必將超過中國GDP的20%以上。依據六次產業理論提出的食品和健康產業，完全可以代替房地產作為今后支撐中國經濟發展的支柱產業之一，并可以很好地落實國家提出的創新驅動發展戰略，實現兩者的無縫兼容、相伴而生。因此，基于六次產業劃分理論、以融合第一、二、三產業為己任、著眼于提高第六產業附加值和市場競爭力的新型食品和健康產業體系，一方面與推動城鄉一體化緊密相聯，另一方面與實施創新驅動發展無縫結合，因而成為創新驅動城鄉一體化的最佳載體和突破口。

圍繞食品與健康產業這個突破方向，具體的抓手可考慮兩個方面。第一個抓手是農業科技園區及其聯盟。農業科技園區不僅要發展第一、二、三產業和第六產業以延長產業鏈，同時要發展第四、五產業以推動體制機制創新，這是現代農業科技園區區別于傳統農業科技園區的關鍵所在。農業科技園區建設要具體著力于五大平臺，包括科技孵化器為重點的科技創新平臺，公共信息平臺與電商平臺，品牌與文化平臺，基于聯盟基金的科技金融平臺，以及國際合作平臺。第二個抓手是社會化農村科技服務體系。重點是依靠新型的農村科技服務體系，建立大學新農村發展研究院，培養科技特派員，開展市場化的農村科技服務，打造農村科技創業大軍[13]。

而要兩大抓手真正落到實處，還必須創造良好的社會治理環境，以保障食品和健康新產業能夠獲得持續健康快速發展。為此，現有的社會經濟發展環境必須持續大力優化，在這個過程中政府的定位和作為是非常關鍵的一環。在法無授權不可違的思想指導下，政府治理還必須和社會治理同步發展、互相監督、互為補充，以一種相對平等的身份通過相互博弈的方式達成治理共識。以食品安全為例，只有真正樹立政府有授權、市場無邊界的觀念，生產者、消費者、監管者作為系統中不可或缺的組成部分，基于互動合作的博弈才能實現多贏。中國目前在食品安全體系中就是由于缺乏誠信與合作的博弈而造成多方皆輸的局面。要扭轉這個局面并實現共贏，應參照香港等地的經驗，有效結合政府治理與社會治理手段，推動政府監管部門、生產者、消費者之間形成廣泛的共識，重新構造食品安全的合作博弈體系，積極營造重視信譽度和產品質量的企業獲得更高的附加值的制度環境與氛圍，并積極宣傳其中的典型。當然這種共識的形成過程還需要多方各自付出努力，包括打造更加完整的全產業鏈，引導全社會走向創新驅動城鄉一體化的發展道路，推動形成企業家驅動的創新，積極打造公平、透明和競爭有序的市場環境，積極推進社會化治理，推動形成一個良好的、互動合作的博弈體系等。

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