對我國科技公共治理問題的若干思考

對我國科技公共治理問題的若干思考

王奮宇，盧陽旭，何光喜

(中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038)

摘要：科技公共治理體系是國家治理體系的重要組成部分，其核心議題是科技相關收益與風險的平衡，以及科技公共決策的知識合法性和參與合法性基礎，實質是各類行動主體和利益相關者在觀念和利益上的協調和妥協。本文首先介紹了科技公共治理的基本概念，并圍繞政府、科學界、產業界和社會公眾四類利益相關者在科技公共治理中的主要活動及其面臨的基本問題，對歐美國家科技公共治理實踐進行了詳細分析。在對建國以來我國科技公共治理的簡要歷程及面臨的挑戰進行梳理和分析的基礎上，從理念、原則、制度規范和技術等四個層面對我國科技公共治理的方向做了開放性的討論。

關鍵詞：科技公共治理；收益—風險；知識合法性；參與合法性；利益相關者

收稿日期：2014-12-23修回日期：2015-01-15

作者簡介：王奮宇(1963-)，男，山西呂梁人，中國科學技術發展戰略研究院副院長，研究員，研究方向：科技政策、科學社會學。通訊作者：盧陽旭。

中圖分類號：F204

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)01-0001-13

Abstract：The governance of science and technology is one of the major parts in the national governance system. The balance between benefits and risks of the development of science and technology, together with the tension between “the knowledge-based legitimacy” and “the participation-based legitimacy” during the decision-making of science and technology, comprise the core issues of the governance of science and technology. The conflicts and compromises of interests among major stakeholders, e.g. the government, the scientific community, the industry, and the general public, constitute the foundation of the governance of science and technology. After a brief introduction on the concept of the governance of science and technology, this paper analyzes the roles of the four major stakeholders engaging in the governance of science and technology, as well as the challenges that they are facing, in the developed countries. Then, based on the exploration of the history of the governance of science and technology in China and the current challenges that it is facing, an open-ended discussion is made on how to improve the governance of science and technology in China.

A Brief Discussion on the Governance of Science and Technology in China

WANG Fen-yu, LU Yang-xu, HE Guang-xi

(ChineseAcademyofScienceandTechnologyforDevelopment,Beijing100038,China)

Key words：governance of science and technology；benefit-risk；knowledge-based legitimacy；participation-based legitimacy；stakeholders

近年來，我國公眾對科學技術研究和應用的關注度日益提高，圍繞一些重要技術的應用(如轉基因主糧的商業化種植)，產生了廣泛而激烈的社會爭論。一些地區建設PX、垃圾焚燒、核電、水電等工程項目的計劃，也面臨許多社會公眾的反對，有的甚至引發了激烈的群體性事件。從各國經驗看，隨著科學技術應用性的增強，科學技術對經濟社會和人們日常生活的影響趨于復雜化，人們對待科學技術的態度也趨于多元化。調整科技公共治理方式，以便更好地識別、表達多元化的公眾態度及利益，并在溝通和妥協的基礎上尋求各方的“最大公約數”，是各國處理現代科技公共事務的普遍做法。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。科技公共治理是國家治理體系的重要組成部分。形成一套能有效識別、形成社會意愿“最大公約數”的科技公共治理體系，有效支撐科技公共政策的制定和執行，是落實創新驅動發展戰略、建設創新型國家的重要保障。本文將首先分析科技公共治理的概念及其核心議題，然后基于科技公共治理活動的四類多種參與主體，對歐美國家科技公共治理的經驗進行梳理；在此基礎上，對我國科技公共治理面臨的挑戰和可能的舉措進行開放性的討論。

一、科技公共治理問題的提出

(一)治理的概念

上世紀80年代以來，治理(governance)概念獲得了越來越多的認可。一方面，人們認識到治理的理念、制度和技術能更有效地處理各種發展議題；另一方面，治理概念通常被認為是個“無政治含義的”(apolitical)的概念，容易被人接受。在研究和實踐中，人們對“治理”的定義雖然各不相同，但基本都會強調“治理”模式的優勢在于既強調多元和差異，又強調公共政策制定中的縱橫協調，因而比傳統的管理模式更能應付現代社會中復雜的公共決策問題。

在描述治理模式的特征時，研究者們基本都會突出以下兩方面的特征：一是治理主體的多元化，既涉及公共部門，也包括私人部門；二是治理機制的包容性，既包括正式的制度化機制，也包括各種非正式機制。

在描述治理模式效果時，一些機構和研究者使用了“善治”(good governance)概念。比如，世界銀行認為善治的基本特征是：可預見的、公開的和開明的決策制定過程，具有職業倫理的科層組織，對其行為負責的政府行政，參與公共事務的公民社會以及所有人都依法行事。總體而言，在對善治的各種定義中，提及最多的是決策透明、參與、負責任和法治等[1]。

(二)科技公共治理及其核心議題

科技系統是社會系統的子系統，社會系統中通行的理念、制度和規范必然擴散、滲透于科技系統之中。更重要的是，在現代社會，科技對經濟社會發展和人們的日常生活具有巨大的影響力，科技事務不再只是科學共同體的內部事務，而成為一項“公共事務”[2-3]。但科技活動不同于一般公共事務的特點，使得科技公共治理面臨特殊的問題和挑戰：

1.“知識合法性”和“參與合法性”的張力問題

科技活動有很強的專業性，較之一般公眾，“專家”(科學家或科學共同體)具有很強的知識優勢，更有可能做出“知識上”正確的決策，這是科技公共治理的“知識合法性”問題。當專家的客觀公正假設成立時，基于知識合法性的“專家”決策機制能夠有效運轉。

但隨著科學的體制化和職業化(institutionalization and professionalization)，特別是科技界的一系列著名丑聞(如英國的瘋牛病事件)遭到曝光之后，建立在默頓所說的“科學精神氣質”(the ethos of science，包括普遍性、公有性、非私利性和有組織的懷疑主義)之上的公眾對專家(以及科學)的社會信任基礎受到了很大挑戰[4]。 “知識權力”與各種經濟和社會利益的結合，使得科學共同體的獨立性和客觀性受到了前所未有的質疑。同時，科技活動的收益和成本有很強的外部性，不同社會群體的收益—成本函數并不一致，科技活動的社會影響難以進行簡單的“社會加總”。這兩個因素相疊加，使得公眾參與科技公共決策的重要性凸顯出來：公眾應當對特定科技活動的收益和風險作出判斷和權衡，并有權表達自己的權衡結果，以對相關決策產生影響。在實踐中，公眾參與已成為科技公共決策合法性的重要來源——通常稱作“參與合法性”(或“政治合法性”)[5-6]。

2.科技收益與科技風險的權衡問題

現代科學出現以來，尤其是二戰以來，科學技術得到大規模的應用和推廣，大大促進了經濟社會的發展和人們生活水平的提高，公眾一度對科學技術普遍持積極支持的態度。但隨著一些不良社會后果的顯現，公眾對科學發展和技術創新的態度出現了變化——科學技術的“雙刃劍”效應、尤其是科技風險問題得到越來越多的討論。肇始于上世紀50年代核能安全問題討論的“風險社會”(risk society)理論，到80年代已形成一整套系統性的規范理論，并獲得了全球性的影響[7-8]。在這個過程中，對科技發展特別是新興技術的應用，出現了所謂“預防原則”(precautionary principle)和“先占原則”(proactionary principle)的爭論[9]。

“預防原則”產生于20世紀70年代，在1992年聯合國里約熱內盧會議后迅速獲得了廣泛的國際影響力。該原則主張，面對科技發展帶來的不確定性，人類應該更謹慎地對待科學研究和技術應用，以防其帶來不可預料的危害。其核心觀點可概括為以下三點：一是避免損害；二是所有技術的發展都應該建立在減少環境負擔的基礎上；三是在對傷害的因果聯系得出科學的證據之前就應采取預防措施。“先占原則”則認為科技創新自由至關重要，不應過分強調與科技發展相關的不確定性的負面影響，對科技創新自由的限制應該更加謹慎。限制越多，失去機會的可能性越高。

需要指出的是，雖然“預防原則”和“先占原則”都強調對科技活動風險的評估需要有堅實的研究基礎，但它們在誰負有舉證責任上存在對立的主張：“預防原則”強調除非有充足的證據證明是安全的，否則就應該假定是危險的，主張安全者負有舉證責任；“先占原則”正好相反，強調除非有充足的證據證明是危險的，否則就應該假定是安全的，主張危險者負有舉證責任。

綜上所述，科技公共治理的核心議題有兩個(圖1)：一是科技公共決策中該誰說了算——涉及科技公共政策的決策主體及決策規則(“知識合法性”優先還是“參與合法性”優先)；二是如何看待科技活動的影響，并對其帶來的收益和風險進行社會加總——涉及科技公共政策的決策內容(“預防原則”優先還是“先占原則”優先)。

雖然各國的具體做法各異，但總體而言，近幾十年來，在科技公共治理活動中，出現了一個越來越強調公眾參與和越來越關注風險的趨勢。各國都在嘗試通過具體的制度安排，力求調和在體制、程序和溝通等各個層面出現的張力。

二、歐美國家科技公共治理的經驗和挑戰：基于參與主體的分析

近年來，歐美國家在科技公共治理上，基本都遵循公共治理的一般性原則進行探索和實踐。總體而言，在科技公共治理過程中，多數國家都實現了政府、科學共同體、產業界和公眾四類主體的共同參與。本部分將以這四類主體的主要活動內容及其面臨的問題為線索，梳理和分析歐美國家科技公共治理實踐的經驗和挑戰。

(一)科技公共治理的四類主體

1.提高參與合法性：政府推動公眾參與技術評估

政府既是科技活動的重要資助者和組織者，也是科技活動行為規則的重要制定者。各國政府除了通過科研活動立法、組建或裁撤科研機構以及提供科研經費等方式深度介入科技公共治理活動外，另一項重要的治理工具就是“技術評估”(technology assessment)，即通過對科技發展的收益和風險進行全面評估，促進公眾參與科技公共治理活動。

圖1　科技公共治理的核心議題

始于20世紀50年代的“技術評估”的主要功能是對科技的正面效應和負面影響做綜合評估，為公共決策提供依據。1972年，美國技術評估辦公室(the office of technology assessment, OTA)成立。這是全球第一個專門的官方技術評估機構，主要職能是就科技領域的問題，特別是現有和新興技術可能產生的影響為國會提供決策咨詢。雖然該機構由于政黨之爭最終被撤銷，但美國政府在推動技術風險評估，擴大公眾參與科技公共治理的工作并沒停止*美國技術評估辦公室于1995年關閉，國會指定聯邦審計署(governmental accountability office GAO)承擔其部分職能。。例如，2008年以來，白宮科學技術政策辦公室在進一步加大決策信息公開力度的同時，明確提出希望通過擴大公眾參與的方式獲得更多反饋和建議；2014年1月奧巴馬提出要廣泛評估大數據對隱私的影響后，科學技術政策辦公室已在麻省理工大學、紐約大學和加州大學伯克利分校召集了三次有政府管理部門負責人、學術研究者、私人顧問、監管者、產業界、廣告界、民權組織以及其他感興趣的公眾參與的公開對話會[10]。

歐洲各國官方技術評估工作開始得比美國稍微晚一些(80年代后才相繼成立隸屬于議會的專門技術評估機構)，但在推進公眾參與技術評估方面步子邁得更大，科技政策的基調也更傾向于“預防原則”。2013年，歐盟科技咨詢委員會發布的政策指導文件指出，歐盟在科學研究和技術研發的收益和風險決策上奉行“以證據為基礎的預防原則”，鼓勵專家、民間組織和政策制定者共同參與各種形式的研討會和對話會，鼓勵公眾參與科學—技術—社會議題的討論。該報告還指出，歐盟將建立一套“歐洲監測系統”(European Radar System)，用于監測知識應用中的機遇與風險，及時發現那些存在社會爭議以及利益相關者和普通公眾關心的議題，建立公眾參與科學技術議題的“泛歐洲平臺”(Pan-European)，鼓勵廣泛的公眾對話。歐盟委員會還倡導每個接受政府資助的知識生產者拿出一定比例的資助經費，用于同利益相關者以及可能受到影響的公眾開展對話和交流[11]。

2.把知識變得更可信：科學共同體信任機制調整

長期以來，人們心目中的科學家的典型是17世紀英國皇家學會中那些自由而誠實的紳士們，他們為探索真理，進行著“好奇心驅動的研究”，其個人利益與其生產的科學知識沒有直接聯系，他們能夠獲得的只是科學共同體內部的承認和個人聲望。但隨著科學的體制化和職業化，社會對科學知識生產的投入規模和方式發生了巨大變化，科技活動已不再是少數社會精英的興趣愛好，而成為一種千百萬人謀生的專門職業。知識生產開始與各種各樣的經濟社會利益直接勾連[12]，科學共同體公信力的基礎受到很大沖擊。政府和公眾對于作為科學知識“把關”機制的同行評議的有效性存在不同看法，甚至全面懷疑科學共同體是否具有自我糾錯、自我調整和自我管理的能力(包括經同行評議的知識是否可靠、科研經費是否遭濫用、科研成果是否用于服務于個人或特定群體的利益等)[13]，公共決策中的“科學例外論”不再有廣闊的市場[14]。但是，在由誰來審查、審查什么以及怎樣審查等問題上，科學共同體、政府、產業界和公眾之間并沒有共識。在這種背景下，作為科學系統與其他社會系統關系樞紐的同行評議制度，以及科學共同體與公眾的溝通問題成為調整科學共同體公信力形成機制的關鍵。從近幾十年各國的實踐來看，一方面所謂的利益相關者委員會越來越多地滲入到傳統上主要由同行評議決定的事項(比如科研選題)，相對封閉的同行評議也被要求提高透明度[15]；另一方面在鼓勵科學家與公眾溝通的同時，也越來越強調應該以更加平等、開放的態度與公眾進行溝通，而不是單純的科普[16-17]。

3.把利益擺上臺面：產業界參與科技公共治理過程的透明化

在市場經濟體制中，企業是科技創新的關鍵主體，是研發經費的主要投入者和技術產品商業化的最重要推手。在各國科技政策議程設置和決策過程中，產業界的影響越來越大。但隨著這種參與的深入(比如由產業界發起或資助的各種游說活動)，特別是一些丑聞的曝光，使得公眾越來越擔心以下問題：一是產業利益對科學界的侵蝕。產業界直接雇傭大量科研人員并資助大量科研活動，對于受企業雇傭、資助的科研人員而言，他們具有雙重身份，即科研人員和企業雇員(或受資助方)，有可能存在著嚴重的利益沖突問題，比如通過實驗對象的選擇、實驗設計、數據采集和處理方法以及選擇性報告等方式得出偏向性的結論[18]。二是產業利益對科技政策的捕獲(capture)。它帶來的后果是，以保護和促進公共利益為目標的科技公共政策實際上只服務于某些特殊部門、產業的利益*這方面的研究有很多，在經濟學研究中形成了所謂的規制捕獲理論(regulatory capture theory)。。比如，有研究指出，上世紀80年代以來美國實際奉行的“新自由主義科學管理體制”(neoliberal science management regimes)，核心特征就是強調知識的商業化和私人化，政府把更多的資金用于資助私人企業的研發活動，對知識產權的保護更加嚴格，對公共研究型大學的資助卻顯著下降，一些服務于各種特殊利益團體的創新政策實際上損害了美國的創新能力[19-20]。三是對公眾利益的忽視。比如，一些廠商利用所謂的“不必要的陰性標注”誤導消費者，損害消費者的利益。所謂“陰性標注”，就是在產品廣告、標簽等載體中否認產品含有某種成分或使用了某種技術。以轉基因產品為例，如果某類產品，既有轉基因的也有非轉基因的，其中的非轉基因產品作“陰性標注”是可以接受的；但如果這類產品本身就不存在轉基因問題(比如花生)，此時再作“陰性標注”就成了“不必要的陰性標注”。這種“不必要的陰性標注”不僅損害了未標注的其他同類廠商的利益，更侵犯了消費者的知情權和選擇權。

4.讓有話要說者好好說：科技公共治理中公眾的有序參與

上世紀以來，關于公眾與科學之間關系的觀念經歷了從所謂的“科學素養”(Scientific Literacy)范式(及其變體“公眾理解科學”范式，Public Understanding of Science)逐漸向“科學與社會”范式(Science and Society)轉變的過程*這種轉變的標志性事件是英國政府及皇家學會發布的三份關于“公眾理解科學”(public understanding of science)的三份報告：“公眾理解科學”(the public understanding of science，1985)、“科學家和工程師對促進公眾理解科學、工程和技術的貢獻”(report of the committee to review the contribution of scientists and engineers to the public understanding of science, engineering and technology，1995)和“科學與社會”(science and society，2000)。。20世紀80年代中期以前，科學素養范式在理解科學和公眾的關系問題上占據主導地位，這種范式認為普通公眾要么知識不足，要么對科學缺乏興趣，沒有能力參與科技相關決策。20世紀80年代中期到90年代中期，作為科學素養范式的升級版，公眾理解科學范式占據了主導地位，它認為公眾對于科學的態度不夠積極，為了讓公眾更加支持科技創新，應該對公眾進行科學教育，讓公眾更加了解科學。與之不同，20世紀90年代中期以后逐漸興起的科學與社會范式認為，“科學素養”范式和“公眾理解科學”范式關于公眾理解科學的能力取決于公眾的科學素養(科學素養高則理解能力強)的假定有問題，在科學與公眾的關系中成問題的并不全是公眾，與科學技術相關的公共決策所需的遠非僅僅是“客觀”的“事實信息”，即使在科學領域，事實與價值也常常是密不可分的，公眾的價值判斷能力并不低于科學家或其他專業人士。因此，在公眾和科學的關系上不應該僅僅追求讓公眾接受、支持科學，而應往前追溯，讓公眾在科學研究的更早階段就介入，在這個過程中，政府與科學共同體的行為方式都需要向公眾參與科學以及科學與公眾之間雙向合理對話的新模式轉變[21]。

在關于公眾對科學的態度方面，也存在三種不同的觀點：一是“文化優勢理論”(cultural ascendency thesis)，認為隨著經濟社會發展對科技和教育的依賴程度越來越高，人們會越來越信任科學；二是“異化理論”(alienation thesis)，認為由于人們對于技術異化產生對人類的控制權力的擔憂以及科學固有的不確定性所顯示出的“無能”，人們會越來越不信任科學；三是“政治化理論”(politicization thesis)，認為人們對科學的態度取決于其所持的政治態度[22]。可以看出，前兩種觀點雖然在判斷上完全相反，但都認為公眾對于科學存在統一的態度；與它們不同，政治化理論則認為公眾并不是同質化的，對科學的態度存在差異。在實踐層面，政策制定者和科學家更傾向于文化優勢理論(這與更精英主義的“科學素養范式”一致)，對公眾參與科技公共決策持更為謹慎態度；風險社會理論家、環保人士等則更傾向于異化理論，強調要大力促進公眾參與科技公共決策；持政治化理論者則把公眾對科技的態度看得更為復雜，強調更加客觀、務實地看待公眾參與。

(二)四類主體的內部差異

在現實的科技公共治理活動中，前述四類主體內部也并非“鐵板一塊”，而是普遍存在著各種觀念和利益的分化與差異，我們稱之為科技公共治理的四類-多種主體架構(圖2)。具體而言：

一是政府內部存在不同層級和不同部門間的觀點或利益差異。不同層級的政府在決策時需要考慮的因素可能有所不同。例如，有的技術應用項目(如核電)對全國或整個區域有利，但對項目所在地卻可能存在一定負面影響。即使是那些對大家都有利的技術應用，也存在不同層級、不同部門間的利益和成本分配問題。

二是科學界內部存在不同范式、不同學科間的差異，即使同一學科內部，也存在技術路線或觀點的差異。科學研究和技術應用過程中，科學界常常存在不同的思路、方法、觀點和技術路線。更重要的是，科學的體制化和職業化使得科學界內部的爭論可能超越了純科學之爭，而同時混雜了復雜的利益之爭。

三是產業界內部存在不同產業、不同廠商間的利益差異。比如在新能源政策上，傳統能源行業(比如煤炭、石油行業等)與太陽能、風能和新能源汽車行業就存在明顯的利益差別；同一產業內部，不同的廠商之間也存在激烈的競爭關系。

四是公眾內部的觀念、利益分化更加普遍。普通社會公眾由于種族、性別、政治傾向、宗教信仰和對特定科技議題的興趣程度不同，對于科學技術的觀點和態度存在明顯差異。比如，一項關于1974年至2010年間美國公眾對科學的信任的經驗研究表明，公眾對于科學的信任會受到性別、種族、收入、受教育程度以及政治傾向的顯著影響[23]。

(三)四類多種主體的溝通協調問題

科技公共治理的實質就是為四類主體之間以及各類主體內部不同的利益和觀點提供一個溝通、交流和妥協的平臺。理想的情況當然是各方能“談得攏”，然而更為常見的情況是“談不攏”。在“談不攏”的情況下，如何有效地處理分歧，是衡量治理體制有效性的關鍵標準。實踐中，任何國家都不會把所有的意見置于同等重要的地位，而是在一定規則下，給出優先排序。在這個充滿張力的治理過程中，“知識合法性”和“參與合法性”之間的權重問題尤為關鍵。由于政治、社會和文化環境方面的差異，在不同國家的科技政策議程設置和決策過程中，知識合法性和參與合法性被賦予的權重是不一樣的——這直接影響爭議議題的處置結果是更偏向知識合法性還是參與合法性。如果科技公共決策系統中參與合法性強于知識合法性，在出現爭議時，科技公共決策將被引向政治化；反之，則會突出科技公共決策的專業化[24]。如果科技公共決策系統對知識合法性和參與合法性的要求都很高，在出現爭議時，各方必須在一個相對平等的框架和邏輯中求得平衡和妥協，以有利于差異的識別、表達和協商。

圖2　科技治理中的四類-多種主體

表1　科技公共決策中的兩種合法性

需要指出的是，從歐美各國的實踐來看，它們最重要的經驗，不在于簡單地讓知識合法性或參與合法性占據絕對的優勢地位，而是把二者間的張力納入到特定的制度框架內，并通過各種具體的活動程序和技術小心翼翼地保持二者間的微妙平衡。雖然歐美各國在具體的做法上存在一定程度的差異，但它們在多主體的溝通協調方面表現出以下三個方面的共同特征：

一是正式制度和非正式制度安排并存。從上世紀70年代美國設立技術評估辦公室，開展“經典”技術評估以來，到近二十年越來越流行的公眾參與技術評估(participatory technology assessment)*到目前為止，技術評估大致經歷了兩個階段，一是“經典”技術評估；二是公眾參與技術評估。這兩類技術評估的最大差別在于，前者以專家為中心，注重技術方面的問題，試圖以單向溝通的方式說服、教育公眾；后者強調技術評估是一個各利益相關方共同參與、博弈和妥協的過程，評估的內容不應局限于技術問題，而應把社會價值、倫理規范等非技術問題納入技術評估當中。與之相對應，在這兩個階段，人們對技術評估的定義也有所差異，在“經典”技術評估階段，技術評估被認為是一種政策研究，其目的是為政策制定者提供一個客觀公允的評估——在理想情況下，技術評估應該是一個提出對的問題并及時找出對的答案的研究和咨詢系統。在公眾參與技術評估階段，技術評估被認為是一個社會各方圍繞特定的科技議題進行溝通、互動、爭論和妥協的過程和平臺，其目的是幫助人們了解科學知識，形成對特定科學研究和科技產品的觀點和態度并影響相關的公共決策和社會選擇。，歐美國家在科技公共治理過程中形成了很多正式的和非正式的治理制度。總體來說，以一系列法律為核心的正式制度為處理科技議題中存在的爭議提供了基本的制度框架和互動規則(例如歐美國家廣泛存在的對重大科技公共議題的議會聽證制度)；包括對話會、民意調查以及政策制定者和專家之間的社會網絡等在內的非正式治理活動，既有利于信息的及時傳遞，也有利于增強科技治理體制的彈性和適應能力——對于具有很強的不確定性的科技議題而言，這點非常重要[25-27]。

在正式制度設置方面，雖然歐美各國內部在制度密度上存在一定的差異，但總體而言，它們都在特定研究項目(比如干細胞研究等)和技術應用(比如轉基因食品等)許可、環境影響評估和政府科技研發投入等方面頒布了相關法律。在非正式制度設置方面，一方面在歐美各國的立法機構存在活躍的咨詢、辯論活動(需要指出的是目前各國對這些活動的角色定位、組織形式、次數和成果通常都還沒有正式的制度設置)；另一方面歐美各國還存在活躍的公民社會活動，圍繞一些公眾關注的科技議題(比如轉基因、合成生物技術等新興技術對社會、倫理等方面的影響)開展討論、抗議活動等。

二是多樣化的機構設置。幾十年來，基于表達和識別不同觀點和利益的需要，歐美國家普遍發展出了多樣化的科技公共治理機構(可以是臨時性的)。從各國的實踐來看，多樣化的機構設置一方面有利于各種觀點和利益的表達；另一方面也有利于在各種觀點之間保持一定的相互制衡，讓公共決策不會對某種觀點、利益過分敏感。以德國的技術評估活動為例，通常會有三類機構參與其中，包括調查委員會、議會技術評估辦公室和公民顧問團。一般來說，調查委員會是由議會議員發起成立的，就某個論題(比如全球變暖、遺傳工程等)進行專題研究和討論的臨時性組織，委員會由議員和專家以1∶1的比例構成，但所有人員均是由議會政黨按照各自在議會中占據的議席比例指定特定數目的議員和專家。顯然，調查委員會的運作機制決定了它在決策過程中更多地是體現政治代表性。議會技術評估辦公室的主要職能是對科技發展可能的社會和環境風險進行研究，并為議會提供咨詢。在管理上，國會各黨派各派出一名成員組成理事會——顯著區別于比例制的調查委員會。由于議會技術評估辦公室的主要職責是研究和咨詢，并不直接參與決策，客觀、專家意見和問題導向的“知識合法性”邏輯是其主要的行為邏輯。還有一類組織是所謂的公民顧問團(包括共識會議、規劃小組、公民陪審團等多種形式)。公民顧問團通常由10-20名普通民眾構成，他們將接受為期2-4周的培訓，以了解某個科技議題(比如轉基因、干細胞等)，然后與一個專家顧問團交換意見，撰寫包含政策建議內容的報告并舉行新聞發布會公開他們的工作及其成果。實踐中，如果公民顧問團成員之間無法達成一致，組織者一般會允許同時產生多份報告[28]。

三是開發提高治理活動公信力和社會影響的技術。科技公共治理理念的落實需要一系列具體細致、有秩序、有活力的治理活動做基礎，增強治理活動的公信力和社會影響，是提高科技公共治理績效的關鍵。在實踐中，歐美各國都非常重視治理方法和技術的開發和創新使用，各種治理方法和技術現已非常豐富，并且新方法層出不窮。大致說來，這些方法可分為三種類型，一是以知識生產為主要目的的方法(包括德爾菲法、專家訪談、專家討論、建模、仿真、系統分析、風險分析、趨勢預測、仿真、情境模擬等)；二是以觀點互動為主要目的的方法(包括共識會議、專家聽證會、焦點群體、公民會議、愿景工作坊等)；三是以傳播和擴大治理活動的社會影響為目的的方法(包括專刊、電影、視頻、網站等)。需要指出的是，每種方法都有它特定的局限性，并且其有效性還會受到特定的社會情境的影響，比如起源于丹麥的共識會議方法在丹麥要比歐洲其他國家運作得更有效率[29]。

三、我國科技公共治理的背景、實踐與挑戰

(一)我國科技公共治理的背景

我國科技公共治理同樣需要面對前文所述科技公共治理的兩個核心議題：合法性基礎和收益風險權衡問題。但在處理這兩個議題時，中國還面臨著如下兩個獨特的背景：一方面中國是一個“后發國家”，科技創新是快速提高我國經濟社會發展水平、實現“追趕式超越”的關鍵動力；另一方面中國又是一個“轉型國家”，正在經歷快速和高密度的社會結構與制度變遷，需要處理所謂的“轉型風險”——由于在處理“突然”被釋放出來的觀念、利益和行為方式差異方面的制度、規則和技術安排的缺失或不夠完善，導致轉型困難甚至失敗的風險。

這兩個背景可能存在的沖突是，“追趕式超越”是一個集體目標，而“轉型”帶來的日益增強的權利意識、參與意識和風險意識，凸顯的是個體和特殊群體的利益與訴求。對于習慣了強調國家目標、集體利益和政府主導的傳統科技管理制度而言，在個體和特殊群體利益凸顯的情況下如何進行有效的科技公共治理是個全新的挑戰。例如，中國傳統文化一直被視作“集體主義”文化，新中國建立以來也一直大力推行“舍小家、為大家”、“個人利益服從集體利益”的價值觀。長期以來我國的重大工程建設很少引發當地民眾的強烈反對，但近年來，公眾權利意識和環境風險意識逐步提高，人們保障自身權益、規避風險的訴求不斷增強。當這些訴求得不到響應或沒有達到預期時，公眾開始采取各種集體行動阻止工程的建設運營。地方政府出于“維穩”考慮，幾乎都是按照“一出事，就下馬”的模式回應公眾訴求，逐漸形成了“決定—宣布—反對—下馬”的惡性治理模式[30]。

(二)我國科技公共治理的實踐歷程

從參與主體的角度看，我國的科技公共治理大致經歷了從改革開放前的政府絕對主導階段向多主體共同參與階段的轉變。改革開放以前，尤其是文化大革命期間，知識分子的社會地位空前低下。即便在與科技相關的公共決策中，專家的意見也沒有得到充分重視，對決策的參與更缺乏制度性的保障。這一階段我國的科技公共決策具有很強的封閉性，政府占有絕對的主導權。改革開放后，這一局面逐漸有所改變，專家、產業界和普通公眾相繼成為科技公共決策的重要參與者：

一是專家參與。改革開放后，隨著知識分子政策的落實，專家開始制度性地參與各種公共決策。特別是1985年中共中央出臺《中共中央關于科技體制改革的決定》后，科技決策的民主化、科學化和制度化在各種政策文件中得到強調，科技政策制定和執行過程的透明度有了很大提升。這種理念和制度上的改變帶來的影響首先體現為，專家意見在科技政策創新方面發揮了較以前大得多的作用。比如中國的高技術研究發展計劃(即著名的“863”計劃)、中關村開發計劃都是由科學家率先提出設想，并最終促成相關政策的出臺。1982年應科學家提議而成立的中國科學院自然科學基金委員會(現國家自然科學基金委員會的前身)在科研項目遴選中采用了國際通用的同行評議制度。自1986年成立國家自然科學基金委員會后，科學家通過咨詢、評議、指導和決策管理等方式，在我國基礎研究資助活動中發揮了更大作用[31]。1993年通過、2007年修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》第十三條更明確指出：“國家完善科學技術決策的規則和程序，建立規范的咨詢和決策機制，推進決策的科學化、民主化。制定科學技術發展規劃和重大政策，確定科學技術的重大項目、與科學技術密切相關的重大項目，應當充分聽取科學技術人員的意見，實行科學決策。”

二是產業界參與。20世紀80年代以來的科技體制改革，主要的方向就是促使科學技術面向經濟主戰場，為經濟建設服務，以解決科技與經濟嚴重脫節的問題。這使得產業界作為主要的利益相關方，得以參與到相關決策活動中。隨著科技體制改革的不斷深化和市場經濟的快速發展，中國目前的R&D投入中超過70%來自企業，企業的創新主體地位不斷提高。科技公共政策制定和執行過程中，也越來越強調要傾聽產業界的聲音。

三是公眾參與。進入21世紀，我國的科技決策開始越來越重視傾聽普通公眾的聲音，并開始采取具體措施，促進公眾參與科技公共決策。比較突出的領域有環境影響評價和國家科技發展規劃制訂等。2002年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》第5條對公眾參與環境影響評價作了明確的規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”；第11條和21條則明確規定：“專項規劃的編制機關和建設單位，應以聽證會、論證會或其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見”。2003年，中國政府啟動了新世紀的第一個國家中長期科技發展規劃綱要(即《國家中長期科技發展規劃綱要(2006-2020)》)的研究和編制工作。在近三年的研究和制訂過程中，除吸納科技界、產業界通過咨詢、小組討論等等多種形式深度參與外，還首次建立公眾參與機制，鼓勵普通公眾以多種形式廣泛參與。2003年12月，國家中長期科學和技術規劃領導小組辦公室專門開設了“國家中長期科學和技術發展規劃”網站，利用互聯網及時向社會公布規劃工作的進展，并開辟網上專題論壇。僅僅一個多月時間，上網點擊人數就超過3萬，并獲得了很多反饋意見。除互聯網外，公眾還可以通過報刊、廣播電視等多種渠道參與討論。此外，針對人們普遍關心和有爭議的問題，規劃辦公室還面向普通大眾開展問卷調查，同時聘請專業咨詢機構對各種渠道的公眾參與信息進行收集、整理、分析和反饋。

(三)我國科技公共治理面臨的挑戰

從以上歷程回顧中可以看到，我國多主體參與的科技公共治理實踐已經起步。但要指出的是，目前這種實踐仍處于非常初步的探索階段。例如，產業界和公眾參與科技決策，仍缺乏充分的法律制度保障和具體可操作的程序規范，已開展的一些參與活動也大多具有被動性和非制度化的特點，對參與的范圍、參與的具體形式和程序都缺乏明確的規定，更缺乏不同利益相關方之間面對面的溝通與共識達成機制。即便是實踐歷史較長的專家參與科技決策，雖然有相應的法律制度保障，但相關規定也過于籠統、原則，缺乏系統性的具體制度和操作技術層面的保障。

更為重要的是，科技公共治理活動嵌入在特定的社會制度中，運作良好的科技公共治理系統需要發育良好的社會基礎支撐。這包括各類行動主體之間的相互信任，良好的公眾科學素養，健全的社會組織體系，以及公眾參與決策的實踐經驗等，在上述方面，我國科技公共治理都面臨嚴峻的挑戰：

一是公眾信任度低。隨著科技與經濟結合越來越緊密，科研人員越來越多的直接參與到經濟活動，經典意義上的“科學精神氣質”受到了很大挑戰。更令人憂慮的是，近年來科研人員(其中不乏一些頂尖科學家)剽竊、造假及腐敗丑聞時有曝光，更降低了公眾對科學家群體、科研機構和政府科技管理部門的信任程度。我們的一項研究發現，我國公眾對科學家的印象呈現“去崇高化”的趨勢，對其科研精神和道德的評價有所降低[32]。在新的關系模式下，科學共同體如何維持自己的公信力成為需要思考的深層次問題。從這個意義上說，改進科學共同體的信任獲取和維持機制(包括科學家行為規范、科研機構監管機制、利益關系披露機制等)，對于提高我國公眾參與科技公共決策的積極性和有效性至關重要。

二是公眾科學素養偏低。雖然傳統的“缺失模型”(deficit model)有很大缺陷，但不可否認的是，一個社會的公眾科學素養狀況會直接影響公眾參與科技公共治理的行為模式和實際效果[33]。大致說來，公眾科學素養過低會產生兩方面的影響：一是在社會中不利于形成關于科學以及科學—社會關系的理性看法；二是公眾很容易被各種極端觀點裹挾。一項關于中國公眾科學素養的長期大規模抽樣調查顯示，雖然2001-2010年中國公眾的科學素養由1.4提升到3.3，但該水平僅相當于美國和歐盟上世紀80年代末的水平*數據來源：中國科學普及研究所。

三是社會組織化程度低。有序、高效的社會參與，很大程度上取決于參與者的組織化程度，社會中間組織有重要作用。改革開放以前，強國家、弱社會的社會架構約束了各類社會中間組織的發育，我國公眾的自組織程度一直相對較低。據統計，截至2013年底，全國已有民間組織54.7萬個(其中社團28.9萬個，民辦非企業單位25.5萬個，基金會0.35萬個)*數據來源：民政部，《2013年社會服務發展統計公報》http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml.，雖然加上未注冊或為了避開民政注冊而在工商注冊的民間組織，實際數字可能是統計數字的幾倍甚至十幾倍[34]。但相對于我國龐大的人口規模，社會組織數量仍明顯偏低。尤為重要的是，普通公眾對各類組織的參與率仍相對較低。2011年的一項調查數據顯示，大約只有27.2%的公眾曾加入過某種形式的社會組織，其中加入過科技類社會組織的比例更低至3.5%*數據來源：中國科技工作者的公眾形象調查(第二次，2011)。這么低的組織化水平，很難保證公眾高質量地參與科技決策活動。另外，在近年來各地由于工程項目引發的大規模“鄰避運動”*上世紀60-80年代，類似問題在美國、西歐和日本等經濟發達地區也出現過一個高發期，頻頻爆發的抗議和沖突引起了研究者和政策制定者們的高度關注。Hare首次提出了“鄰避”(not in my back yard NIMBY)概念，用以描述由于社區民眾擔心工程項目給自己和所在社區造成生態破壞、安全威脅或經濟損失等負面影響而發起的抵制項目建設的集體行動。中也可以看到，此類運動大多組織化程度較低，導致爭議各方事實上很難順利有效地開展交流對話。

四是公眾參與的經驗匱乏。長期以來，我國社會、政治生活中公眾參與決策的具體實踐經驗都比較缺乏，科技領域的公眾參與更是剛剛起步。西方國家近些年行之有效的公眾參與手段(如共識會議、公民評議會等)，面臨如何適應我國國情和社會環境的“本土化”的挑戰。

四、對我國科技公共治理策略的開放性討論

基于對科學技術基本屬性和我國社會經濟發展階段的分析，我們認為科技事務由“管理”模式向“治理”模式轉型乃大勢所趨，不可避免。事實上，我國的科技公共治理實踐已經處于起步階段。盡管有西方發達國家的經驗可供借鑒，我國的科技公共治理實踐仍面臨來自社會基礎和具體國情的種種挑戰。我們認為，行之有效的治理策略是不斷探索實踐的產物。在此過程中，需要分別處理理念、原則、制度規范和技術層面的重要問題。

(一)理念層面：正確看待決策效率問題

與傳統決策模式相比，治理模式要求多元化的主體參與到決策過程中。這在一定程度上會拉長決策周期，提高人力、物力和時間成本。與之前相對簡單的自上而下的管理決策模式相比，更加扁平化的治理模式的決策效率可能在一定程度上會有所降低。但要看到的是，公共決策的最大成本不是決策制定本身所付出的成本(即決策的“內部成本”)，而是由決策產生的影響所導致的社會成本(即決策的“外部成本”)。科技公共決策由管理向治理轉變時，政府的角色從支配者變成組織者和協調者，更多的利益相關方得以公開、透明地參與決策及其執行，在一定程度上可能會增加決策的內部成本，但卻更可能帶來高質量的公共決策，降低因決策失誤而帶來的外部成本。因此，看待決策效率時，應綜合考慮決策的內部成本和外部成本。從總體上來看，采用治理模式不僅不意味著決策效率的下降，反而會提高決策的整體效率和效益。

(二)原則層面：確立科技公共治理的基本原則

科技治理的兩個核心問題分別是“合法性”問題和收益風險權衡問題。在選擇科技公共治理策略時，首先需要確定的是對這兩個問題的處理原則。

1. 公共治理“合法性”的分級、分類原則。與科技相關的議題有很大的內部差異性，在科技創新鏈條的不同階段和環節，其外部性存在很大差異，在科技公共治理過程中應該采取分級、分類原則。大致說來，在對科技相關議題的分級、分類過程中，應主要根據以下兩個標準進行：一是決策的外部性及其影響。外部性越強，影響的范圍越大、強度越高，越應強調“參與合法性”，增加參與主體的多元性和決策的民主性；二是科學研究的階段。一般而言，從基礎研究到應用研究和開發研究，需要公眾參與的必要性逐步提高。

2. 有差別的風險處理原則。我國是一個后發國家，大力發展科技對于我國實現經濟社會發展水平的趕超，實現中華民族偉大復興的中國夢至關重要。在科技公共政策領域過度強調“預防原則”，是否會束縛科學研究活動，并對科技創新活動產生不利影響，是一個需要充分考慮的問題。此外，目前我國的科技發展進入了所謂“三跑并存”(即“跟跑”、“并跑”和“領跑”)的新階段，這意味著我們可能需要根據發展水平的不同，在不同的研究領域奉行差別化的風險處理原則：在“跟跑”的領域可奉行先占原則，在“并跑”和“領跑”的領域可適度奉行預防原則。需要指出的是，風險處理原則的確定本身也是一個治理過程。奉行什么樣的原則，甚至是否采取差異化的做法，這個決定本身也需要按照治理的程序做出。

(三)制度規范層面：科技公共治理法治化

科技公共治理僅僅停留在理念和概念層次是遠遠不夠的，理念的落實需要制度規范的保障。首先是法律規范，應當在法律層面上規范科技決策的公共治理程序，將科技決策過程納入法治的軌道；其次是法規和政策層面，對科研經費投入、科研活動監管、公眾參與方式和程度以及在“談不攏”的情況下如何處理分歧等等，都需要有相應的制度安排，將治理的理念落實到操作環節，在項目形成機制、各類利益相關方代表的產生方式(包括專家遴選程序、產業部門和公眾代表產生程序等)、意見表達程序等內容做出可操作的程序設計。

(四)技術層面：開發有中國特色的科技公共治理技術

科技公共治理活動是一個從理念到制度、程序再到具體技術的完整系統。從目前的討論來看，人們對治理與管理在理念上的區別討論較多，對更為具體的治理技術討論相對較少。事實上，如前文所述，歐美國家科技公共治理活動的技術和方法已經非常豐富，新方法也層出不窮。但要注意的是，不同國家在具體的治理技術上并不完全一致，這說明科技公共治理技術的選擇具有很強的“情境性”。能否更好地契合一國的社會和文化環境，在很大程度上決定了具體治理技術的有效性，開發出適合我國國情和社會特征的治理技術非常重要。對此，我們認為應當以能否有利于實現科技公共治理的下述三項功能為主要標準：

是否有利于知識生產。有利于知識生產的方法應該能為知識合法性邏輯和參與合法性邏輯之間的交流和結合提供便利，并且能最大程度地保證信息的客觀性和可靠性。科技公共治理實踐表明，大部分科技公共治理都會涉及知識合法性邏輯和參與合法性邏輯的對話與妥協問題，適當的方法、技術應該能夠充分地識別和包容這種多樣性，能合理地確定“相關學科/領域”、“相關專家”和“相關公眾”的代表性，避免選擇一個有偏的樣本。

是否有利于觀點互動。有利于觀點互動的方法應該體現社會公平原則，保證活動過程公平、透明，并能幫助各方形成邏輯自洽的觀點。合適的治理方法應當既有利于為公眾獲取、識別信息，形成清晰的觀點和訴求并合乎邏輯地表達出來，又有利于觀點和訴求間的互動和協商，最終在妥協的基礎上形成一致的決策。

是否有利于行動促進。有利于促進行動的方法應該能有效地傳播科技公共治理的結果，擴大科技公共治理的社會影響。雖然公眾參與科技公共治理改變了“經典”科技治理的參與者常只限于少數專家的做法，但相對于整個公眾群體來說，直接參與者還是非常有限。在這種情況下，合適的科技治理方法應該能夠提高科技公共治理活動本身及成果的透明性，在增強科技公共治理活動合法性的同時，影響公共決策和行為。

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(本文責編：海洋)