國有企業集團管控模式研究

李乃新 薛凱|文

擁有“共和國長子”光環的國有企業作為國資經濟的經營主體，長期以來充當著社會主義市場經濟的主力軍和支柱角色，在國民經濟發展進程中發揮著不可替代的重要作用。進入到社會主義市場經濟階段，國有企業的發展經歷了一個爆發期，尤其是2003年前后，從中央到地方，企業集團如同雨后春筍般在社會主義市場經濟中大量涌出，而國有企業成為其中的主流，但在形成過程中主導力量并非是市場因素，而多數是依靠行政權力所推動。

經過十余年的快速發展后，隨著形勢的變化，企業集團的新生優勢和動力引擎稍顯不足，一些問題就開始逐漸暴露。在企業發展的實際過程中，作為集團公司總部的母公司對于各權屬的子公司“一抓就死，一放就亂”的局面開始不同程度地顯現。在當前我國經濟發展進入中高速發展的“新常態”下，過去依靠鋪攤子、上規模的發展方式已發生轉變，已經有一些大企業集團注意到這種問題，開始著手優化管控體系、努力發揮出1+1＞2的功效，以期成功渡過轉型“陣痛期”，實現新的發展。

企業快速應對市場反應、提升企業管理效率、真正發揮協同效用提出了更高的要求，企業如何在充分競爭的市場環境中保持不敗之地，如何運用現代管理理念，形成科學明晰的管控模式，在關注子公司個體目標的同時，有效形成集團公司的合力，為整體戰略的順利實施在架構和流程上提供保障，成為擺成管理層面前的一道迫在眉睫的發展難題。

國有企業集團管控模式存在的共性問題

由于歷史和現實原因，國內相當多國有企業集團的成長軌跡基本相同，存在著較大的共性。一般而言，企業集團管控模式以追求集團公司的總體戰略控制和協同效應培育為目標，總部母公司成立規劃、運行、財務、人事、資源、法規等部門，職能基本涵蓋了企業生產經營的各個環節，功能主要集中于產業綜合平衡、資源整合及提高集團公司綜合效益。在管控手段上，集團總部母公司對各子公司管理主抓“官帽子”和“錢袋子”。一是企業的高層管理人員由集團公司考察，并按組織和公司法相關規定進行推薦或任命。一般情況下，企業經理層由集團公司選定后擔任專職，集團公司總部派駐集團公司總部高管和中層兼任二級子公司的董事，以期更好的落實集團公司的相關戰略。二是設定綜合業績目標考核。由經營層領導下的多部門負責人聯合組成的綜合業績考核委員會具體負責，考核結果與子公司高管的薪酬掛鉤。管控過程中，各子公司在考核上只是“量”的不同，并沒有“質”的區別。通過這幾年的實踐操作來看，由于行政機關的思想殘余和偏差，對企業生產經營過程干涉越來越多，也更加頻繁，集團總部對于哪些該管、哪些該放沒有一個明確的界限，各子公司有時也無所適從，自主靈活性受到了嚴重的束縛。

通過調查問卷、實地訪談和資料研究，結合本人的從業經歷判斷，總體而言，大部分國有企業集團由于比較獨特的歷史背景，當前的尚未形成科學有力的管控模式，集團總部母公司面對眾多的子公司一時無法有效管理，導致企業“集而不團”，實踐過程中，總部母公司行政色彩較濃，干預有過深、過細現象。經過梳理，得出國有企業集團目前在管控模式方面共性存在的主要問題如下：

1.管控沒有形成一個清晰的框架。表現在實踐過程中，受傳統體制的影響，集團公司總部并沒有形成科學的、現代化的管控體系，總部管理層也并沒有進一步建立明晰管控模式的主觀意圖，對子公司的管控參照公司法的有關規定和法人治理結構有一定的改進，但更主要的是依靠傳統習慣和經驗主義，沒有融入現代的管理理念，突出表現在各管理層次責任不清，總部管理幅度較大，影響了運營效率和各層次積極性的充分發揮，有些該管的沒有管住，該放的卻抓得很死，要么伸手過長，要么放手不管，影響了公司效益的最大發揮，支持公司業務及管理所必須的信息技術和手段相對落后，制度執行力較差，不習慣按流程管理，束縛了子公司的活力，對集團的快速發展形成制約。

2.母子公司功能定位不明確。國有企業集團的成立，大都是通過行政劃撥手段，由原有的行政管理機構轉身，聯合多家原有的行業公司聯再行組建的母公司，即所謂的“先有子，后有母”的集團公司。在體制和機制方面都還存在許多與市場經濟環境不相適應的地方，具體體現為產出效益與資產規模之間不相匹配，缺乏國際競爭力，機構龐大、組織層級多、職責分工不清、管理效率不高、冗員多、風險控制差等等。同時，規模化和業務多元化發展的結果，下屬子公司眾多，涉及不同行業和領域，甚至盲目投資于完全不相關領域。此外，近年不定期由于國有企業考核的壓力，對子公司的考核過程中過于強調營業收入和利潤的最大化，對于部分子公司除財務之外的其他的管控力度略顯不夠，對于子公司的基礎建設也關心不夠，導致戰略制定后，下屬子公司不夠重視，甚至根本沒有考慮集團公司的整體戰略，這導致集團公司的戰略推進出現困難。

目前來看，大多國有企業集團的發展定位不清晰，戰略一致性遭到破壞，核心業務不突出，業務體系處于諸侯割據態勢，總部管控力度較弱，可以預期在未來比較長的一段時間內這些問題將繼續延續，這是目前發展的障礙之一。母子公司相互沒有有效的制衡機制，沒有真正形成決策權、執行權和監督權相互獨立的運行機制。集團總部母公司對子公司的管理缺乏具體約束，對子公司沒有相對清晰的管理控制流程指引。具體工作中，集團公司總部認為各級子公司執行總部決策中有所保留，放得太活，子公司認為總部管理過細，管得太死。哪些權應該收到集團公司總部手里？哪些權應該下放？在“靜態”的前提下權衡這些問題就已經很難了，更何況集團公司是在不停地發展過程中，必須在“動態”的前提下做更復雜的權衡與處理，這是個難題。

3.集團總部對子公司的管控手段單一，管控缺乏針對性和靈活性。國內國有企業成立之時，一般都貪大貪多，涉及品類眾多，管理跨度廣，難度大。不同的子公司所處行業、發展背景、發展狀況與外部競爭環境存在比較明顯的差別，各子公司處在不同的戰略地位，對集團公司的產業發展方向有著不同的意義和重要程度，而在管控模式上很少有企業集團做出相對明確的區分，管控手段過于簡單。集團公司對處于不同行業的子公司在集權與分權上難以把握，對各子公司在財務控制的“度”往往要經過相當長的雙方相互摸索才能準確把握，如對貿易型企業與以人力資本為主的智力密集型企業財務控制的度就存在比較大的差別。實際上，子公司在整個集團公司中承擔的角色和任務都不盡相同，在集團公司產業體系和戰略發展中具有不同的地位和作用，也都面臨著不同于其他兄弟公司的內外經營環境，子公司的特質也不能單一的描述，因此認真分析并逐個研究各個子公司，通過相應標準劃分出不同類型的子公司，予以有針對性的、靈活的管控也是管控模式的應有之義。

國有企業集團管控模式不足的原因分析

1.總部功能定位不夠清晰。可以說集團公司管控模式確定的關鍵問題就在于總部公司對自己的功能定位。據美國Conference Board公司的一項咨詢調查表明，有44%的企業總部并不十分清楚自己的職責和角色到底是什么，由此可以看出，公司總部的存在價值是一個普遍的問題。作為新興的社會主義市場經濟國家，集團公司的歷史在我國并不算長，集團公司總部如何進行功能定位更是一個比較新的問題。集團公司總部究竟有哪些基本職責，應該如何定位是當前國內各大企業集團實現有效管控的一個關鍵問題。

從我國國有企業集團發展現狀來看，多數集團并沒有一個十分明確的功能定位，對于管控現狀一直也沒有能拿出一個有效的措施來理順。近年來，大多數集團公司總部也曾提出總部建設，也有高管認為集團公司總部應以投資中心、決策中心、戰略中心為定位，但實踐過程中，多為口號，沒有制度配套跟隨落地，管理層對功能定位的相對模糊，集團總部母公司認為子公司分權過多，子公司認為總部母公司集中過重。從根源上講，這一現象的出現，主要是大多國有企業集團自成立以來一直沿用了行政管理的管理職能，在職能定位上，集團公司帶有深厚了的官僚主義色彩，不能對子公司提供必要的技術支持和業務指導。

不同管控模式下作為集團公司母公司扮演的角色是不同的，如采用財務管控型的集團公司，其總部集權程度低，而采用操作管控型的集團公司，其總部的集權程度就高，但不論集權程度如何，其目標都應該是為集團公司創造合理的整體的附加價值，為集團公司整體戰略目標的實現發揮出積極的作用。因此，如果總部職能定位不合理，不僅不會帶來應有的額外價值，還會為的有價值帶有損毀和破壞。

2.管理意識不夠科學。國有企業集團一般形成于原有的政治經濟體制改革中，而且過程中還曾經政企并行，一直沿襲了行政管理機構的作風，在職能定位上帶有相對濃厚的官僚主義色彩。加之原有工作人員，均由原國家行政機關事業單位，是國企改制時代背景下的產物，管理手段多來自過去行政工作經驗，市場意識和創新意識相對缺乏，加之運行過程中不同程度地受到政府和相關行政機關的干預，企業運行過程的行政紐帶較強，產權紐帶相對較弱，管理過程中市場的導向并不明顯。

3.管控不夠規范，尚未形成制度化、體系化、程序化的管控體系。集團公司沒有形成一個科學的統一的管控制度體系，總部各職能管理部門在管理控制實踐中缺乏明確的管理控制職責、標準和程序指導，雖然也制訂了種種制度，但是缺乏可執行性，往往達不到預期的效果，難以及時發現、約束子公司的某些短期行為，而且就子公司而言，沒有明確的執行參考，部門之間責任劃分相應也不夠明晰，從而表現出集團公司公司整體協調性有限，整體的競爭力不能有效發揮。

國有企業集團管控模式的優化方向

國有企業首要目標的保證國有資產的保值增值，實現企業的持續健康發展，而建立適宜集團的管控模式成為實現這一目標的關鍵和重中之重。通過之前的分析，已經基本梳理找出當前國有企業集團管控模式下的突出問題，在解決這些問題的同時，也就是提升和優化集團管控的過程，從而形成“母合效應”，以更好地促進企業的發展。

總體而言，要認真和充分考慮到適應當前國有企業集團發展所面臨的新形勢，按照現代企業制度建設要求，針對集團公司目前在管控模式上存在的現實問題，結合集團公司的實際情況和發展需要，重新選擇優化管控模式，強化集團總部的功能定位，在集團公司母子公司雙層法人的基礎上，建立符合市場經濟規律和行業特征的、靈活有效、有集分權適宜、有自身特色的管控體系，進而充分發揮集團公司的整體優勢，全面提升企業的綜合競爭力和可持續發展能力。在進行管控模式的優化時要注意達到以下幾個目標：

一是建立清晰科學管控模式體系。經過介紹和分析，我們已經注意到國有企業集團在當前的管控模式選擇上并沒有一個清晰的思路，大致沿襲了過去的行政單位管理模式，這在生產經營實踐過程中被大家所詬病。我們要在《公司法》和現代企業管理制度理論的指導下，應該考慮適合自己特點的管理模式，做到權宜相變，靈活處理，不宜搞“一刀切”，根據集團的具體情況對不同的子公司管控中，按照相應的管控模式實施有效管理。在這個明確的戰略方向指導下，尋找合適的“機會”作為切入點，由點及面，以達到有效監控的目的。針對各二級子公司的實際情況不同，形成管理科學、架構明晰、多元靈活的管控模式。

管控模式不足的原因分析

1.總部功能定位不夠清晰

2.管理意識不夠科學

3.管控不夠規范，尚未形成制度化、體系化、程序化的管控體系

二是發揮出整體價值。困擾當前企業集團的問題基本上可以說是集而不團，整體價值并沒有得到有效發揮，各企業不同程度的各自為政，如一些缺乏競爭力的子公司往往會成為吃大鍋飯的“無底洞”；而一些競爭力強的子公司又片面強調自己的“獨立法人”地位而抵制集團總部母公司的管控。各子公司之間沒有整合，沒有形成應有的合力，母子公司不能實行一體化運作，而是以多個主體直接參與市場競爭。在這種情況下，集團的群體優勢難以發揮。而作為集團最為有效的管控模式應該是充分發揮出集團母公司在管控體系中的核心作用，母子公司應共有的統一的價值體系，集團母公司通過價值體系的統一來，提升自身的影響力，從而有效控制子公司發展方向、規模和收益。

三是理順母子公司關系。能夠進一步明確集團總部母公司的功能定位和子公司的經營權限，有效促進資源統籌，使整個集團的規模效應得到發揮，提升發展的質量和效益。同時，還要有效掌控核心子公司和關鍵業務板塊。根據企業的戰略定位和發展戰略，各子公司在集團公司充當著不同的角色，重要程度也不盡相同，其中對于企業發展起著關鍵作用，或者代表企業戰略方向，甚至對于企業生存都具有舉足輕重作用的子公司，不宜過分放權，以保證企業的發展命脈和戰略方向。

四是充分考慮到國有屬性。作為國有企業集團不僅具有市場屬性，而且還承擔著一定的政治和社會使命，壓力不僅來自于市場，更多的來自于上級；加之企業所有權與經營權分離的特性，對管理層的監督機制和責任的承擔方式不同，對國有資產的保值增值的高度負責性的要求也相對更加嚴格。

五是有利于風險防范。企業規模越大，決策風險也隨之增加，據統計，中國大型企業集團的平均壽命只能7.8年。國有企業集團經過前幾年國民經濟的快速發展，企業經濟規模都有了突飛猛進的擴張和壯大，在當地一般都是著名國企和龍頭企業。隨著市場競爭日趨激烈，國有企業集團擴張的腳步一刻也沒停歇，企業內部結構也逐漸復雜，母子之間的配合和信息溝通也變得更加密集，這也就意味著企業風險防控的成本增加、難度增大，只要其中一個環節出現問題，對企業所造成的損失就可能是全局性的、致命性的。

總之，國有企業集團經過近幾年的迅速發展，企業規模越來越大，面臨的局面也越來越復雜。集團總部母公司需要運用更佳科學合理的管控模式和運營手段，提升企業的內部溝通效率和資源利用效率，及時免疫“企業巨人癥”，努力促使集團總部母公司實現資源和功能的優化配置，母子公司各司其職、各盡其能，更好地集中優勢力量，不斷提升核心競爭力，順利實現企業的經營目標，鞏固并提升市場中的優勢地位。在經濟“新常態”下，國有企業集團在經濟規模發展壯大的同時，須更加關注管控模式的重要性，更有效地進行管控模式選擇、激活企業內部資源和效率，實現母子公司的雙重提升，以其尋找到最適合國有企業發展、實現華麗轉身的最佳模式。