從快速檢測ISO質量管理體系認證的視角淺析食(飲)具消毒衛生標準在衛生監督工作中的應用

王熙芳

天津市和平區衛生監督所，天津　300050

?

從快速檢測ISO質量管理體系認證的視角淺析食(飲)具消毒衛生標準在衛生監督工作中的應用

王熙芳

天津市和平區衛生監督所，天津300050

摘要：《食(飲)具消毒衛生標準》頒布施行多年來，食(飲)具集中消毒服務機構和餐飲服務提供者對食(飲)具的消毒效果不盡如人意。經常性衛生監督工作中，如何扭轉“碗筷徒手摸餐具不消毒”的亂象？在重大活動保障的快速檢測中，如何使食(飲)具消毒衛生標準即時落地，真正成為現場衛生監督利器呢？快速檢測的技術保障和行政處罰的法律威懾是必要的制度支撐。然而，我國《食品安全法》對于食品快速檢測沒有任何相關規定，在食品安全領域，快速檢測結論不能成為行政處罰的執法依據。快速檢測結論若不符合國家有關部門頒布的國家食品安全標準時，衛生監督人員僅能夠勸解餐飲服務經營者根據其實際的經營情況采取合理有效的食品安全保障措施。此類情況下，若餐飲服務提供者拒絕勸導、依然使用快速檢測發現的不符合消毒衛生標準的食(飲)具時，相關法律未賦予衛生監督機構適時、有效、有力的制衡手段。食(飲)具消毒衛生標準和現場衛生監督工作由此脫節。此時，現場衛生監督工作如何開展？

IS09000質量管理體系是若干標準的集合體，是國際上通行的質量管理實踐經驗的制度總結，其在整體上，是一個系統的、有一系列程序保障的文件化的質量控制體系。該體系強調對國家相關法律、法規的嚴格遵從，強調尊重和滿足該體系涉及到的多方主體的要求，強調工作流程的全程控制和“預防為主”。置言之，建立質量管理體系的過程就是按照預設的標準來配置機構、人員，明確工作流程涉及到的各環節的職責，通過即時動態的過程控制，實現全面的質量控制和管理目標。不難看出，ISO質量管理體系完全挈合衛生監督工作的目標需求。

若能使衛生監督快速檢測通過ISO的質量管理體系認證，從體系管理、現場檢測、理化檢測、放射檢測等方面，對照法律法規、體系文件和標準規范的相關規定和要求，通過文件資料、檢驗報告書、授權簽字人等關鍵節點的控制，保證快速檢測結論的可知性、可見性、可查性和準確性，同時通過立法使快速檢測結論成為執法依據，則可實現各類衛生標準與現場衛生監督工作的無縫銜接。

關鍵詞：食(飲)具消毒衛生標準；衛生監督；ISO質量管理體系；食品安全

衛生部發布的《衛生標準管理辦法》中，明確說明衛生標準按適用范圍可分為國家標準、行業標準和地方標準。衛生標準按實施性質可分為強制性標準和推薦性標準。強制性標準通常是保障人民群眾身體健康和安全的有關法律法規規定必須執行的標準，除此之外的其他標準屬于推薦性標準。《食(飲)具消毒衛生標準》當屬國家標準、強制性標準。食(飲)具消毒衛生標準(GB14934)要求，消毒后的食(飲)具應當符合該標準中明確規定的感官指標、理化指標和細菌指標的要求。那么，在此標準實施后，食(飲)具消毒效果究竟如何呢？

一、《食(飲)具消毒衛生標準》落實效果不理想

自2002年7月1日起施行的《消毒管理辦法》第四十八條第(一)項規定，消毒后的物品未達到衛生標準和要求的，由縣級以上衛生行政部門責令其限期改正，并可以處以5000元以下的罰款。但近年來多省地的餐飲具消毒監測結果并不盡如人意。

連云港市2008年度餐飲具衛生消毒監測效果顯示，該年度共監測餐飲業單位和集體食堂354戶(次)，合格265戶(次)，占74.9%；不合格89戶(次)，占25.1%。共監測餐飲具1784件，其中合格1486件，占83.3%；不合格298件，占16.7%。[1]

2008-2011年有關部門對呼和浩特市學校食堂的餐飲具用大腸菌群紙片法進行采樣檢測，共調查學校食堂520家，合格317家，合格率為60.96%；餐飲具采樣4645份，合格3871份，合格率為83.34。不同年份和不同類型食堂合格率無明顯差異。[2]

依照國家有關規定，餐飲具集中消毒企業應當使用符合相關規定的遠紅外線消毒機對餐飲具進行集中消毒。而《廣西法治日報》的報道曾詳細描繪了廣西壯族自治區衛生監督所的執法人員在2011年對餐飲具集中消毒企業進行現場檢查時看到的場景：不大的車間里，十幾臺家用消毒柜一字排開，工人們正忙碌地將洗好的餐具塞進消毒柜，將消毒完畢的餐具包裝外運。而原來，這家企業的遠紅外線消毒機壞了，為了不耽誤賺錢，老板買回家用消毒柜“頂一頂”。[3]現實中，這種情況并不少見。甚至有報道稱消毒餐具不消毒已是一個普遍存在的現象。[4]

二、快速檢測結論非執法依據成障礙

眾所周知，消毒后的食(飲)具的消毒效果是否達到《食(飲)具消毒衛生標準》中規定的感官指標、理化指標和細菌指標等消毒效果等衛生監督方面的要求，需要現場采樣和實驗室檢測結論的支持，失去了現場采樣和實驗室檢測結論的支持，食(飲)具消毒衛生標準(GB14934)就成了無源之水、無本之木，更談不上該衛生標準在衛生監督中的應用了。問題由此產生。目前，可以作為前述行政處罰執法依據的只能是實驗室檢測結論而非快速檢測結論，而實驗室檢測結論的出具需要一定的時間周期，不具有即時性。毫無疑問，可以作為執法依據的、遲滯的實驗室檢驗結論無法避免損害的發生和已經發生的損害地進一步擴大。正是因為在現場衛生監督過程中，食(飲)具消毒衛生標準不能即時、有效、有力落地并成為執法依據，使衛生監督機構失去了對不符合消毒衛生標準的食(飲)具的行政控制權力，衛生標準和衛生監督工作脫節。

現場衛生監督過程中，通常使用經認定的食(飲)具的快速檢測技術作為衛生監督行政指導的依據來彌補上述行政執法真空。自2010年5月1日起施行的《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第三十條規定，有關機關的執法人員可以使用經認定的食品安全快速檢測技術進行快速檢測……。使用現場快速檢測技術發現和篩查的結果不得直接作為有權行政機關作出具體行政行為的執法依據…。快速檢測結論表明可能不符合食品安全標準及有關要求的，餐飲服務提供者應當根據實際情況采取食品安全保障措施。依據上述，特殊情況下，若餐飲服務提供者拒絕行政指導依然使用經認定的食品安全快速檢測技術發現不符合消毒衛生標準的食(飲)具時，相關法律并未賦予衛生監督機構適時的制衡手段。此時，現場衛生監督工作如何開展？筆者認為，此問題解決路徑至少有二：第一，使經認定的快速檢測技術作出的檢驗結論成為執法依據，而不僅僅是衛生監督行政指導的參考；第二，借助第三方媒介，搭建食(飲)具消毒衛生標準和現場衛生監督工作的橋梁，使兩者無縫銜接。

就解決路徑一而言，單一案例中，即使快速檢測技術經認定，在檢測環境、操作方法等主客觀方面因素的綜合作用下無法排除快速檢測結論的或然性，無法保證快速檢測結論的客觀性，也就無法保證快速檢測結論法律意義上的證明力和證明程度，所以在個案中將使用經認定的快速檢測技術作出的檢驗結論作為執法依據明顯不妥，有失公允。佐證是，我國目前施行的法律法規中，僅有《農產品質量安全法》和《食品安全法實施條例》以及其他部門規章對快速檢測結論是否具有作為行政機關執法依據的法律上的證明力作出了框架性的規定。整體上，涉及食品安全的現行有效立法，主流的立法思路是快速檢測結論不得作為執法依據。例如，我國《食品安全法實施條例》第五十條、《流通環節食品安全監督管理辦法》第四十五條、《食品抽樣檢驗工作制度》第十一項等法律條文的相關規定均持類似的立法原則，即有權機關的執法人員雖然可以在現場執法過程中使用經有關機關認定的食品安全快速檢測技術進行現場快速檢測，但所涉法律條文均明確規定現場快速檢測的結果不得作為執法依據。

如上述，我國《農產品質量安全法》第三十五條、第三十六條、第三十七條等相關法律條文對快速檢測結論是否具有作為行政機關執法依據的法律上的證明力作出了框架性的規定，譬如，《農產品質量安全法》第三十五條第三款明確規定，“農產品質量安全檢測機構應當依法經計量認證合格”。第三十六條明確規定，采用……有關部門認定的快速檢測方法……檢測……可以……申請復檢。但該法律條文第二款明確規定，“復檢不得采用快速檢測方法”。且該法律條文第三款明確規定，對因檢測結論錯誤并據此責令銷售者停止銷售因此造成銷售者財產損害的，執法機關依法應當承擔損害賠償責任。從《農產品質量安全法》上述相關法律條文的有關規定看，立法機關在《農產品質量安全法》的立法過程中，對符合相關規定的快速檢測的結論可否作為有權行政機關作出具體行政行為的法律依據持有條件的認可的態度，即在執法過程中，快速檢測的結論僅能在特定條件下作為有權行政機關采取緊急地、特定地行政強制措施的依據，通常情況下，尤其是被抽查人對快速檢測的結論有異議時，快速檢測的結論不得直接作為有權的行政機關作出具體的行政處罰決定的、證據法學意義上的證明依據。

與《農產品質量安全法》的立法態度相類似的，一些區域的地方性法律法規以及部分部門規章也對有權行政機關執法過程中現場快速檢測的結論是否能夠直接作為有權行政機關作出具體的行政處罰決定的、證據法學意義上的證明依據采取了有條件的有限認可的立法態度。譬如，自2003年2月1日起施行的《北京市食品安全監督管理規定》以及2008年1月1日起實施的《北京市食品安全條例》均明確規定，現場執法過程中，有權的行政機關可以根據現場快速檢測的結論裁量決定是否采取現場扣押、封存等特定的行政強制措施。需要注意的是，上述兩個法律文件并未規定有權行政機關可以將現場快速檢測的結論作為作出具體行政處罰決定的、證據法學意義上的證明依據。

有趣的是，自2013年4月1日起開始施行的新的《北京市食品安全條例》對有權行政機關執法過程中的現場快速檢測卻采取了避而不談的態度，沒有具體提到快速檢測，使得執法過程中的現場快速檢測結論能否作為證據法學意義上的、有權行政機關采取行政強制措施或者作出具體行政處罰決定的證據材料，處于不可知的狀態。而2010年5月1日起施行的《餐飲服務食品安全監督管理辦法》對持否定態度。上述法律文件的立法者認為，出于對當事人權利充分保障的需要，現場快速檢測的結論只能作為有權行政機關執法者現場發現問題的一種手段。如前述，《餐飲服務食品安全監督管理辦法》第三十條第一款明確規定，有權行政機關的執法人員可以使用經認定的食品安全快速檢測技術在執法現場進行現場快速檢測，及時發現和篩查不符合食品安全標準及有關要求的食品、食品添加劑及食品相關產品。但該款同時規定，使用現場快速檢測技術發現和篩查的結果不得直接作為有權行政機關作出具體行政處罰決定的執法依據。對現場快速檢測結論的初步篩查結果表明被現場檢測的食品可能不符合國家頒布的有關的食品安全標準及要求的，應當依照《食品安全法》的有關規定進行符合有關規定和條件的實驗室檢驗。[5]

三、快速檢測ISO質量管理體系認證解難題

快速檢測結論缺乏可靠性是相關法律回避規定或者規定模糊其詞的主要原因。就解決路徑二而言，借助第三方媒介，搭建食(飲)具消毒衛生標準和現場衛生監督工作的橋梁、實現食(飲)具消毒衛生標準和現場衛生監督工作的無縫銜接似乎更合乎法理和社會規律，這個第三方媒介即是經過ISO質量管理體系認證的衛生監督快速檢測。若通過ISO質量管理體系認證的衛生監督快速檢測工作充分保證了快速檢測結論的可知性、可見性、可查性和準確性，則完全可以賦予快速檢測結論《行政處罰法》意義上的證據效力和證明力。

中國是國際標準化組織(英文縮寫為ISO)的正式成員，該組織是由各國國際標準化團體組成的世界性聯合會，“是世界上最大的國際標準化機構。”[6]

IS09000質量管理體系是一個系統的、有一系列程序保障的文件化的質量控制體系，強調對國家相關法律、法規的嚴格遵從，強調尊重和滿足該體系涉及到的多方主體的要求，強調工作流程的全程控制和“預防為主”，建立質量管理體系的過程就是按照預設的標準來配置機構、人員，明確工作流程涉及到的各環節的職責，通過即時動態的過程控制，實現全面的質量控制和管理目標。IS09000的系列標準自1987年發布以來，經歷了1994年的修改和2000年的修改，形成了今天的IS090001：2000系列標準。[7]

進入二十一世紀以來，ISO質量管理體系引起國內有識之士的關注并認真將之付諸實踐。據來自中國質量認證中心的統計數據顯示，截至2004年，國內有1600多家政府部門引入該體系，如浙江紹興市、廣東江門市等若干部門通過IS09001質量管理體系認證。

筆者認為，經過ISO質量管理體系認證后的衛生監督快速檢測工作，從體系管理、現場檢測、理化檢測、放射檢測等方面，對照法律法規、體系文件和標準規范相關規定和要求，通過文件資料、檢驗報告書、授權簽字人等關鍵節點的控制，提高內部管理水平，明確衛生監督機構內部各類快速檢測人員的職責；文件化的管理體系使快速檢測的全部工作有可知性、可見性和可查性；降低了衛生監督機構的各種管理成本和損失成本，使快速檢測結論的質量得到根本的保證。在此情形下，作出的快速檢測結論當然可以成為執法依據。

四、結語

我們完全可以以經過ISO質量管理體系認證的衛生監督快速檢測在食(飲)具消毒衛生標準即時落地方面的應用為突破口，嘗試用現代化的ISO質量管理體系確保快速檢測結論的可知性、可見性、可查性和準確性，之后從立法上賦予此類快速檢測結論《行政處罰法》法律意義上的證據能力和證明效力，使之成為聯通食(飲)具消毒衛生標準和現場衛生監督工作的橋梁，最終循序漸進地實現各類衛生標準和衛生監督現場檢查工作的無縫銜接。

[參考文獻]

[1]王偉，羅賢標，靳光付.連云港市2008 年度餐飲具衛生消毒監測效果分析[J].中國食品藥品監管，2010(1)：45.

[2]田鐵軍.學校食堂餐飲具消毒效果監測與對策[J].中國消毒學雜志，2013，30(5)：490.

[3]甘敏.餐飲具消毒行業現亂象埋隱患[N].廣西法治日報，2011-6-15.

[4]崔小兵.餐具不消毒 碗筷徒手摸 重慶餐具消毒行業盼“消毒”[N].中國質量報，2011-12-2.

[5]鄧剛宏，江偉.食品安全快速檢測的證據效力及其司法救濟[J].政治與法律，2013(8)：155.

[6]樊長春，彭海青.法院管理科學化的實踐探索—以1S0質量管理體系的引入為中心[J].法學雜志，2010(3).

[7]潘松萍，朱臨.引入ISO質量管理體系加強檢察執法規范化探討[J].法學雜志，2012(11)：134.

中圖分類號：F203

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0159-03

作者簡介：王熙芳(1977-)，男，漢族，山東青島人，天津商業大學民商法學碩士學位，天津市和平區衛生監督所法制科負責人，研究方向：民商法學。