水土保持依法行政適應新行政訴訟法應注意的問題

張炳彥

(漢中市水土保持監督檢查站，陜西 漢中 723000)

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水土保持依法行政適應新行政訴訟法應注意的問題

張炳彥

(漢中市水土保持監督檢查站，陜西 漢中 723000)

[摘要]2015年5月1日起施行的新行政訴訟法的主要變化：更有利于管理相對人，對行政機關要求更加嚴格，法院審查更細等。在此基礎上指出了水土保持行政主管部門或授權的水土保持機構依法行政時效、日常工作管理、行政訴訟過程中應注意的問題。

2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議審議通過了修改行政訴訟法的決定， 2015年4月22日最高人民法院發布了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，兩者均于2015年5月1日起施行。這是行政訴訟法自1989年制定后的首次修改，修改后的行政訴訟法更有利于管理相對人、對行政機關要求更加嚴格、法院審查更細。這對行政機關依法行政提出了更高要求，水土保持依法行政要適應新行政訴訟法的要求。

1行政訴訟法的主要變化

1.1更有利于管理相對人

(1)擴大受案范圍。修改后的行政訴訟法將行政訴訟審理對象由過去的“具體行政行為”統一修改為“行政行為”，并更加全面地列舉了可訴訟行政行為，大大拓寬了行政訴訟的受案范圍。行政訴訟法第十二條增加了可提起訴訟的情形，對征收、征用及其補償決定不服的，行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的等。

(2)提起訴訟期限延長至6個月。行政訴訟法第四十六條規定：公民、法人或者其他組織直接向法院提起訴訟，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內提出。法律另有規定的除外。比原來延長了3個月。追溯時限由原來的2年，不動產延長至20年，其他延長至5年。

(3)明確了電子數據證據地位。行政訴訟法第三十三條將電子數據正式列為證據。當事人不用再來回奔波，可以通過電子數據進行申請、反映有關事項。

(4)對有書寫困難的可以口頭起訴。行政訴訟法第五十條規定：書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人。

1.2對行政機關要求更加嚴格

(1)立法目的變化。行政訴訟法第一條規定：為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。立法目的從過去的維護和監督行政機關依法行政，變為單純的監督行政機關依法行政。

(2)行政首長應當出庭應訴。行政訴訟法第三條規定：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

(3)增加了復議機關責任，復議機關是共同被告。行政訴訟法第二十六條規定：經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。

(4)行政機關負舉證責任。行政訴訟法第三十四條規定：被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。

(5)訴訟過程中行政機關不得自行取證。行政訴訟法第三十五條規定：在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人，不得自行向原告、第三人和證人收集證據。第四十條規定：人民法院有權向有關行政機關及其他組織、公民調取證據。但是，不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。

(6)原告提供證據不成立，不免除被告舉證責任。行政訴訟法第三十八條規定：在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。

(7)明確了律師在訴訟中的地位。行政訴訟法第三十一條規定了訴訟代理人的條件。第三十二條明確了代理訴訟律師的權利：有權按照規定查閱、復制本案有關材料，有權向有關組織和公民調查，收集與本案有關的證據。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的材料，應當依照法律規定保密。其他當事人、代理人無權查閱、復制涉及秘密和個人隱私的內容。

(8)行政機關應在兩個月內履行法定職責。行政訴訟法第四十七條規定：公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。

(9)經傳喚無正當理由拒不到庭、未經許可中途退庭，法院應提出處分的司法建議。行政訴訟法第六十六條規定：法院可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。

(10)案件有多次翻動、變更的可能。行政訴訟法第九十一、九十二、九十三條明確：對已經判決的行政案件，當事人申請再審、法院自己認為應當再審、上級法院裁定及指定再審、檢察院抗訴決定再審的類型很多，一個行政案件有多次翻動變更的可能。

(11)對行政機關不履行或拒絕履行法院判決、裁定、調解書，對行政機關負責人處罰款、拘留、直至追究刑事責任。

1.3法院審查更細

(1)增加調解制度。行政訴訟法第六十條規定：人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償和行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

(2)增加了對規范性文件的審查。行政訴訟法第五十三、六十四條明確：當事人可以請求法院對除規章以外的規范性文件進行審查，法院認為規范性文件不合法的，不作為認定行政行為的依據，并向制定機關提出處理意見。

(3)增加了對行政行為適當性的審查，處罰明顯不當，判決變更，但不得加重原告責任。行政訴訟法第七十、七十七條增加了對明顯不當的行政行為的判決，行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，法院可以判決變更。法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。

(4)在判決中增加了判決行政行為違法，但不撤銷行政行為。行政訴訟法第七十四條規定了兩種確認違法、但不撤銷行政行為，三種判決違法不需要撤銷行政行為情形。一旦判決違法，行政機關就要承擔違法責任。

(5)對不具有主體資格的行政行為，判決無效。行政訴訟法第七十五條規定：行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。

(6)法院對原行政行為及復議決定一并審查和判決。行政訴訟法第七十九、八十七、八十八條規定：法院對復議決定和原行政行為一并作出裁判，二審對一審判決、裁定和被訴行政行為進行全面審查，改變原判決一并對原行政行為作出判決。

(7)明確了簡易審判程序和適用范圍。行政訴訟法第八十二條規定了三類案件適用簡易程序，基本與行政處罰法簡易程序一致。

(8)監督審判程序中規定了多種再審、重審的情形。對一個行政案件翻動的可能性大增。

2水土保持依法行政應注意的問題

目前全國水土保持執法主體有兩類：一是水行政主管部門，法定的行政執法主體；二是水土保持機構，法規授權的執法主體。執法主體有獨立行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政調解等權力，各級水土保持執法主體在行使行政權力時，應符合新行政訴訟法的要求。

2.1時效方面應注意的問題

(1)作出具體行政行為時，應書面告知管理相對人司法救濟時限為6個月。

(2)追溯時限不動產為20年，其他事項為5年。

(3)提交答辯狀時限從10日延長至15日。

(4)法院一審時限從3個月變為6個月，二審從2個月變為3個月。

2.2水土保持執法主體日常工作和依法行政應注意的問題

(1)單位要定期閱讀電子數據。電子數據已經明確為證據，單位要有專人定期查閱單位網站、郵箱等電子數據，及時處理有關事宜。

(2)實施行政行為應遵守法定程序。水土保持執法主體在實施行政強制、行政許可、行政征收等具體行政行為時，要根據水土保持法律法規，依照行政強制法、行政許可法和有關規章、制度具體規定的程序依法行使，不得違背和超越。如《水行政處罰實施辦法》(水利部8號令)規定：對情節復雜或重大違法行為，給予較重的行政處罰，水行政處罰機關負責人應當集體討論決定。重大違法案件的集體討論就是法定程序。

(3)嚴格遵守先取證后決定的法則。所有的證據都要當庭出示并質證；對不提供或無正當理由提供證據，視為沒有證據；原告提供證據不成立，不免除被告舉證；在訴訟過程中，被告、訴訟代理人不得自行取證。這些都要求在行政行為作出前要認真細致取證并對證據的真實性、合法性、關聯性進行審查。行政行為一旦作出，就不得再取證，否則就違法。

(4)加強對具體行政行為的合法性進行審查。行政許可、行政處罰、行政強制、行政調解等具體行政行為在作出前應由單位法制機構或律師對其合法性進行審查，以保證行政行為合法有效。

(5)規范性文件要進行備案審查。在制定水土保持規范性文件時，要根據各省的規范性文件管理辦法規定，由單位的法制機構進行合法性審核。如《陜西省規范性文件監督管理辦法》(省政府119號令)規定：規范性文件發布前要報本級人民政府和上一級主管部門備案，規范性文件應每5年清理一次，以保證規范性文件的有效、合法。

(6)在行政處罰中，謹慎運用自由裁量權。要制定“行政處罰自由裁量標準”，減少執法人員的自由裁量權，對較重行政處罰要集體研究，保證行政處罰的公平、公正。2011年陜西省水利廳制定了《水土保持行政處罰自由裁量權指導標準》，將違法行為分為輕微、一般、較重、嚴重四個級別，分別規定了處罰標準。

(7)在防汛緊急情況下，占用、征用、征收當事人財物的，事后要規范法律文書、補正有關手續，并給予合理補償。

(8)適時利用調解制度。對因行政行為不當或違法，進行行政賠償時，要合理確定賠償額度。當事人不服進入訴訟程序后，要本著解決問題、化解矛盾的原則，利用調解制度，由法院組織調解。

(9)在行政處罰中運用簡易程序，應注意證據的收集及法律適用。盡管行政訴訟法對簡單、爭議不大的案件采用簡易程序，但對證據的要求不能從簡，法律適用要準確。

(10)規范檔案管理。行政行為的追溯期限從過去的2年，延長至5年、20年，依法行政檔案要保存5年或20年以上；行政訴訟法規定了多種再審、重審的情形，案卷翻動的可能性大增，要規范檔案管理。

2.3在行政訴訟過程中應注意的問題

(1)單位負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委托單位相應的工作人員出庭，不得無故缺席或未經許可中途退庭。

(2)應在15日內提交答辯狀。在收到法院送達的起訴狀副本15日內，向法院提交作出行政行為的證據和所依據的法律、法規、規章及規范性文件，并提交答辯狀。逾期法院將視為沒有證據或缺席判決。

(3)行政機關對法院決定不服，應當在規定時間內提起上訴。對一審法院裁定不服的，在10日內向上一級法院上訴；對一審法院判決不服的，在15日內向上一級法院提起上訴；對一審法院發生效力的判決、裁定和二審結果不服的，可以依法申請啟動審判監督程序，但判決、裁定不停止執行。

(4)應當在規定時限內自動履行法院判決、裁定、調解。

(5)及時申請法院強制執行。經法院判決、裁定、調解的案件，管理相對人在法定期限內不提起訴訟、又不履行的案件，應及時申請人民法院強制執行，以保證具體行政行為的落實。

(責任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)01-0048-03

[作者簡介]張炳彥(1966—)，男，陜西周至縣人，高級工程師，學士，主要從事水土保持監督管理與水行政執法工作。

[收稿日期]2015-04-13

[關鍵詞]行政訴訟法；水土保持；法律適用；問題探討