落實中央生態文明建設意見推進水土保持新發展

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京100053)

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落實中央生態文明建設意見推進水土保持新發展

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京100053)

[關鍵詞]生態文明；意見；水土保持；中央

[摘要]水土保持部門應積極落實和踐行中央加快推進生態文明建設的意見，從國家發展戰略高度審視生態文明建設中的水土保持。以不同功能區的水土保持對策措施促進主體功能區規劃的實施，以城市水土保持新法規新技術促進新型城市化建設，以生態清潔小流域治理推進美麗鄉村建設，以嚴格的建設項目水土保持方案行政許可促進水土資源節約，以水土流失重點治理工程促進生態系統保護和修復。地方各級人民政府應根據中央要求，結合當地實際，采取以下措施：劃定水土保持生態紅線并嚴格監管；將水土保持相關指標納入國家經濟社會發展綜合評價體系，進行考核與獎懲；將水土保持納入領導干部任期生態文明建設責任制和生態環境損害評估制度，落實問責機制；實施水土保持監控能力建設，支撐綜合評價，建立監測與監管聯動機制；加強監督執法，以嚴格的法治保障水土保持生態文明建設。

十八大以來中央對生態文明建設作出了頂層設計和總體部署，2012年十八大確立了突出生態文明建設的“五位一體”戰略決策，2013年三中全會提出加快建立系統完整的生態文明制度體系，2014年四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態環境。2015年4月出臺的《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，明確了落實頂層設計和總體部署的時間表和路線圖，措施更具體，任務更明確；8月印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，9月印發了《生態文明體制改革總體方案》，以生態文明為標志的發展時代已經全面開啟。2015年10月國務院批復了《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，要求水土保持要為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展提供重要支撐。在新形勢下，水土保持工作應緊跟時代要求和步伐，開拓創新，為生態文明建設作出新的重要貢獻。

1深刻認識生態文明建設對國家發展的至關重要性

1.1　生態文明建設事關發展大局

當前我國資源環境的基本國情，一是資源約束趨緊(如耕地、淡水人均占有量只相當于世界平均水平的43%、28%)，二是環境污染嚴重(如大氣、水、土壤污染問題比較突出)，三是生態系統退化(如森林總量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等問題嚴峻，全國生態整體惡化趨勢尚未得到根本遏制)。中央指出發展與人口、資源、環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的瓶頸。一方面是資源環境制約加劇，特別是環境承載能力已達到或接近上限，另一方面是生態文明建設總體滯后于經濟社會發展。

在新的國情下，中央明確指出加快推進生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、提高發展質量和效益的內在要求，是堅持以人為本、促進社會和諧的必然選擇，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的時代抉擇，是積極應對氣候變化、維護全球生態安全的重大舉措。中央要求必須從全球視野加快推進生態文明建設，把綠色發展轉化為新的綜合國力和國際競爭新優勢，充分認識加快推進生態文明建設的極端重要性和緊迫性，切實增強責任感和使命感。國家發改委主任徐紹史認為：生態文明建設不是簡單的“種草種樹”“末端治理”，而是發展理念、發展方式的根本轉變，涉及經濟、政治、文化、社會建設方方面面，并與生產力布局、空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，以及價值理念、制度體制緊密相關，是一項全面而系統的工程，是一場全方位、系統性的綠色變革，必須人人有責、共建共享。

1.2　從國家發展戰略高度審視生態文明建設中的水土保持

生態文明建設需要載體。十八大報告指出，國土是生態文明建設的空間載體，必須珍惜每一寸土地。要促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，使藍天常在、青山常在、綠水常在。生態文明建設的關鍵是處理好人與自然的關系，使經濟社會發展建立在資源能支撐、環境能容納、生態受保護的基礎上。水土保持的任務和目標就是保護水、土資源，保護和改善生態環境，也就是保護生態文明建設賴以實施的基礎，因此水土保持工作是生態文明建設的基礎性工作。我們應站在國家能否持續發展、能否轉向綠色發展、能否形成新的綜合國力和國際競爭力的戰略高度，審視和研究新時代的水土保持工作。

2生態文明建設中水土保持工作的新抓手、新制高點

2.1　以生態功能規劃為抓手，保護和拓展生態空間，服務國家主體功能區戰略實施

中央要求全面落實主體功能區規劃，即國務院2010年批準的《全國主體功能區規劃》。為此，要做好以下幾方面工作：①積極開展重點生態功能區的建設，落實主體功能區規劃中確定的以“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。②在市縣級落實主體功能定位過程中，將水土保持規劃納入“多規合一”，在一本規劃、一張藍圖的更高層面、更大推動力的體制機制中促進水土保持規劃的實施。③對優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區的產業項目應提出不同的準入條件，明確不同主體功能區生產建設活動鼓勵、禁止的事項。水利部開展的“生產建設項目水土保持準入條件”課題研究成果，已對限制開發區和禁止開發區的項目提出了相應的限批、緩批要求和條件[1]，可結合新形勢的要求再完善，明確水土保持許可限制條件，確保在生產建設項目水土保持方案審批、水土保持設施驗收兩項行政許可中嚴格控制占用生態空間。④應針對優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域的分布和特點，分類提出水土保持政策與監管要求。

2.2　以城市規劃與建設項目管理為抓手，推進城市水土保持，服務綠色城鎮化建設

伴隨著城市化進程的加快，我國越來越多的城市、城鎮陷入了“城市內澇”“城市熱島”“城市霧霾”等危害之中，這與忽視城市水、土資源保持和城市生態保護直接相關[2]。根據中央提出的新型城市化要求和推進綠色生態城區建設的新方針，在城市生態文明建設中，各級水行政主管部門應加強和拓展城市水土保持各項工作。①大中城市應加快制定和完善水土保持法規，明確城市保護水、土資源和生態環境的新要求，用法治保護城市生態。②制定城市水土保持技術標準，特別是雨水資源的攔蓄、滯緩、調節、利用等標準和技術措施，規范城鎮規劃設計、建設施工、管理運行行為，以減少城市內澇，減少施工揚塵對城市環境的影響。③積極參與城市(城鎮)發展規劃的修訂，落實水土保持管理制度，從城市規劃階段控制水土流失及生態影響。④嚴格執行建設項目開工前的水土保持方案審批、竣工前的水土保持設施驗收兩項法定行政許可，建設過程中加強監督檢查，防止造成嚴重水土流失危害和生態環境破壞。⑤加強宣傳教育，增強全民保護水、土資源和生態環境的意識，健全舉報、聽證、輿論和公眾監督制度，建立社會公眾協同監督新機制。

城鎮化進程中的生產建設項目，應分類實施水土保持管理[3]。①對人口密集、開發強度偏高、資源環境負荷過重的部分城市化地區，國家實施優化開發，水土保持主管部門應提高防治標準和要求，實施最嚴格的水土保持準入條件。②對資源環境承載能力較強、集聚人口多和經濟條件較好的城市化地區，國家實施重點開發，水土保持主管部門應積極支持該類區域的生產建設項目立項建設，同時做好水土流失防治工作。③在影響全局生態安全的重點生態功能區，國家對大規模、高強度的工業化、城鎮化開發實施限制，水土保持主管部門應從嚴控制生產建設項目的數量、密度，盡最大可能減輕對生態環境的影響。④對依法設立的各級各類自然文化資源保護區和其他需要特殊保護的區域，國家禁止開發，應實施水土保持一票否決制。

2.3　以生態清潔小流域治理為抓手，改善農村生態生活環境，服務于美麗鄉村建設

根據中央加快實施生態清潔小流域建設和美麗鄉村建設的要求，組織編制生態清潔小流域建設規劃，加強《生態清潔小流域建設導則》等標準的宣傳貫徹工作，積極爭取專項資金，實施山水田林路統一規劃、綜合整治，配套實施小型污水處理、垃圾填埋、濕地建設與保護、生態村建設、農藥化肥的限制施用、庫濱區水土保持生態緩沖帶等措施，改善農村生態環境，控制面源污染，保護飲用水水源，改善農村生活環境。通過水土保持綜合治理，改善農業生產條件，減少水土流失，促進農村生產發展、生態環境改善、農民生活水平和質量提高。組織實施坡耕地綜合整治、侵蝕溝道治理等工程，治理和控制水土流失，為山丘區農民生活實現小康創造基礎條件。在廣大的水土流失地區，實施封育保護，開展林草植被建設，促進生態修復，全面改善生態環境。

2.4　以建設項目水土保持方案為抓手，嚴格管控水、土資源占用，服務資源節約型社會建設

中央明確要求要大幅降低水土資源消耗強度。水土保持對資源節約起著最直接、最基礎的保障作用，其第一要務是保護水、土兩大資源，以水土資源的可持續利用，促進和保障經濟社會的可持續發展。①各級水行政主管部門在生產建設項目水土保持方案審查審批中，應嚴格控制占用、損耗水土資源，從占損總量、占損時間、占損性質(永久和臨時)等方面，分析和評價建設項目占損水土資源情況，對高于行業平均值的項目應提出修正意見，對遠高于行業平均值的項目應嚴格審查并實行限批。②根據目前建設項目隨意占用水、土資源(主要是臨時性占用)較為普遍的情況，方案審批和監督檢查時，應給予重點關注并加強管理。③落實水土保持法關于保護表層土壤的規定，在水土保持方案審查中嚴格落實表土資源剝離、保護、利用的規定。④對涉河涉湖的建設項目，水土保持方案評審中應強化涉水區域的保護措施，減少占用水域，防止水土流失直接入河入湖。根據中央“嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”要求，對超過資源環境承載能力的地區，實施水土保持準入限制。

2.5　以重點治理工程為抓手，加快水土流失治理和濱河(湖庫)植物保護帶建設，服務生態系統保護與修復

落實中央要求，積極推進京津風沙源治理(特別是承德、張家口地區)、黃土高原地區綜合治理、石漠化(云南、廣西、貴州等省區)地區綜合治理，開展沙化土地封禁保護試點。同時，繼續在長江上中游、黃河中上游、西南巖溶區、東北黑土區等水土流失嚴重區域，實施國家水土保持重點工程，推進小流域綜合治理，顯著改善生態環境，維護生態系統健康。根據國家“兩屏三帶”生態安全戰略格局，大力開展重點區域、重點治理區工程建設，降低這些區域的水土流失強度，改善生態環境。修訂《全國水土保持生態修復規劃》，全面推進生態自然修復，實施封育保護，盡快使重點區域、重點流域的生態環境得到顯著改善。

中央要求嚴格飲用水源保護，全面推進涵養區、源頭區等水源地環境整治，確保飲用水安全。國務院批復的全國水土保持規劃中，明確了在長江、黃河、淮河、嫩江、黑河等32條江河的源頭區，丹江口庫區、密云水庫等87個重要水源地，水蝕風蝕交錯區實施封育保護、生態修復、綜合治理，以達到控制水土流失，提高水源涵養能力，保護水質，構筑生態屏障的目標。

針對大氣、水、土壤污染比較突出的問題，中央要求加強河、湖生態環境保護，農業面源污染防治等工作，水土保持法規定在河流兩岸、湖泊和水庫周邊、侵蝕溝的溝坡和溝岸應當營造植物保護帶。河流、湖泊、水庫周邊植物保護帶，可減緩徑流，過濾泥沙，固定和保持徑流中的可溶性化學物質，增加地表徑流入滲，截留、利用營養元素，減少排入水體的污染物總量，減輕面源污染，凈化水質，減少水土流失對下游造成的危害，改善河湖庫溝生態環境。水土保持部門應編制濱河(湖庫)植物保護帶建設專項規劃，積極爭取實施濱河(湖庫)生態修復專項工程，為減少河流、湖泊、水庫泥沙及面源污染，維護水質安全作出新貢獻。

3生態文明建設中水土保持的新平臺、新舉措

3.1　劃定水土保持生態紅線，實施最嚴格管制

中央要求加強對能源、水、土地等戰略性資源的管控，在重點生態功能區、生態環境敏感區、生態脆弱區等區域劃定生態紅線。國務院2010年劃定的25個國家級重點生態功能區，分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型等4種類型。其中：以水土保持功能為主的重點生態功能區4個；以水源涵養功能為主的重點生態功能區8個；以防風固沙功能為主的區域6個；以生物多樣性功能為主的區域7個。根據水土保持法規定，經國務院批準劃分的23個國家級水土流失重點預防區，多為江河源頭區、飲用水水源保護區、水源涵養區、生態脆弱區，均應作為重點保護的區域。同時，劃分了17個國家級水土流失重點治理區。由于所劃區域集中連片、面積較大，因此應將水土保持生態功能重要、危及土壤資源可持續利用等核心區域劃定為水土保持生態紅線區，并研究水土保持生態紅線劃分的指標體系和確定標準，制定水土保持生態紅線區域管理辦法，實施最嚴格的保護和管理，加強監測、預警和監控，創新監管體制、機制，以實現中央提出的“確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變”的目標。

3.2　將水土保持納入國家經濟社會發展綜合評價體系與考核制度，建立獎懲機制

中央要求把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束。根據水土保持法對水土保持工作的定位和要求，水土保持工作的目標和任務是保護和合理利用水、土資源，減輕水、旱、風沙災害，保護和改善生態環境，保障經濟社會可持續發展。水、土資源是人類賴以生存發展的基礎性資源和戰略性資源，良好的生態環境是人和社會持續發展的根本基礎。因此，水土保持是資源、環境領域最基礎的工作，應按中央要求列為經濟社會發展綜合評價體系的重要內容，把水土保持規劃實施、水土流失預防監督、水土流失綜合治理、水土保持監測監控等指標納入評價體系。加快建立水土保持監測評價指標體系、制度、方法，為科學合理開展評價提供基礎數據和技術支撐。根據區域主體功能定位，實行差別化的考核制度。根據以往研究，建議將當年治理水土流失面積、累計保存治理措施面積、生產建設活動新增水土流失面積、水土保持措施減少土壤流失量等指標納入評價體系，既反映當年治理數量、新增水土流失情況和以往治理成果保護情況，也反映治理措施的水土保持生態效益。根據主體功能區的不同定位，實施差別化的水土保持考核：①優化開發區域由于開發強度較高、資源環境承載能力有所減弱，水土保持工作應以節約水土資源、保護生態環境、加強預防監督為主，考核的目標是水土流失面積大幅度減少，水土流失強度低于容許值，生態環境質量明顯改善。②重點開發區域由于資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好，水土保持工作應以監督和治理為主，為重點開發創造良好的資源、環境條件，考核的目標是水土流失治理面積逐年增加，建設項目水土流失得到有效控制，生態環境逐步改善。③限制開發區域由于關系國家生態安全，水土保持工作應以監督管理為主，考核的目標是水土保持生態保護與修復面積逐年增加，建設項目水土流失得到嚴格控制，生態環境沒有受到損害。④禁止開發區域的水土保持工作應以預防保護和監督管理為主，考核的目標是生態功能區未發生損壞事件，保護區生態功能和水土保持功能不斷提高。根據考核評價結果，對生態文明建設成績突出的地區、單位和個人給予表彰獎勵。

同時，應積極開展水土保持生態功能研究與監測評價工作，組織開展水土保持生態功能服務價值研究，為國家水土保持生態補償制度的建立提供科學依據和技術支撐。探索生態受益區與保護區之間、流域上下游之間的水土保持生態補償機制，開展補償及治理試點。水土保持生態功能與國家轉移支付掛鉤，監測評價成果與轉移支付增減聯動，促進全流域共同保護水土資源和生態環境機制體制的形成，實現共同發展。

3.3　將水土保持納入領導干部任期生態文明建設責任制和生態環境損害評估制度，落實問責機制

按照中央要求，建立領導干部任期生態文明建設責任制。根據水土保持法規定，在水土流失重點預防保護、重點治理區實行地方政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。應依法將水土保持目標責任納入國家對領導干部任期生態文明建設責任制中，按中央要求，對推動生態文明建設工作不力的，要及時誡勉談話；對違背科學發展要求，造成資源和生態環境嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責；對不顧資源和生態環境狀況盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關人員的領導責任；對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關人員的監管責任。 根據中央規定，對造成生態環境損害的實行責任追究。孫鴻烈院士認為，水土流失是各類生態退化的集中反映，因此應將水土流失狀況作為評價生態環境損害的重要內容。根據中央要求，在以下幾種情況下應追究領導責任：對貫徹落實中央關于生態文明建設的決策部署不力，致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的；作出的決策與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的；違反主體功能區定位或者突破資源環境生態紅線、城鎮開發邊界，不顧資源環境承載能力盲目決策造成嚴重后果的；作出的決策嚴重違反城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃的。在水土流失生態環境損害方面，建議將區域水土流失面積不減反增、強度以上水土流失面積增加、可利用表土資源銳減等指標作為政府責任進行監測考評；將水土流失重大危害事件(如人為活動引發滑坡、泥石流造成重大損害的，泥沙淤堵排水管網造成重大內澇事件的，大量抽排地下水造成地表塌陷、群眾飲水困難的，毀壞、浪費大量表土資源的)作為生產建設項目生態損害評價指標。同時，建立水土流失生態環境損害監測評估制度，將其作為生態環境損害評估制度的重要組成部分，共同構建獨立公正的生態環境損害評估制度。

3.4　實施水土保持監控能力建設，支撐經濟社會發展和生態文明綜合評價

根據中央要求，建立生態文明綜合評價指標體系，加快推進對水土流失、沙化土地、土壤環境等的統計監測核算能力建設，提升信息化水平，提高準確性、及時性，實現信息共享。納入經濟社會發展綜合評價體系、生態文明綜合評價體系的水土保持指標，都需要進行量化的監測、監控。全國水土保持監測網絡中的各級監測機構(國家水土保持監測中心、七大流域監測中心站、各省區市水土保持監測總站、重點地區監測分站)、監測站點(741個)應將納入評價體系的水土保持指標作為重點監測內容，申報專項資金，落實承擔單位，明確任務分工，作為常態工作做好技術支撐。

在監測方法上，應根據中央的明確要求，利用衛星遙感等技術手段，對自然資源和生態環境保護狀況開展全天候監測，健全覆蓋所有資源環境要素的監測網絡體系。對水土保持區域性指標的監測，宜采用遙感方法特別是利用國產高分辨率的1號、2號等衛星遙感數據，目前國務院相關部委、各省區市均可免費接收和推送該數據，可大幅度減少監測費用。對局部、個性的監測指標，可采用抽樣調查、實地調查檢測等方式，并推進無人機監測等技術應用，以快速、準確地獲取信息，開展精準監測。

根據中央對自然資源和生態環境實施全天候、全覆蓋監測，定期開展生態狀況調查和評估的要求，以及水土保持法關于定期組織全國水土流失調查與公告的規定，每年對依法劃定的水土流失重點預防區和重點治理區、國家重點生態功能區等實施跟蹤監測，對預防保護區的生態環境質量、重點治理措施及其效益等進行監測與分析評價；每5年采用抽樣調查方法對全國土壤侵蝕變化情況監測1次，分析水土流失面積、強度、分布變化情況；每10年采用遙感方法對全國土壤侵蝕狀況進行普查，全面掌握全國土壤侵蝕狀況及其變化趨勢，以及水土保持措施面積、分布、效益等。根據中央及時準確披露各類環境信息、擴大公開范圍的要求，及時發布水土流失與水土保持相關信息，滿足公眾知情權，構建面向社會公眾的信息服務體系，鼓勵社會公眾共同監督。

根據中央要求，建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區，及時采取區域限批等限制性措施。在生產建設項目水土保持方案審批中應充分考慮水土資源的承載能力，生態環境的容納能力，對項目密集、擾動頻繁、極易造成嚴重水土流失的區域實施限制性措施，調整項目建設布局與安排，保障自然生態有充分的修復時間和空間。根據生態文明建設的需求，應加強水土保持監控能力建設，建立健全與國家生態文明建設要求相適應的綜合監管體系，全面系統地實施規劃管理、工程建設管理、生產建設項目監督管理、監測評價管理。對水土流失重點防治區、重點治理工程、生產建設項目集中區實施監測監控，全面提升和改造監測設施設備，積極引進先進監測技術與方法，提高監測的時效性。根據國家要求，逐步實現監測與管理、監測與監督檢查、監測與考核問責聯動，真正發揮水土保持監測對政府決策、經濟社會發展、公眾服務的作用。

3.5　加強監督執法，以嚴格的法治保障水土保持生態文明建設

中央明確提出用嚴格的法律制度保護生態環境，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。要求強化執法監督，加強法律監督、行政監察，對各類環境違法違規行為實行“零容忍”，加大查處力度，嚴厲懲處違法違規行為。中央要求強化對資源開發和交通建設、旅游開發等活動的生態環境監管，強化對破壞生態環境等行為的執法監察和專項督察。明確資源環境監管機構獨立開展行政執法，禁止領導干部違法違規干預執法活動。

在工業化、城鎮化過程中，各種人為活動引發和加劇水土流失的現象較為普遍，有的產生了嚴重的水土流失危害。各級水行政主管部門應根據中央加大生態環境監督執法的要求，嚴格生產建設項目水土保持管理，加強各級水土保持監督執法機構的執法能力建設，加大執法力度，強化監督檢查，堅決查處違法違規行為，有效遏制生產建設項目造成的人為水土流失。根據水利部最近研究成果，生產建設項目造成的水土流失程度分為5級，其中極嚴重程度類包括公路、鐵路、露天礦工程和林漿紙一體化工程，嚴重程度類包括機場工程、核電站工程、水利樞紐工程、水電站工程和工業園區項目。這些行業類別的項目應列為各級水土保持監督管理部門的監督重點，加強事中、事后檢查，加大檢查頻次。同時，對水土保持敏感區域(如水土流失重點預防區、重點治理區、重點生態功能區)內的項目，加強監督檢查，確保水土保持功能不降低。

[參考文獻]

[1] 水利部水土保持監測中心.生產建設項目水土保持準入條件研究[M].北京：中國林業出版社,2010：19-33.

[2] 姜德文.城鎮化進程中的水土流失與生態環境新問題[J].中國水土保持，2014(1)：1-3.

[3] 姜德文.城市水土保持的新機遇新對策新措施[J].中國水土保持，2014(2)：1-3.

(責任編輯張培虎)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)02-0001-05

[收稿日期]2015-11-30

[作者簡介]姜德文(1959—)，男，內蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，享受國務院政府特殊津貼專家，博士，水利部“5151”人才工程部級人選，水利部綜合事業局首席專家，水利部水土保持監測中心副主任，長期從事生態保護與技術咨詢工作。