基于協同推進生態文明建設的“多評融合”路徑初探

趙海君，包存寬*，馬蔚純，王金南，許開鵬，葛察忠（．復旦大學環境科學與工程系，上海 00433；．環境保護部環境規劃院，北京 000）

基于協同推進生態文明建設的“多評融合”路徑初探

趙海君1，包存寬1*，馬蔚純1，王金南2，許開鵬2，葛察忠2
（1．復旦大學環境科學與工程系，上海 200433；2．環境保護部環境規劃院，北京 100012）

摘 要評估是一種權力。各類“評估”實際上都代表了其主管部門的權力和利益，甚至淪為各部門爭奪話語權、攫取部門利益的一道關卡。多種評價“混戰”，不僅評價內容重復、程序煩瑣、浪費人力和資源，同時評價背后代表其主管部門的利益和權力，評價的“混戰”也成為各部門維護自身利益、爭奪話語權的“混戰”。本文在對現有評價制度、實施情況、存在問題的剖析的基礎上，基于協同推進生態文明建設的要求，提出橫向上協同相關部門、縱向上協同國家和地方、政府和市場、政策規劃與項目等重大決策的多評融合實施路徑，最后提出了多評融合的四項政策建議。

關鍵詞多評融合；生態文明；重大決策；評價體系

*責任作者： 包存寬（1971—），男，復旦大學環境科學與工程系教授，博士生導師，研究方向為戰略環境評價、環境與生態規劃。

1 問題提出：“多評混戰”的年代

在新建建設項目管理中，現今是一個“多評混戰”的年代。2015年4月21日，李克強總理在考察某水利工程項目時，嚴厲斥責了中介評估亂象：“現在要建一個項目評估環節實在太多了：環評（環境影響評價）、水評（水影響評價）、能評（能源或節能評估）、安評（安全評價）、震評（地震安全性評價）、交評（交通影響評價）、災評（地質災害評估）、文評（文物影響評估）、雷評（雷擊風險評估）、氣評（氣象評估）”以及承擔評價業務的中介機構“戴著政府的帽子，拿著市場的鞭子，收著企業的票子”。

為什么會有這么多的評價呢？環評應該是眾多評價中“資歷”最老的。這里，不妨以環評為例，回顧一下其發展歷程，不難看出其中的端倪。1973年第一次全國環境保護會議之后就有了環評，早年的環評主要是環境質量評價，以搞清特定區域或流域的環境質量現狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展我國第一個建設項目的環境影響評價。1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》確定的所謂“老三項”環境管理制度之一就有環評。1989年《中華人民共和國環境保護法》之后，包括環評、“三同時”、排污收費、城市環境綜合整治定量考核、環境保護目標責任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內的環境管理“八項制度”正式建立起來。隨后，1998年《建設項目環境保護管理條例》、2002年《環境影響評價法》、2009年《規劃環境影響評價條例》的出臺，意味著我國環評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來?？梢哉f，我國早在“文革”后期就引入環評，而環評制度的確立和發展貫穿于計劃經濟向市場經濟轉變的這一過程。行政審批是我國計劃經濟時期最為顯著特征之一。因此，環評及環評的行政審批制度，是我國計劃經濟時期行政體制的延續及其在環保領域的體現。

評估是一種權力。博伊斯將評估權與購買權、決策權、議程權、事件權并列為造成環境污染的5個權力維度。環評作為建設項目立項過程中的一道審批權，就成了環保部門擁有的一道“關隘”。環評甚至被認為是環保部門最大的權力。而其他部門，也看到了評價尤其評價審批的“好處”，紛紛在自己管轄領域設置大大小小、形形色色的評價或評估。因此，設置各類評價或評估的同時，各部門也緊握了行政審批的權力以及評價及審批過程中潛在的利益，在經濟發展大潮中的話語權、競爭力，以及在政府序列、行政體制中的“地位”。

每個評價背后都有相應的頒布部門，每個部門對于項目或規劃決策都試圖擁有一項或一些權力。“為決策提供科學依據”是各類評價的初衷和基本原則。根據古德哈特定律：某種評價一旦被選擇用于決策，評價就失去了價值。多種評價共同存在，勢必誘發評價間的混亂。各評價過度分割，是頒布和審批部門本位主義、保護內部利益的必然結果，但在失去互相監督的機制下，部門內部易滋生腐敗，使評價名目變為權力尋租的工具。李克強總理提出很多部門并不具備完成相應評價的人力資源，所以很多評價實則外包給了中介機構，評價原本是保證公眾利益的手段，卻演變為部分政府與中介機構索取企業“過路費”的工具。多評共存、行政分割的結果就是，一個新建項目需要花費過長的時間跑窗口辦事，這也與十八大所要求的簡化行政審批相悖。

因此，有必要對多評亂象進行梳理和整合，通過頂層設計，構建一個合理、有效的涵蓋政策、規劃、項目等重大決策評價體系，協調政府、市場與社會各方、國家和地方、地方之間以及各相關部門之間關系，形成協同推進生態文明建設的合力。本文在對現有的評價制度、實施情況、存在問題進行剖析的基礎上，基于協同推進生態文明建設的要求，提出橫向上協同相關部門，縱向上協同國家和地方、政府和市場、政策規劃與項目等重大決策，對各類“評價”或“評估”的內容、方法、流程及制度進行整合，構建重大決策評價體系與實施機制。

2 各類評價現狀與問題

2.1 各類評價的制度

我國現有的評價種類較多，這里選取實踐中開展較多也相對較為重要的幾類，具體見表1。

各類評價的目標、主管部門、評價對象、實施時間和法律基礎等都存在較大差異，評價市場較為混亂，評價間的關系缺乏梳理和協調，因而造成多種評價混戰的局面。

2.1.1 評價種類多、程序復雜

評價種類繁多，評價對象范圍劃分不清晰，各評價之間關系混亂，未形成一個邏輯嚴謹、銜接有序的評價架構。評價的頒布、審批、監管涉及多個政府部門、多個辦事窗口，溝通協商成本大，工作程序煩瑣，執行效率低下。現在，評價多交予市場的第三方評價機構，各評價機構所能承擔的評價內容和等級均有差異，一個項目往往需要委托多個評價單位完成。

2.1.2 評價體制不完善

有些評價實際操作多年，積累了較為豐富的經驗，評價體制相對完善。如環境影響評價，不僅有立法支持，同時各級環保部門設立環境影響評價司、處或科，單獨處理環境影響評價的相關工作，針對不同的評價對象，出臺了較為詳細的項目分類目錄和具有參考性的環境影響評價報告編制指南，為環評的有效實施提供了有力支持。然而，有些評價僅停留在一紙文件，或單獨一個部門頒布，沒有明確的評價標準和技術方法，沒有明確審批、監管的所屬權，沒有得到廣泛關注，評估效果也參差不齊。

2.1.3 評價內容交疊重復

部分評價的引導目標和評價內容交疊重復，但因為評價獨立性較強，難以將重復內容合并，也難以利用已有評價的成果，從而大大浪費了資源和人力。如很多項目中的交通影響評價與環境影響評價中的較多內容重復，而建設項目經濟評價與環境影響評價中經濟因素分析也有相交部分。很多評價，如經濟評價和環境影響評價屬于較為基礎的評價，而諸如社會穩定性評價之類的綜合評價多需要通過經濟評價與環評的成果進行分析。

2.1.4 評價間的沖突與矛盾

各評價與其自身的評價目標相一致，因為對整個項目有著重考慮的因素和其他的附屬因素，沒有一個是無偏頗地站在全局來進行評價的。各評價結果又通過不同的評價方法得出，彼此之間容易產生沖突和矛盾。尤其設置在事前、事中、事后不同程序上的各個評價，由于時間間隔及評價方的不同，評價之間的銜接性往往較差，沖突性較強，難以在一個時間序列上對項目進行完整連貫的科學評價，整體融合性較差。

追其問題的根源，是評價目的的扭曲。如今的評價已經失去了企業維護自身利益所持有的主動性，而演變成為政府的一種“通關文牒”式的強硬行政措施。審批權關系到每一個部門在國家關鍵決策及地方各項目建設中的話語權，牢牢把握審批權才能維護部分的相關利益。強化審批的結果就是弱化事后的監管和執法，使企業評價的目的變為獲取通行資格，評價結果的準確性及對項目后期開展中的影響往往不受關注，相關違法、違規，以及與評價結果背道而馳的行為得不到有效和及時的懲治。

2.1.5 增加了企業前期成本、降低了行政決策效率

（1）業主投入精力大，占用時間長

建設項目前期工作的評價評估有的多達十幾項，涉及發改委、住建、國土、環保、安監等10多個主管部門，項目建設業主需要投入大量精力對接幾個至10多個中介服務機構，從建設項目“合同簽訂”到“現場踏勘或檢測—報告編制—報告評審—項目審批”，這一過程需要幾個月甚至一年以上，導致“建設項目落地門檻”較多，影響項目建設和市場競爭力。

（2）前期費用較高

前期相關評價評估間存在一定政策、技術關聯性。但是由于不同類型評價評估由不同咨詢機構完成，重復性的技術工作明顯增加，咨詢機構相應的成本（如差旅費、檢測費、報告編制費）較高，導致多項評價評估的總費用增加。一個項目前期評估費用通常在幾十到幾百萬元，投資人苦不堪言。同時帶來諸多負面效應：由于大部分建設單位都把投標價格放在重要位置，為了承接業務而進行惡意低價競爭，直接影響了咨詢服務質量；為求“提速”，往往尋求行政主管部門“推薦”、“指定”，造成“地方保護”不良競爭行為；為求項目“好過”，首選“紅頂中介”的現象仍普遍，影響正常市場秩序，以及中介服務市場化、產業化的健康發展。

（3）不適應提高行政審批效率、服務經濟發展的需要

2014年12月29日，國務院辦公廳下發了《關于印發精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度工作方案的通知》（國辦發〔2014〕59號），明確要求各級政府進一步轉變職能，優化服務環境。而當前，相關評價所涉及的行政審批部門間的責任、程序不夠明確，審批互為前置、依法打架、相互推諉的現象依然較為突出。以建設項目環境影響評價為例，常出現規劃、建設、環保等部門間選址、環評、風景名勝區建設許可等互為前置的現象，政府部門有時也無所適從，評價中介機構、業主疲于應對，進一步增加了“建設項目落地”的艱難性。

2.2 實施情況及有效性分析——以環評為例

在眾多評價中，無論從理論與方法學體系、法律與管理制度的成熟或完善程度，還是從實踐經驗、專業化服務水平和咨詢服務市場化程度等，包括政策環評、規劃環評、項目環評在內的整個環評是最為成熟和完善的。這里，以環評為例來說明各類評價或評估的實施情況及其有效性。雖然環評的重要性不斷被公眾熟知，同時作為環保部最大的權力備受重視，但現實中仍然難以阻擋污染洪流，探究其深層原因，須從環評的作用對象入手，梳理、分析環保部門、建設單位或規劃編制機關、環評機構三者之間的關系。

2.2.1 環保部門與建設單位、規劃編制機關的關系

建設項目環評中，根據環保部門和建設單位（或企業）的關系或建設單位對待環評的態度，可將企業分為四類：第一類企業投資大，對地方經濟貢獻顯著，而當地政府常為提高業績與該類企業結為“同盟”；第二類企業則是先開工項目，后追認環評審批，而環保部門依照法律、條例等對其的處罰額度，較巨額工程項目來說“九牛一毛”；第三類企業則通過不正當手段來通過環評審批，如造假、賄賂等；第四類企業由于企業規模較小，常常鉆法律、監管的漏洞?？偟膩碚f，大型企業管不動或不敢管，中等企業管不好、管不住，差的企業又管不過來。

在規劃環評中，責任主體是很多權力重大、資歷較老的部門作為規劃編制機關，而規劃審批機關作為規劃編制機關和環保部門的共同上級，關于規劃環評的違法，在一定程度上環保部門都束手無策。

綜上可見，環評這一環保部門的最大權力，實踐上也就容易受到更大權力的干擾和干預。

2.2.2 環保部門和環評機構的關系

對下而言，各級的環保部門與各環評機構有著較為微妙的關系。例如，環科院所與環保部門是上下級隸屬關系，而環保部門還需對環評機構進行資質管理和環評文件的審批，對于環評機構獲得豐厚利益也會樂見其成，使得本應作為第三方存在的環評機構具有很強的行業壟斷色彩，并容易喪失必須具有的獨立性。對于環保部門與環評機構的某種利益聯系，建設單位或規劃編制機關也十分清楚，因此，他們往往不會睜大眼睛選擇提供環評技術服務的機構，而且環評出了問題，是由環保部自己承擔責任。

2.2.3 環評機構和建設單位或規劃編制機關的關系

建設單位、規劃編制單位與環評機構之間應當是甲方和乙方的關系，前者委托后者提供環評服務，后者應對“評價結論負責”。在市場經濟或契約精神的促使下，使業主方通過環評審批是環評機構的職責？還是規避企業建設、政府部門決策對生態與社會造成的風險？而在過去的30多年中，有效的公眾參與與環境損害嚴格追責的缺失與環評及環評審批的持續強化，容易將環評扭曲為“通過行政審批”的“一紙通文”，而對于環評機構而言，也就容易淪為拿人錢財、替人消災的“同伙”。

2.3“多評融合”地方探索與經驗總結——四川省“三并聯”模式

2.3.1 具體流程

四川雅安首創災后重建項目“三并聯”評審?！叭⒙摗笔侵覆⒙撛u價、并聯評審、并聯審批，通過一個并聯評價組完成原來需要多個技術咨詢機構完成的評價評估，同時通過一場并聯評審會而取代傳統的多場評審會，通過一個中心協調各部門同步審批來取代傳統的逐個逐項審批?！叭⒙摗敝械牟⒙撛u價包括環境影響評價、職業病危害評價、安全評價、水土保持評價、可行性研究、節能評價、地質災害評估等。

具體流程如圖1所示。

2.3.2主要特點

三并聯模式中，在建設單位委托評價機構時，政務中心通過政府各部門及專家庫，根據現有政策規定、評價要求及對象分析，對該評價對象需要完成的評價給予委托意見。評價單位接收委托意見后組建并聯評價小組。歸納下來，三并聯具有以下特點：

（1）同時期多項評價的并聯操作，評審、審批與評價在流程上融會貫通。三并聯主要融匯了事前的各項評價和評審、審批，為建設單位完成各個評價及評審、審批提供更便捷的操作路徑，同時有助于促進中國評價體制及政務辦理體制的改革，充分發揮政府在協調、主持和監管中的重要作用。

（2）相比傳統評價模式，三并聯較好地協調了評價過程中政府與市場的關系，體現了十八屆三中全會強調的“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。政府應當利用其自身優勢，調動各方力量，發揮在并聯評價的協調、主持、監管的作用，服務企業決策。

（3）三并聯模式的核心，即設立的并聯“評價組”、“評審組”實際上成了多學科的專家、多領域的評價機構、多部門及相互之間進行交流、溝通的平臺。

2.3.3 不足之處

（1）并聯評價，僅僅是并聯了多個評價機構，將原本分開完成的工作轉變為同時完成，沒有較深層次地考慮多評合一的實質，即打破現有評價種類范圍的界限，并聯評價內容、評價要素、評價方法等，使同期評價形成一個完整的綜合評價。

（2）三并聯的流程在縱向上雖有延伸，但僅僅是將評價、評審、審批三個原本順承的程序銜接在一起，甚至重點不是評價的并聯，而是多部門審批的并聯，解決的是多項評價煩瑣的審批流程，而沒有以多評合一為主要目標，從項目編制及發展的事前、事中、事后的流程上考慮評價融合的問題，評價仍沒有早期介入并全程參與。

3“多評融合”政策建議

3.1 生態文明理念作為政策與規劃、重大項目決策及規劃與項目評價共同遵循的價值取向、行為準則和決策依據

生態文明建設需要凝聚政府、社會和市場等各類主體的共識，需要促進中央和地方、地方政府之間、政府各部門之間的協作，以形成協同推進生態文明建設的合力。當前政策、規劃與重大建設項目決策的部門化和專業化，規劃實施中的集體行動困境和相互之間的信息不對稱，國家和地方以及不同地區之間規劃實施的利益分配和風險或成本分擔錯位，很大程度上阻礙了相互之間的合作 。

十八屆三中全會強調要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”?！笆故袌鲈谫Y源配置中起決定性作用”就是尊重企業作為市場主體的地位，而當前過多評價及過于強化各類評價的行政審批，無疑極大地削弱了企業的市場主體地位；而“更好發揮政府作用”關鍵在于“加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供”，而規劃環評及其他相關評價則是保障政府做好規劃制定與實施的前提。因此，應以生態文明理念作為政策與規劃、重大項目決策及規劃與項目評價共同遵循的價值取向、行為準則、決策依據，未來應弱化項目評價、強化規劃評價。

3.2 基于環評整合其他評價，從決策源頭預防生態、資源和環境惡化

實施一項政策或一個規劃、建設一個項目可能會產生多方面、復雜、顯著的影響，特別是可能產生的重大環境影響、生態與人群健康和社會穩定風險的項目和規劃決策，須進行多方面的評價，采取預防措施，這既是國家可持續發展的要求，也是保障科學決策、防范未來風險、降低決策可能帶來的損失和損害的要求。因此，包括環評在內的各類“評估”，可能都是必要的。問題是從整體上掌握各類評價的“度”和“邊界”。既要防止各類“評”淪為部門利益化的工具，也要防止因實施或實踐中的制度缺陷或機制失靈而歸罪于評價或評估的本質。

環境保護是建設生態文明的主陣地。而且，無論從“協調環境保護和經濟發展”的出發點，還是從理論與方法學體系、法律與管理制度的成熟或完善程度，以及實踐經驗、專業化服務水平和咨詢服務市場化程度等，包括政策環評、規劃環評、項目環評在內的整個環評都是最為成熟和完善的。因此，應基于環評整合其他相關評價，形成綜合性的、覆蓋了環境與社會風險、水與能源、安全與防災等各相關部門或領域的評價體系，從決策的源頭預防生態、資源和環境惡化。

還應針對不同層次的政策、規劃、項目決策類型，重構評價的邏輯起點和評價有效性的內涵，體現在至少三個方面：一是評價的成果、結論響應決策的需求，被決策采納；二是響應人民群眾解決突出環境問題、改善環境質量的訴求；三是促進生態文明建設和可持續發展目標實現。

3.3 將發展規劃納入評價范疇，建立涵蓋“價值規范—評價模式—技術方法—制度設計”的完整的重大決策評價體系

生態文明建設不是僅僅著眼于解決具體的資源環境和生態問題，而是立足于解決傳統環保模式下“環保看似很努力且做了不少工作，但資源環境生態問題依然長期得不到實質性有效解決”的源頭性、根本性和制度性因素。國民經濟與社會發展規劃（以下簡稱發展規劃）是我國規劃體系的龍頭和其他規劃編制依據，屬“元政策”。建議以“十三五”規劃的編制為契機，建立符合生態文明理念，響應當前及未來面臨的資源、環境與生態問題，包容生態文明建設各個領域和具體內容，將發展規劃納入評價范疇，確保政策、規劃、項目重大決策符合生態文明建設要求，涵蓋“價值規范—評價模式—技術方法—制度設計”的完整的重大決策評價體系。

發展規劃納入規劃環評范疇之后，須注意以下兩個方面問題：一方面，對于發展規劃開展評價，不應是當下規劃環評的模式與內容，尤其應基于生態文明開展發展規劃的評估；另一方面，建立起響應不同行政層級和空間特征、不同屬性或規劃類型、不同規劃范式、不同時間特征的包容性、靈活性的評價模式：發展規劃、城鎮體系規劃等宏觀性、戰略性規劃，應著眼于貫徹生態文明理念、可持續發展理論和科學發展觀，優化、協調國家與地方之間、政府與市場之間、部門之間、地區之間在環境與生態保護上的協作與合作（如大氣污染的聯防聯控）；中觀的、政策性層面的規劃（如城市總體規劃）應著眼于承上啟下，防止規劃缺陷及防范生態風險，規避鄰避沖突，優化城市規劃體系及促進規劃間的協同與協調；微觀的、操作層面的規劃（控制性詳細規劃、專項規劃等）和重大建設項目，應著眼于減緩或最小化不良影響，響應群眾的環境訴求，改善和美化優化人居環境。

3.4 以環評制度改革撬動行政體制改革

十八屆三中全會和四中全會，強調了全面推進行政體制改革—— “必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度”、“強化對行政權力的制約和監督”。應以促進環評回歸其本質作為環評制度改革的目標，按“環評脫鉤→環評審批→環境違法嚴懲→維護公眾環境權益”的優先順序，全面推進環評制度改革。

其中，環評脫鉤是環評制度改革的切入點或起點；環評制度改革須抓住行政審批這一“牛鼻子”；以信息公開、社會監督確保事中有效監督，以確保公眾環境權益強化污染者的損害擔責倒逼環評回歸其本質，以法治界定環評這一 “權力”的“三個清單”——權力清單、責任清單、負面清單和加大社會監督和人大監督，防止環評及干預環評的權力任性。

環評脫鉤似乎只是表象，實則是利益關系的調整，是防止部門利益固化，打破利益藩籬。因此，應以環評機構脫鉤作為環評制度改革的起點，撬動“突破利益固化的藩籬，以經濟體制改革為牽引，全面深化各領域改革”的大局；以環評審批改革作為行政體制改革的突破口，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用；以法治保障公民權益，以強化社會監督促進政府依法決策，全面促進行政決策的整體性、普遍性守法，促進環境管理轉向環境治理；以環境治理能力與治理體系現代化建設，促進環境質量的全面改善；以環境質量的改善化解環境與生態危機，并以環境與生態危機化解維護國家政治穩定與安全。

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The Path of “Multi-assessment Integration” Based on Synergistic Promotion of Ecological Civilization Construction

Zhao Haijun1, Bao Cunkuan1*, Ma Weichun1,Wang Jinnan2, Xu Kaipeng2, Ge Chazhong2
(1. Department of Environmental Science and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433; 2. Chinese Academy of Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Evaluation is a kind of power. Various kinds of “assessment” actually represent the rights and interests of related administrations, and even reduced to the toll-gate of various departments to competing the discourse and interests. The “scuffl e” of a variety of evaluation, not only has issues that include the content duplication, cumbersome procedures, and waste of labor and resource, but also turns the evaluation scuffle to the departments’ scuffle for maintaining their own interests and competing the discourse. This paper proposed a path of multi evaluation fusion for major decisionsin the light of synergistic promotion on ecological civilization construction, based on the analysis of existing evaluation system, implementation and problems, which crosswise cooperate with the related departments and lengthways cooperate with major decisions of national and local, government and market, policy planning and project, and fi nally made four policy recommendations of multi evaluation fusion.

Keywords:multi evaluation fusion; ecological civilization; major decisions; evaluation system

作者簡介：趙海君（1991—），女，復旦大學環境科學與工程系在讀碩士，研究方向為大氣環境。

基金項目：國家自然科學基金項目（41271508）：協作型戰略環境評價理論與模式——基于利益相關者分析和協作機制的研究。

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252(2016)01-0061-07