安全生產應急管理行政執法探討

陳連軍，黃美榮

(黑龍江科技大學 人文社會科學學院，哈爾濱 150027)

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安全生產應急管理行政執法探討

陳連軍，黃美榮

(黑龍江科技大學 人文社會科學學院，哈爾濱 150027)

[摘要]隨著我國工業化進程的加快，社會經濟得到迅猛發展。與此同時，各類安全生產事故也層出不窮，造成了難以彌補的經濟損失以及巨大的人員傷亡。安全生產應急管理是降低事故危害的有效手段，而應急管理行政執法是保障企業安全生產的重要舉措，必須引起社會的高度重視。當前我國安全生產應急管理行政執法主要存在立法不規范、執法不嚴、行政執法利益化以及執法人員觀念落后等問題，執法工作缺乏規范性、操作性、強制性和實效性。應致力于完善安全生產應急管理行政執法法律法規，規范行政執法權力行使，防止出現執法不公的行為，增強執法力度，完善安全事故責任追究機制，使執法人員更好地履行國家賦予的權力，維護企業職工的合法權益，保障企業的正常運營。

[關鍵詞]安全生產；應急管理；行政執法

安全生產是保護勞動者合法權益、保證國民經濟平穩健康發展的基本條件。當前我國安全生產事故呈現出突發性、不可抗性、嚴重性和復雜性等特點。2015年8月12日，天津東疆保稅港區瑞海國際物流有限公司所屬危險品倉庫發生爆炸，造成165人遇難，8人失蹤，798人受傷。經調查，瑞海公司涉嫌嚴重違法違規經營，這一事故也給企業安全生產敲響了警鐘。目前，雖然許多企業已經制定出配套的應急管理預案，國家也頒布了一系列應急管理法律法規，但在具體的執行過程中仍存在一系列突出問題，行政執法力度和水平有待提高。

一、安全生產應急管理行政執法相關概念及現狀分析

目前，部分執法人員對安全生產應急管理行政執法的概念認識不清，無法明悉行政執法的重要意義。行政執法過程中出現了許多問題，如執法過于注重形式而缺乏實效，安全事故責任追究制度不明確以及監管機制不健全，等等。應加強應急管理行政執法宣傳教育，提高執法人員的行政執法水平和企業職工的安全意識，保證應急管理行政執法的順利開展。

(一)應急管理行政執法概念

行政執法是指，行政機關及其行政執法人員，為了實現國家行政管理的目的，依照法定職權和法定程序，執行法律、法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利、義務的行為[1]。行政執法嚴厲打擊各類違法犯罪行為，可以達到維持社會秩序、保障人民群眾合法權益的目的。應急管理法制，是一個國家和地區就突發公共事件應對工作而制定的，處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間等復雜社會關系的法律原則和規范的總和[2]。安全生產應急管理行政執法法律法規的健全與否，直接影響到應急管理工作能否取得切實性效果。

(二)我國安全生產應急管理行政執法現狀

應急管理是安全生產工作的重要組成部分，而應急管理的法制化，則是促進安全生產應急管理良性發展的根本制度保證[3]。2005年7月國務院召開的全國應急管理工作會議，標志著我國應急管理已經步入了制度化和法制化軌道，并逐步成為各級政府議事日程的重要環節。目前我國已經頒布實施的安全事故應急管理的法律法規主要有《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國礦山安全法》《中華人民共和國煤炭法》以及《生產安全事故報告和調查處理條例》等，體現了國家對安全生產應急管理行政執法工作的高度重視。

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要堅持依法治國、依法執政與依法行政協同推進，表明我國建設法治國家、法治政府和法治社會的堅定決心。安全生產應急管理行政執法水平是國家治理能力高低的重要體現。當前，我國越來越關注安全生產應急管理，相關法律法規得到進一步完善，行政執法隊伍建設也日益完備，執法人員的執法能力和執法水平不斷提高，這些都促進了安全生產形勢的持續穩定好轉。但是在實際工作中也存在不少問題：部分行政執法人員法制觀念淡薄，執法過程中重實體、輕程序，重結果、輕過程；事故責任追究制度不明確以及監管機制不完善，行政處罰缺少根據，法律規范不準確；由于執法不當引起的行政申訴、復議和訴訟案件日益增多。這些問題的存在削弱了安全生產應急管理行政執法部門的執行力和公信力，降低了執法力度，迫切需要增強依法行政、依法監管的法制觀念，切實做到嚴格執法。

二、安全生產應急管理行政執法存在的問題及其原因

作為政府監管的強制力保障，安全生產應急管理行政執法扮演著重要角色，它是把法律從條文付諸實踐的關鍵環節。政府主要負責制定標準、法案并強制企業執行，企業要按照國家規定的標準和法案進行生產經營，而實現政府和企業的有效鏈接就是行政執法，它能夠督促企業嚴格遵守安全管理條例進行生產以及在事故發生后科學有效地加以控制和解決。近年來我國安全生產應急管理行政執法朝著規范化、科學化的方向發展，但是潛在的問題也日益突出，造成了不良的社會影響。

(一)安全生產應急管理行政執法存在的問題

1.法律依據不配套。第一，部分安全生產應急管理法律法規與現實情況脫節。法律是基于一定時期的社會關系，根據立法者對社會關系發展變化的有限預測而制定實施的。我國部分現行的安全生產應急管理法律法規制定時間較早，隨著社會的迅速發展，當初的立法依據已經發生了重大變化。有的行政法律法規在實施過程中已經與現實條件相脫節，對監管過程中出現的新問題和新情況沒有明確規定，存在法律空白，導致執法人員的執法水平和效率較低。再加上安全生產應急管理法律法規的立法過于程式化，缺乏實際操作的靈活性，一定程度上降低了各項安全生產應急管理行政執法的效果。法律的頒布并不意味著一成不變，在制定法律法規時應該結合現實及時修改和修訂，不斷適應實際工作中出現的新情況和新問題。第二，安全生產應急管理法律沖突制約了行政執法效果。法律沖突主要是指兩個或兩個以上的不同法律同時調整一個相同法律關系而在這些法律之間產生矛盾的社會現象。在立法主體多元化的情況下，立法權限不清是產生法律沖突的重要原因。安全生產應急管理行政執法過程中也存在沖突現象，事故查處和責任追究經常會出現多個職能部門權力交叉重疊的問題。行政執法人員在追究安全事故責任時往往不知該按哪項法律規定實施，責任追究不到位，不利于執法工作的開展。

2.行政執法中的短期行為依然存在。現有立法規范重點是對行政處罰等行政決定的規范，執法過程缺乏規范，使得實踐中執法隨意性較大，執法不規范現象很普遍[4]。改革開放以來，我國立法機關頒布的行政法律法規多為實體法，沒有統一的行政程序法。由于缺乏如何行使這些權力的程序規范，導致在安全生產應急管理行政執法過程中出現了應付式、封殺式執法等情況。有的執法部門對監管區域內存在的問題不管不顧，但當上級執法檢查或領導視察工作時則緊急處理這些問題，等應付完后又聽之任之，造成行政執法行為缺乏穩定性和連續性，影響執法效果。還有的部門在執法過程中片面強調法律效應而不顧社會影響，隨意采取封殺式執法，如某地煤礦因違法生產造成了瓦斯爆炸，當地政府便勒令本地區所有煤礦產業停業整頓，以圖“一禁了之”。這種做法不僅違背了行政執法程序的要求，達不到規范企業安全生產的目的，而且也容易引起公眾的反感和抗議，有損政府形象，一定程度上加劇了社會矛盾。

3.行政執法力度不夠。目前國內有關安全生產應急管理方面的法律法規有很多，但在具體的實施過程中仍然存在有法不依、執法不嚴、違法不究和以罰代刑等問題，法律法規的執行力度不夠，難以發揮實際效果。個別行政機關為了維護自身利益，在執法過程中對企業的違紀違規行為視而不見，甚至出現了國家權力部門化、部門權力利益化以及部門利益私人化等現象；有的行政執法人員濫用權力來謀取私利，成了企業逃避安全投入的“保護傘”；有的行政執法人員行為失范，缺乏服務公眾的責任意識，損害了集體利益。

4.行政執法所需資源難以保障。安全生產應急管理行政執法中往往會出現執法經費保障不足、裝備物資不齊全、缺乏應急管理體系的技術保障等問題。另外，缺少具有專業應急管理知識的人才資源，在發生安全事故時不能及時制定出科學合理的救援方案，不僅耽誤救援工作的開展，也給救援人員的人身安全造成了嚴重威脅，很難形成長久有效的安全生產機制。

(二)安全生產應急管理行政執法問題出現的原因

我國在安全生產應急管理行政執法過程中一系列問題的出現，與執法人員自身業務素質和外在的體制機制有直接的聯系。具體原因可分為以下幾點：

1.行政執法人員依法行政意識淡薄。少數行政執法人員在執法觀念上存在誤區，對社會和人民負責的宗旨意識日益淡薄，出現了功利主義、拜金主義等不良思想。這種嚴重扭曲的執法理念導致片面追求經濟利益最大化，而忽視了勞動者的生命健康和財產安全，缺乏嚴格用法、嚴肅執法的意識和自覺性，背離了構建社會主義法治政府和法治社會的時代主題。

2.行政執法的責任追究力度不夠。我國行政執法部門內部缺乏自我約束機制，而外部監督又存在著約束不力的問題，導致整個行政執法監督機制的運行失去了應有的效能，使一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止或者糾正[5]。特別是在地方保護主義嚴重的情況下，為了謀求地區經濟效益，執法人員普遍存在執法不到位、執法不徹底、處罰力度不夠甚至幫助隱瞞等行為。安全生產應急管理行政執法不規范，責任追究力度不夠，難以對違規企業形成有力威懾，一定程度上損害了法律權威。

3.行政執法監管環節薄弱。安全生產應急管理行政執法監管環節薄弱，嚴重影響執法效率和執法力度。由于多個行政職能部門之間存在執法重復性，在發生安全事故時，行政執法部門經常出現相互推脫責任的情況，容易產生“執法空白”或“執法密集”地帶，執法活動難以有效開展。有些部門單純為了執法而執法，不重視執法水平及執法效果，導致行政執法部門之間缺乏協作，容易讓不法企業鉆空子，很難從根源上提升安全生產應急管理行政執法水平。

4.地方對安全生產應急管理行政執法投入不夠。雖然國家要求各地加大對安全生產應急管理行政執法所需的資金、技術等投入，但由于經濟、思想觀念等原因，部分地區行政執法仍然面臨經費不足、技術落后、缺乏必要檢測手段和物資裝備的情況。有的地區甚至認為把資金和技術投入到安全生產應急管理行政執法上是一種資源浪費，執法人員的待遇普遍較低，在開展工作時常常遇到各種阻力，嚴重打擊了他們的執法積極性，導致執法態度不認真甚至違法執法。

三、加強安全生產應急管理行政執法的建議

在現代依法行政改革的推進下，行政執法作為行政管理行為的重要方面，亦是傳統行政管理體制改革的弱點，其規范化、可控化自然應該成為現代行政法治建設的重點，從而推動我國行政領域法治化水平的提升[6]。安全生產應急管理行政執法直接關系到法律尊嚴、政府權威以及企業的安全生產，應加強和改進行政執法工作。

(一)推進安全生產應急管理行政立法，健全法律體系

應制定和完善安全生產應急管理行政執法的法律法規，加快立法步伐，保證應急管理行政執法工作的權威性、穩定性和一致性，并逐步將其納入法治化軌道。針對個別領域出現的無法可依或法律法規缺失問題，要加大立法調研和立法進程，結合基層執法實際，解決安全生產應急管理行政執法中法律空白、有法難依的情況。此外，對于存在沖突和抵觸的法律法規，應及時修改和廢止，以較高效力的法律規范為準，解決好行政執法法律法規不統一、職權配置不合理、操作性規定不明確等問題，為執法人員提供強有力的執法依據，從源頭上避免政出多門或監管缺失情況的發生。

(二)強化安全生產應急管理行政執法,加大執法力度

一方面，強化執法監督和規范執法內容，推動安全生產應急管理行政執法工作規范化、制度化和常態化建設。開展以規章制度建立、應急預案管理、應急物質保障等為重點的執法檢查工作，加大對不配合行政執法的違規企業的懲處力度，公開向社會曝光違法典型案例，督促企業進行安全生產。另一方面，有針對性地對存在安全隱患的企業進行檢查，擴大檢查的覆蓋面。行政執法人員應不斷尋求執法程序細節上的突破，增強責任意識，嚴格執行檢查、處理以及行政處罰等法定程序，規范執法行為，保證執法公平。

(三)轉變安全生產應急管理行政執法方式

原有的安全生產應急管理行政執法方式已不適應新時期發展的需要，應致力于完善行政執法方式，增強執法的透明度和公開性，提高執法水平，降低執法成本。

1.由封閉執法向開放執法轉變。安全生產應急管理開放性執法有利于保證執法民主化，有效避免行政執法部門暗箱操作，增強執法的公平性。公民可以對行政執法人員的執法工作進行監督，舉報違法違規行為。另外，企業的陳述和申辯等權利也能得到切實維護，從而實現行政執法的公開性與透明性。

2.執法權力由分散轉向集中。當前我國行政執法部門和機構的設置存在不合理之處，部分權力規定不明確，容易出現交叉執法、重復執法和多頭執法等情況。在安全生產應急管理行政執法過程中，如果能集中行使執法權力，可以有效抑制和減少職權交叉、執法隊伍膨脹和執法擾民等現象，提高行政執法人員的執法水平，降低執法成本。

(四)加強安全生產應急管理行政執法人員隊伍建設

第一，加強安全生產應急管理行政執法人員作風建設，在執法過程中嚴格規范自己的行為舉止，做到文明執法。第二，提高行政執法人員的自身業務素質，采取定期培訓、考核等方式，不斷提高業務能力和水平。第三，在選拔行政執法人員時，要嚴把質量關，綜合考慮年齡、學歷等因素，保證行政執法隊伍素質優良、執法能力強。執法人員應結合當前出現的新情況、新問題，有針對地提出規范安全生產應急管理行政執法的工作思路和保障措施。

(五)完善安全生產應急管理行政執法責任追究機制

應完善安全生產應急管理行政執法責任追究機制，提高行政執法人員的辦事質量和工作效率。加大對執法人員投訴、舉報等情況的查處落實，嚴格打擊違法違規行為，維護行政執法的規范性和嚴肅性。建立健全行政執法責任追究制度和評議考核制度，規范執法標準和執法程序，嚴肅處理玩忽職守、不履行執法原則的執法人員。

四、結語

正確履行安全生產應急管理行政執法，是維護企業權益和公民利益的關鍵，也是建設法治國家、法治政府和法治社會的迫切需要。實現安全生產應急管理行政執法規范化，不僅需要制定和完善相關法律法規，而且有賴于行政執法人員的高度自律。我們應正確看到安全生產應急管理行政執法過程中存在的問題，并找出解決對策，進一步推進行政執法的規范化、公平化，加快建設社會主義法治國家。

[參考文獻]

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[6]吳濤.行政執法規范化建設多維度思考[J]. 人民論壇，2014，(8):126—128.

〔責任編輯：徐雪野〕

[收稿日期]2016-02-21

[基金項目]黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“法治實踐的公民法治意識培養研究”(14BO33)

[作者簡介]陳連軍(1975—)，男，黑龍江五大連池人，副教授，碩士研究生導師，從事法學教育理論研究。

[中圖分類號]C931.2；DF31

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)05-0105-04