進一步發揮“三社”聯動作用加強和創新社會治理

民政部副部長 顧朝曦

進一步發揮“三社”聯動作用加強和創新社會治理

民政部副部長 顧朝曦

黨的十八屆五中全會對未來五年國民經濟和社會發展作出了全面規劃，對于確保如期全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要而深遠的歷史意義，是我國從內陸文明向海洋文明、從農耕文明向工業信息文明、從地區性文明向全球性文明轉型的重要決策。置身于民族復興的偉大歷史進程中，我們必須遵循“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，認清發展方位，明確發展目標，豐富發展手段，推進國家治理體系和治理能力現代化。就民政而言，我們所從事的大多是社會工作，著眼點和落腳點是社會建設，更需從大局和長遠入手，探尋社會發展規律、機理和對策，增強民政工作的針對性、科學性與可持續性。

一、看清位置

明者因時而變，智者隨事而制。我們謀劃“十三五”社會建設與社會工作，先得認清大勢，把握方位。從文明進程來看，今天的中國正處于農業社會、工業社會和信息網絡社會的三重交疊期。開展社會治理與服務，應當正視這三種社會形態及各自面臨的問題、風險與挑戰。

首先是農業社會的問題。當前，農村社會結構已發生重要變化。根據調查，中國一般農業地區現有四種代表的農戶，分別是：進城戶，占10%左右；半工半耕戶，占70%；中農，這是對“中堅農民”的簡稱，不是過去的階級成分，是指沒有進城務工經商而是留村務農的年富力強的青壯年農民及其家庭，占10%；老弱病殘戶，占10%。也就是說，當前70%的農民家庭存在以代際分工為基礎的“半工半耕”結構，這種結構是當前中國農村最為基本且不穩定的結構。而留村的農戶結構中，老弱病殘占相當比例，是我們開展社會救助、精準扶貧的重點對象；“中堅農民”在農村社會結構中處于中堅位置，是我們開展鄉村治理所必須依靠的重要力量。

這些年，我們下大力氣推進了農村社區建設和村民自治工作。但是，農業工業化的大趨勢，無法阻擋。當前，農村社會治理面臨一些現實困境。比方說，鄉村精英流失，治理主體能力弱化。社會分化加劇，村民自治后勁不足。村民維權不暢，干群關系緊張。“蒼蠅式”腐敗，侵蝕治理根基。建設資金匱乏，公共服務供不應求。灰色勢力抬頭，影響社會和諧穩定。鄉村空心化，公共安全有待加強。青壯年大量外出，留守人員生活困難。傳統文化割裂，鄉村文明受到挑戰。如此等等，這些問題都需要我們未來幾年重點加以研究和解決。

其次是工業社會的問題。工業化從來就不是一種單一的經濟現象，總是與社會變遷聯系在一起；社會的變遷既能幫助也能阻礙經濟發展。在發展幅度與節奏上，中國的國情是“工業化超前，城市化滯后”。而在西方，工業化成熟于福利制度建立之前，老年化凸顯于福利制度建成之后，他們可以按部就班、循序漸進地發展社會事業。相比之下，我國工業化2.0還沒有好好過關，城鎮化尚未完成，老齡化卻匆匆來到，國人又在追求全球一體化下的較高生活品質，使得我們不得不重視社會治理與服務現代化的速度、力度與節奏。尤其我們的工業化，經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉變，相應地社會居民經歷著由單位制向社區制的適應，社會轉型期人的歸屬感及共同體的構建顯得任重而道遠。就拿社區工作來說，天天進出小區的同一個大門，可人們相互之間還是陌生的，幾乎沒有交流。

關于工業化衍生的社會流動、社會認同、社會保障與服務問題，都需正視。我所關心的是，戶籍制度改革、居住證制度推行后，今后的社區建設與社工服務，如何在促進流動人口融合、重建熟人社會共同體方面下工夫、做文章。尤其是90后的流動人口，或者按有的貼標簽的提法，稱之為第二代農民工，他們的社會融合問題，應當引起重視。據統計，90后流動人口的總量超過4000萬，他們在隨父母由鄉村向城市流動并定居的過程中，面臨著外來人、農村人、年輕人的三重身份抗爭，經濟立足不穩，發展后勁不足，參與渠道不廣，社會互動不暢，市民態度默然，理想與現實斷裂，鄉土記憶淡化，城市體驗更強，容易受環境和制度制約，形成空間和心理上的“雙二元社區”，不利于社會融合與社會穩定。尤其在經濟下行壓力增大、工業2.0版本向4.0版本升級躍遷、就業空間有限、清理“僵尸企業”、勞資關系緊張的情況下，這個群體更需關注。

再次是信息網絡社會的問題。改革開放以來，我們經歷了一場社會變革，是市場經濟建立所帶來的，基于制度變遷引起的社會結構轉型。當下，我們“身在此山中，云深不知處”地經歷著另一場社會變革，由網絡社會生成所帶來的，基于技術革命引起的社會結構轉型。隨著移動網絡的普及，互聯網對社會生活的影響與重塑，開始進入集中爆發期。我們對網絡社會新常態的到來，不論是在制度規范上，還是在心理準備上，甚至在思維方式上，似乎還沒有做好充分準備。不少政府部門仍忙于改善基礎設施，為社會創造就業，卻忽視了正在興起的新技術即將帶來對社會治理的挑戰，未來地方政府或許將不得不向私營部門購買數據。“十三五”期間，社會治理不過“網絡關”，就難過時代關。

信息網絡時代，社會治理呈現出技術性與政治性、虛擬性與現實性、互動性與引導性、開放性與競爭性相統一的特點。在社會組織建設與管理方面，我們不僅面臨著網絡社團的監管問題，也要認真思考網絡社交對傳統社會結社的沖擊。現在沒有用過微信、沒有朋友群的，已成了小眾。在社會服務與社會工作方面，必須對網絡文化、網絡思維的沖擊有足夠認識。網絡社會，傳播主體在由精英群體向草根人群延伸，傳播內容呈現主流文化逐漸與亞文化共榮的景象，多元傳播渠道帶來由個體文化向圈子文化的跨越，這就導致了人類交往前所未見的開放性與封閉性并存的現象。在互聯網時代，東方和西方的官方意識形態存在分歧，權力層與年輕人溝通出現了思想和語言障礙。我們的社會治理與服務必須與時俱進，把工作做到人的心坎上。

二、找準方向

馬克思說，人的本質是一切社會關系的總和。我們要建設什么樣的社會，營造什么樣的社會關系，黨的十八大，十八屆三中全會、四中全會、五中全會都有重要論斷和專門部署，習近平總書記在多次會議和調研場合作出了一系列重要指示，我們需要認真貫徹落實。黨的十八屆五中全會，強調人民主體地位，提出全面建成小康社會新的目標要求，提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，明確“完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局；增強社區服務功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，成為我們加強社會建設的努力目標和重要遵循。其中，建設共建共享、良性互動的社會，對于我們民政工作者來說，既是光榮任務，也是工作指針，需要一以貫之，更需要解放思想、開拓思路，消化吸收新理念，創造性地推動社會建設與治理創新。根據我的體會，有三個理念可以在今后工作中予以借鑒。

首先，建設福利多元的社會。福利多元主義在西方的社會政策領域已運用得較為成熟，強調將國家福利服務的天然提供轉變為家庭、社區、社會組織、市場企業、政府等多元主體的共同提供，其實質是福利供給與治理的社會分工。當前，我們推行的簡政放權、行業協會商會脫鉤、鼓勵社會力量參與社會建設，蘊含相似的理念，若能進一步增強家庭、社區、社會組織等多元主體參與社會治理服務的自覺性、獨立性與合法性，將會更好。過去，政府與市場、社會互動時，喜歡采取居高臨下和恩賜的態度；現在，推行簡政放權、職能轉移，又有政府甩包袱、推卸責任的誤解。在強化黨的領導的前提下，我們可通過政府購買服務、PPP合作、績效支付（PFS）等模式，開展福利多元主義的具體制度與機制設計，將社會治理與服務的責任“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝”，強化家庭、社區、社會組織等主體自我服務、自我管理的功能、責任與義務，共同營造社會共同體。當前，尤其要通過社會治理與社會教化，恢復和增強家庭的功能。中華文明的核心在“家”。

其次，建設包容發展的社會。費孝通先生提出中國人際關系的“差序格局”問題。這些年來，我們推社會建設與發展，也存在“差序格局”問題，不同地域推進社會組織建設、社區建設、社會工作，無論是制度建設，還是理念普及，都存在先與后、快與慢、多與少等方面的差異。面對差異與差距，需要正視，但不能急躁，更不能試圖一個標準、一個進度、一套模式打天下。社會治理如同奏樂器，幾十個人步調一致拉同樣的琴，不是本事；大家操著各式各樣的樂器，形成共鳴的交響樂隊，才是王道。“十三五”期間，東中西部地區面臨的農業社會、工業社會、網絡信息社會的形態、節點和問題，依然會不盡相同，必須有針對性地提出政策目標、設置評估標準、完善激勵措施。落到工作層面，層級之間，組織之間，部門之間，乃至司局之間，要弘揚好“美人之美，各美其美，美美與共，天下大同”的治理精神與思想。

再次，建設扁平化治理的社會。過去，我們習慣于在縱向科層結構中實施管理，我們的思維方式也偏向于縱向的科層邏輯。對于我們的管理或服務對象，如果不把它納入到這個縱向結構中來，成為這個結構中的某一層“下級”，我們幾乎就無法對其施以影響力。例如對社會組織，我們的管理部門往往居高臨下，把他們當做下級，當成伙計而不是伙伴來對待。還有，《中華人民共和國居民委員會組織法》明確規定，居委會是居民自治組織，它是基層政權的基礎，但它不是政府部門的下級機構。但是，近年來，不少基層政府在重視加強居委會力量的工作中有意無意地將居委會納入了行政化軌道。我們的政府還沒有學會在扁平結構中與社會互動，進而施展影響力。今后，在推進“三社”聯動過程中，我們要善于引入扁平治理的理念和手段。比方說，召開社工服務方面的會議，完全可以通過視頻會議、網絡直播等開放式手段，一竿子插到底，讓分散于基層的民辦社工機構代表直接聽會，省得層層傳達、“以會議落實會議，以文件落實文件”，也防止信息傳遞扭曲或中斷。

三、精準發力

民政是加強和創新社會治理的骨干力量，但不意味著在社會治理領域，民政能夠包攬天下。實際上，相較于政法委、綜治辦等部門，民政更多的是履行服務型治理的職能，主要通過將管理寓于服務、擴大公共服務產品供給的方式，來履行我們的職責。在新的時期，我們要在繼續用好行政手段、市場手段、法律手段的同時，積極學習探索用社會的方法、社會協同的機制、社會參與的資源去應對復雜的社會問題。結合民政業務上“十三五”規劃的研究制定，我覺得要重視以下幾件事情。

一是整合面向社區的社會治理與服務資源。俗話說，社區工作“上面千條線，下面一根針”。開展社區治理與服務，得先把民政的數條線，擰成一條線。無論民政部，還是民政廳局，司局處室制定面向社區的政策不能背靠背，更不能對兄弟部門制定的政策嘴上無意見、心中有抵觸，各條業務線上各行其是、各建話語系統，搞得基層暈頭轉向、叫苦連天。在基層，民政的資源整合要努力向“三聯三同三有”方向靠近：組織聯設、隊伍聯建、陣地聯用；工作同步、事情同商、活動同辦；做好工作有標準、做優工作有指導、做強工作有榮譽。在部里，同志們彼此多互相提醒，防止決策浪漫化，不能研究制定政策，理念很新鮮，理論很漂亮，方法很飄渺，執行很朦朧，更不能需求模糊化，論證空泛化，拍板一句話，監督模擬化，結果變“神話”。

二是加強分類管理，提升社會組織公共服務能力。社會組織代表著轉型期不同利益集團的價值判斷和利益訴求。要尊重客觀實際、采用多個標準開展日常管理；要堅持改革項目優先，管放結合兼顧；將入門登記類管理、年檢工作類管理、政社分開類管理、購買服務類管理、政府扶持類管理、評估成果類管理常態化、制度化，重在實效實用。

三是做好城鄉社區建設與協商。開展社區建設與協商，不能三年一次民主，而要每天都能民主，遇事多商量，有話好好說。要以落實中辦國辦《關于加強城鄉社區協商的意見》為牽引，推進農村社區建設試點，重視城市社區工作準入和社區減負，關注鄉鎮街道公共服務能力建設，鼓勵社區社會組織登記與備案，健全社區社會服務標準，擴大專業社工及民辦社工機構在社區工作中的影響力，促進社區熟人關系和共同體意識構建，尋找群眾意愿和要求的最大公約數，實現公共利益和各方利益的最大化。

四是狠抓社工隊伍建設。當前具體從事社會治理與服務的社工，有專業、非專業的區分，但隨著基層隊伍年齡結構、學歷層次的轉變，向專業化、職業化方向發展是必然趨勢。在重視民辦社工機構建設、搭建社工執業平臺的同時，要重視社區社會工作者的培養和轉化，社區工作者、社會工作者兩套話語體系要注意交融。社工職業水平評價職能委托社工學會后，在考培分離原則的基礎上，要善于引入慕課等方式，加大考前培訓輔導力度。到2020年，必須完成《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃》的既定目標，社會工作專業人才總量達到145萬人。要重視基層社工的待遇保障，納入到政策督導范圍之內。兩年前，我去一個地方調研，社區里的社工向我抱怨，待遇還不如低保戶，確實讓人很心酸。我們干民政工作，不能讓基層的同志受累受氣又受凍。

五是講好中國故事。五中全會強調要“統籌國內國際兩個大局”“開放發展、合作共贏的合作布局”，民政工作雖屬內政，但面向國際，講好我們民政的事情，推廣我們的經驗與產品，也是彰顯社會主義制度優越性的重要組成。在今后的對外合作中，要善于“講故事”，一個典型性的案例可以讓對方更回味長久，印象深刻。部里的網站建設，也要重視基本網頁的英文、俄文等版本的翻譯和更新，讓世界更好了解我們，讓我們更好展示大國形象。今年的國際合作工作，在各司局各單位的配合、理解與支持下，干得有聲有色，希望能再接再厲，開闊民政工作的國際化視野。

六是重視大數據管理。大數據時代下社會治理強調服務環境“開放化”、服務方式“推送化”、服務產品“個性化”、公共決策“民主化”、危機管理“預防化”，政府績效管理“定量化”。在社會治理與服務理念中要自覺融入大數據思維，強化頂層設計和協調推進，建立法律法規和社會治理機制，促進數據安全和數據深度應用，推動“微事”與大數據結合。要大力推進社區公共服務綜合信息平臺建設，有序推進“智慧社區”建設。民政工作者要善于從數據收集者轉變為數據分析者，從大數據中預測社會需求，預判社會問題，提升社會治理能力。

七是重視情感管理。制度管理的本質內涵是規則，是以剛性的條文來約束社會行為。如果制度管理中缺乏柔性的情感，其結果可能是人心渙散，削弱戰斗力。社會治理的對象是人，而人是具有感性和精神靈魂的個體，如果不能做到將制度管理與情感管理相結合，制度必然會呆板地死去，最終成為一紙空文或組織發展的障礙。移動互聯時代，社會治理與服務需要有溫度的交往，有內容的互動。助人自助理念和志愿服務精神的弘揚，顯得十分有必要。科技等治理手段的運用，也應該增進人們之間的心靈溝通，而不是讓我們成為科技的奴仆。