慈善法草案的亮點解析

楊思斌

慈善法草案的亮點解析

楊思斌

《中華人民共和國慈善法（草案）》將于2016年3月提請十二屆全國人大常委會會議審議。2015年，全國人大常委會對慈善法草案進行了兩次審議后，慈善法草案（二審稿修改稿）向社會公開征求意見。慈善法草案（二審稿修改稿）的亮點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

采用“大慈善”的概念體現(xiàn)了慈善活動發(fā)展的趨勢

傳統(tǒng)的慈善是“小慈善”，把慈善局限為扶貧濟困救災、扶助老幼病殘等弱勢群體活動，現(xiàn)代慈善則把公益領域納入到慈善事業(yè)發(fā)展的空間。我國《公益事業(yè)捐贈法》中關于“社會公益事業(yè)”的界定不僅包含了傳統(tǒng)的慈善而且還包括社會公共和福利事業(yè)等更為寬泛的內涵。 隨著我國社會保障制度的發(fā)展，弱勢群體的生存與發(fā)展權有了國家保障以后，慈善事業(yè)需要拓展其活動范圍，發(fā)揮其在社會建設和現(xiàn)代國家治理體系中的應有功能。事實上，我國的慈善公益實踐已遠遠超出了扶危濟困的范疇。因此，慈善法關于慈善的界定必然要向現(xiàn)代“大慈善”靠近，以廣開“善道”，拓展慈善活動的空間和領域。草案對慈善活動的界定采用了“大慈善”的概念，即慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，在扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救助自然災害等突發(fā)事件以及促進教科文衛(wèi)體事業(yè)的發(fā)展、保護和改善生態(tài)環(huán)境等領域自愿開展的公益活動。慈善法草案采用大慈善概念，既與國際上慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律相順應，也為中國慈善事業(yè)的發(fā)展開辟了廣闊的空間，體現(xiàn)了面向未來、面向發(fā)展的立法精神。

明確慈善組織的法定形式規(guī)定慈善組織的設立和認定制度

慈善組織是慈善事業(yè)的載體，在慈善法中具有基礎性的地位。草案規(guī)定，慈善組織是指依法成立、以開展慈善活動為宗旨的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利組織。這種規(guī)定考慮到了與現(xiàn)行社會組織管理的“三大條例”的銜接，又不簡單照搬“三大條例”規(guī)定，而是保留基金會、社會團體作為慈善組織的法定形式，以“社會服務機構”取代了“民辦非企業(yè)單位”。因為 “民辦非企業(yè)單位”是一個內涵混亂、外延模糊的概念。一些準公益性的民辦非企業(yè)單位要求對所提供的服務取得合理回報，但是由于回報程度的合理性不宜明確界定，在利益沖突之下，準公益性民辦非企業(yè)單位有可能轉變?yōu)槟怖氖侄魏凸ぞ撸怨孀跃訁s不接受慈善組織利潤分配限制的約束，給慈善事業(yè)的發(fā)展帶來負面的影響。因此，草案沒有繼續(xù)使用“民辦非企業(yè)單位”的概念，而是以“社會服務機構”代之，這是慈善立法的重大創(chuàng)新。

我國社會組織設立的雙重許可制度，影響了慈善組織的獨立性和自治性，扼殺了部分從事慈善事業(yè)人士的愛心。對社會組織雙重許可制的改革已經在很多地方試行，草案吸收了我國社會組織登記改革的成果，改變雙重許可制度，規(guī)定慈善組織的直接登記制度，即設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記。民政部門應當自受理申請之日起三十日內作出決定。同時，草案規(guī)定，已經設立的社會組織，可以申請認定為慈善組織，民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出決定。慈善組織的直接登記和認定制度，降低了慈善組織設立的門檻，簡化了手續(xù)，有利于慈善組織的發(fā)展。

適度擴大了公開募捐的主體范圍

募捐是慈善組織持續(xù)運營和健康發(fā)展的保障機制。募捐是一種面向社會公眾的行為，有可能影響到社會公共秩序和公共利益，需要法律予以規(guī)制。

目前，具有公開募捐資格的主要有紅十字會、中華慈善總會及各地的慈善會，具有公墓資格的慈善組織的數(shù)量和所占比例較小，不足以吸納社會慈善資源。實踐中官辦慈善組織壟斷募捐權問題也一直被人們所詬病。草案規(guī)定，依法登記滿兩年的慈善組織可以申請公開募捐資格證書，其內部治理結構健全、運作規(guī)范的，民政部門應當發(fā)給公開募捐資格證書。該項規(guī)定被認為是放開了慈善組織公開募捐的資格，打破了公募慈善組織和非公募慈善組織的界限，有利于慈善組織的公平競爭。

慈善信托納入慈善法調整打開了金融服務于慈善的通道

慈善信托（公益信托）是開展慈善活動的一種特殊方法。我國《信托法》雖有公益信托的規(guī)定，但公益信托對于主要調整商事信托的《信托法》來說是個例外規(guī)定，而對于慈善法來說卻是必要的內容，缺少慈善信托的慈善法是不完整的，不符合慈善法的基本法和綜合法的定位。草案專章規(guī)定了慈善信托，對慈善信托的界定、慈善信托的設立、受托人及義務、信托監(jiān)察人、法律適用等進行了規(guī)定。慈善信托的規(guī)定，打開了金融服務于慈善的通道，有利于激活和規(guī)范慈善信托制度。

規(guī)定慈善服務體現(xiàn)慈善立法的制度創(chuàng)新

慈善服務是慈善活動的最終目的，也是慈善事業(yè)運行的最后環(huán)節(jié)。慈善服務包括基于慈善目的的志愿服務，但又不能等同于志愿服務。關于慈善服務是否要專章規(guī)定，有人主張以志愿服務取代慈善服務；有人認為國外的慈善法幾乎沒有專門規(guī)定慈善服務的，慈善法也沒有必要規(guī)定；還有人認為慈善服務的內容放到慈善財產部分規(guī)定即可。鑒于慈善服務的重要性以及志愿服務無法取代慈善服務等考慮，草案專章規(guī)定了慈善服務，對慈善服務的含義與提供方式、慈善服務的原則、慈善服務標準、慈善服務志愿者等進行了規(guī)定。這些規(guī)定，對強化慈善服務的社會需求進行了立法回應，為服務型慈善組織的發(fā)展提供了指引，體現(xiàn)了慈善立法的制度創(chuàng)新。

規(guī)定信息公開制度有利于提升慈善公信力

公開透明機制是慈善取信于社會的重要保證，同時也是保障捐贈者的知情權和監(jiān)督權的需要。近年來，我國慈善事業(yè)在快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一些嚴重損害慈善事業(yè)形象與公信力的情形。由于缺乏信息公開制度，公眾不知道如何準確、理性地評價慈善組織。信息公開是維護慈善公信力的必要條件，是規(guī)范慈善組織行為的重要抓手。草案設專章規(guī)定了信息公開。草案規(guī)定了信息公開的內容和要求；針對慈善組織開展公開募捐和非公開募捐的不同情況，明確規(guī)定了信息公開的對象、內容及其程序；規(guī)定了慈善組織向受益人公開相關信息。信息公開制度回應了社會公眾對慈善事業(yè)的關切，為慈善信息公開提供了基本的法律規(guī)則，是慈善立法的一大亮點。

確立綜合監(jiān)管體系體現(xiàn)了慈善監(jiān)管理念的重大變化

慈善事業(yè)利用的是社會資源并依法享受國家的稅收優(yōu)惠政策，必須建立完整健全的監(jiān)管體系，以維護慈善秩序，構筑一些個人和組織利用慈善牟取私利的防火墻。草案明確了政府監(jiān)管部門及其職責，要求慈善組織履行年度報告制度，規(guī)定了行業(yè)監(jiān)督和社會監(jiān)督，構建了綜合性的監(jiān)管體系。其中，年度報告制度是一個創(chuàng)新。目前，民政部門對社會組織的管理采取的是年檢制度，這項制度會增加守法者的運行成本，卻無法保證讓違法者得到懲治，不符合簡政放權、放管結合的行政管理體制改革的要求。慈善法草案規(guī)定年度報告制度，體現(xiàn)了慈善監(jiān)管理念的重大變化。

鼓勵社會各方面力量開展慈善活動

依據(jù)現(xiàn)行的制度，民間從事慈善活動的不具備法人資格的組織被排斥在合法的慈善組織之外。這既不利于促進慈善事業(yè)的發(fā)展，也與慈善組織法律形態(tài)的國際慣例相悖。草案規(guī)定慈善組織以外的其他組織可以開展力所能及的慈善活動，實際上承認了慈善組織以外的其他組織包括沒有登記的社會組織從事慈善活動的合法性，體現(xiàn)了慈善人人可為的現(xiàn)代慈善觀念，為草根慈善組織的生存發(fā)展提供了法律空間。此外，草案還有城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位，可以開展群眾性互助互濟活動的規(guī)定。這些規(guī)定有利于鼓勵社會各方面力量開展慈善活動，形成全社會支持慈善、參與慈善的濃厚氛圍。

（作者系中國勞動關系學院公共管理系教授）