慈善信托監管方式之嬗變：基于慈善法草案的思考

欒東慶　魏 艷

慈善信托監管方式之嬗變：基于慈善法草案的思考

欒東慶魏 艷

慈善信托作為專章列入慈善法草案，體現了“寬進嚴管”的立法精神，需要政府部門、信托監察人、慈善組織、行業自律、社會公眾的合力監管。

一、我國慈善信托的發展

慈善信托與傳統慈善捐贈、成立慈善組織或參與志愿服務等形式相比，嚴格區分委托人、受托人、監管人的職責，在設立變更、資產隔離、投資運作、監督管理、運行效率等方面擁有諸多制度優勢。

早在2001年頒布施行的信托法，對慈善信托（當時法條中稱為“公益信托”）設專章做了15條原則性規定，包括慈善信托的含義、慈善信托的設立與變更、慈善信托監察、慈善信托終止及剩余財產處理、法律適用等。其中規定，“慈善信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構批準”“慈善信托應當設置信托監察人”。但是由于缺乏操作細則和配套制度，業務主管部門不清晰、登記設立程序不明確、受托人資格條件無標準、慈善信托財產登記制度缺失、信息公開和監管機制落后、稅收優惠難落實等原因，導致真正意義上的慈善信托長期未能落地，難以發揮慈善信托所具有的制度優勢。

2015年，全國人大對《慈善法（草案）》進行了一審、二審，并公開向社會征求意見。草案第五章通過7項條款，對慈善信托的界定、慈善信托的設立、慈善信托的受托人及義務、信托監察人、慈善信托的終止等進行了規定，涵蓋慈善信托制度的主要方面。

從法條來看，慈善法對于慈善信托的規定，較之信托法有更大的彈性空間，諸如慈善信托設立不用許可，監察人可以不設。慈善信托，對于主要調整商事信托的信托法來說是個例外規定，但對于慈善領域的基本法和綜合法，則是重要內容。慈善法草案中提出，慈善信托的設立、信托財產的管理、信托當事人、信托的終止和清算等事項，如果沒有規定的則適用信托法，這樣就將兩部法律銜接起來。

二、慈善信托的內涵解析

主要從四個方面對慈善信托的內涵進行探討，其中蘊含著監管需求。

（一）備案制。英美法系通常采用登記原則，大陸法系下一般需要經過許可設立。我國信托法要求慈善信托的設立實行許可制，而慈善法采用備案制：設立慈善信托、確定受托人和監察人，應當采取書面形式。受托人應當在信托文件簽訂之日起七日內將信托文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案。

（二）純公益目的。慈善信托是基于慈善目的，依法將其財產委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進行管理和處分，開展慈善活動的行為。委托人設立慈善信托，雖然不排斥保值增值活動，但首要目的是開展慈善活動，無論是信托財產本身還是收益，必須全部用于慈善目的。

（三）受益人非特定。信托文件中設定的慈善目的，須以增進不特定多數人利益為宗旨。受益人可以是特定類別的社會公眾，也可以是特定區域的社會公眾，但必須是不特定的社會公眾。比如，受益人可以是從事中醫藥研究的科學家，或者上海市80歲以上的獨居老人，但不能是某個山區某個學校的兒童。這區別于為了委托人自己的利益或其所指定受益人的利益而設立的私益信托。作為受托人的慈善組織，將信托財產委托給信托公司投資保值，則屬于私益信托。

（四）信托監察人。信托法要求設置信托監察人，而慈善法認為“慈善信托的委托人根據需要，可以確定信托監察人”。一方面，慈善法顯得更尊重信托委托人的意愿，降低了信托成本；另一方面，由于慈善法并沒有排斥“募集型”慈善信托，該種情形下委托人通常無力監督受托人，選擇適當的信托監察人又是必要的。

三、監管方式上由事前審批轉向事中事后監管

對于慈善信托而言，慈善法草案改變了信托法中關于慈善信托設立的許可審批制，只對慈善信托的設立進行備案登記。這一規定降低了慈善信托的設立門檻，力求回歸到慈善信托制度本身的優勢上來。

草案又規定了只有慈善組織才能作為慈善信托的受托人，排除了個人和營利性信托公司作為受托人的情況，即“慈善信托的受托人，由委托人確定其信賴的慈善組織擔任”。由此可見，相比較于信托法的規定，慈善法中對于慈善信托的監管，從事前的準入監管轉移到了事中和事后的調查處理，將對慈善信托的監管轉移到了對慈善組織的監管。在慈善組織的設立階段，主管機關應當對慈善組織的慈善性目標及其可行性，以及托管人的資格和能力加以審查。對于慈善信托的監管機構而言，無疑釋放了大量的監管成本。

然而，僅就備案制而言，實踐中應當如何操作還需出臺相應的實施細則。比如，草案規定，受托人需要將信托文件備案。對于慈善信托的信托文件，還需要加以明確，尤其是要堅持慈善宗旨。

四、行政監管、行業監督、社會監督相結合的立體化監管體系

慈善法草案構建了行政監管、行業監督、社會監督相結合的立體化監管體系，強化了對受托人與慈善活動的全過程監督和全方位監管。尤其是將現行的年檢制度改為年度報告，適應了國家治理現代化的發展趨勢，符合我國簡政放權、放管結合的行政管理體制改革的要求。

（一）政府部門的監督管理。

縣級以上民政部門應當依法履行職責，對慈善活動進行監督檢查。如果受托人未按照規定將信托事務處理情況及財務狀況向民政部門報告或者未向社會公開，或者將信托財產及其收益用于非慈善目的的，民政部門應介入處理：予以警告，責令限期改正；有違法所得的，由民政部門予以收繳，轉給宗旨相同或者相近的慈善組織或者其他慈善信托；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處一萬元以上五萬元以下罰款。如果作為受托人的慈善組織，弄虛作假騙取稅收優惠，則由稅務部門依法查處，情節嚴重的，由民政部門依法吊銷登記證書；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（二）行業及參與主體的自律。慈善信托的受托人應當每年至少一次將信托事務處理情況及財務狀況向其備案的民政部門報告，并向社會公開。信托監察人發現受托人違反信托義務或者難以履行職責的，應當向委托人提出，并有權以自己的名義提起訴訟。慈善法還規定，慈善組織應當依法履行信息公開義務，慈善行業組織應當建立健全行業規范，加強行業自律。

（三）社會監督。任何單位或者個人發現慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政部門和其他有關部門或者慈善行業組織投訴、舉報。國家鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產或者慈善組織、慈善信托違法違規行為予以曝光，發揮輿論和社會監督作用。

五、稅收優惠的制度完善及監管

慈善信托離不開政府稅收優惠政策的支持。慈善法草案中六次提到“稅收優惠”，但比較籠統抽象，稅收優惠是稅基的抵扣、降低稅率，還是減稅、免稅？雖然稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，但慈善法也要體現和稅法的對接，落實稅收政策的精神。其中會涉及慈善組織免稅資格的認定，慈善信托所涉資產流轉的稅收減免，以及濫用稅收優惠的懲罰機制等。

筆者建議，應當盡快建立健全有利于促進慈善信托設立和運行的稅收優惠法律制度。對于免稅資格的判定，應當由稅法明確予以規定，并由民政部門根據慈善組織的定義和立法目的加以判定。申請人在拿到民政部門的審批文件后，直接向稅務機關申請免稅登記。稅務部門在慈善信托中監管的職能，主要體現在防止申請人濫用稅收優惠方面。為了確保慈善信托目的的實現，稅務部門應當建立與民政部門的信息共享機制，并設計出反映慈善信托財產收支狀況，適合稅收監管的報告形式，由受托人按年度向稅務部門提交，接受稅務部門的監管，防止濫用稅收優惠。

作者單位：（上海工程技術大學、上海大學）