困境與出路：行政審批制度改革的法治進階

□　朱新力

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困境與出路：行政審批制度改革的法治進階

□朱新力

摘要：在行政審批制度改革進入深水區的當下，法治化成為破解“天花板效應”的必要條件。審批制度改革的法治化是一個包含了立法、法律實施、程序設計和責任機制的系統工程。立法和必要的法制調適是基礎，為此需要管控部門立法新設審批事項、實現審批大類下各法律概念的邏輯統一、推進“先行先試”以增強法制調適。同時，行政許可法實施機制的強化亦為關鍵，需要加強部門間橫向協調，強化法律解釋權、變更撤銷權的運用，建立許可“立、改、廢”評估機制。而“法治社會”的基礎制度建設本身即構成改革的土壤，為此需以法律制度促進和培育社會組織的成長，以法治手段培育和規范中介機構。最后，從“內部控制”到“外部責任化”的切換，包括引入“開放式決策”和外部監督，則是解決改革動力不平衡、壓力不足問題的重要路徑。

關鍵詞：行政審批制度改革；行政許可；法治社會；機制

在法治思維、法治方式成為治國理念最大公約數的當下，法治之于改革的作用，不再是過去簡單的“規范”、“保障”等功能，而是其本身就構成改革成長的一種“推動力”。我國目前正處于“攻堅期”的行政審批制度改革，其整體推進，仍然面臨法制模式、部門體制和頂層設計三塊“天花板”的制約。筆者以為，改革要取得進一步成功，真正還權于市場，同時實現政府職能的綜合轉型，就必須將改革與法治兩個系統相互嵌入形成一個內生系統，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有兩者之間形成良性互動，才能為審批制度改革注入源源不斷的動力。

首先，改革及其效果反饋同樣適用經濟學上“邊際效應遞減”的原理。改革初期，由于體制機制束縛已久，往往稍有創新即可帶來巨大的改革紅利，但在改革進入深水區、社會進入轉型期之后，改革紅利的釋放不再那么立竿見影，需要依賴于更多的條件和環境。*在經濟學界，基本的共識是釋放改革紅利，政府改革是關鍵。吳敬璉為此呼吁，政府必須盡快淡出對微觀經濟活動的干預，加強自己在市場失靈的領域進行諸如市場監管和提供公共產品等方面的職能，使中國經濟逐漸成長為在規則基礎上運轉的法治化的現代市場經濟，是當前政府職能轉型的當務之急。參見成思危、厲以寧、吳敬璉、林毅夫等著，高尚全主編：《改革是中國最大的紅利》，人民出版社2013年版，第1—20頁。就審批制度改革而言，早期政府對一些設定法位階較低或者含金量小的審批事項進行削減時，相對阻力較小、成效顯著。而當改革涉及設定法位階較高或者含金量大的事項時，卻面臨更多限制。在先易后難的路徑戰略選擇下，改革的“骨頭”必定越來越難啃。針對非行政許可審批事項的清理便是一例。*《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》，國發〔2014〕16號。非行政許可審批事項的保留*《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》，國辦發〔2004〕62號。本身是改革的殘留，是改革初期政府本應讓位市場但“不愿”或“難以”讓位市場的一種暫時的權宜安排，但由于其設定和運用存在廣泛的裁量空間，十年間已演變成審批權擴張最大的保護傘。*駱梅英：《非行政許可審批的生成與消弭》，《浙江學刊》，2013年第5期。盡管隨著改革的深入，“非行政許可審批”這一概念已經被送進了“故紙堆”，然而只要相應的權力清理不到位、職能轉變不到位，其背后的權力樣態將以“換名”等方式繼續存在，造成審批制度改革的效果與民眾的期盼產生距離。因而，行政審批制度改革是一項系統改革，是一場“攻堅戰”，是當前觸及政府治理能力和治理體系提升的更深層次改革。

其次，既往改革模式的“疲態效應”漸顯，需要注入更多的“活水”。2001年迄今，我國行政審批制度改革已經走過了14年，2013年改革牽頭單位從監察部調整為中央編辦。*2013年6月，國務院辦公廳下發《關于調整行政審批制度改革工作牽頭單位的函》(國辦函[2013]70號)，明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監察部調整為中央編辦，國務院審改辦設在中央編辦。這意味著改革重心從審批事項精簡轉變到政府職能綜合轉型上來。如何因應新的改革樣態，需要建立在對既往改革模式的反思和新的改革路徑的探尋基礎之上。2001年至2012年，國務院先后六批取消和調整了2497項行政審批項目。既往的改革模式主要是分批式、集中式清理和下放審批項目，這是一種主要針對存量審批進行靜態清理的模式。一方面，它難以應對增量審批的動態化調整，所謂“批發式減少、零售式增加”；另一方面，難以銜接去審批后的市場監管，所謂“以批代管，不批不管”。不從源頭上管控新設審批，不對審批事項的存廢進行持續、動態的評估，不培育審批替代機制和手段，審批體制的頑疾就不能根治，問題又會死灰復燃。2002年，審批制度改革之初，“跑審批”、“公章旅行”可謂積弊已久，一個廣為流傳的例子便是某農民開辦養雞場，前前后后蓋了200多個公章，跑了兩年多。*湯靜怡：《告別 “公章旅行”》， http://www.js.xinhuanet.com/2014-07/21/c_1111713553.htm，2015—12—10。十二年以后，新一輪審批制度改革重新聚焦“辦證難”*柴永強：《央視調查：中國人一生要辦103個證 頻遇辦證難》，http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/rb/2014-02/22/c_119454709.htm，2015—12-10。，部分行業市場準入仍是一張“萬里長征圖”*李淳風：《曹志偉：“審批萬里長征圖”倒逼改革》，《南風窗》，2013年第26期。。因此，必須通過法治化的輪軌理順改革的長效機制，鞏固既有改革成果，防止行政權的內在擴張性再度侵蝕市場經濟發展。

最后，審批制度改革是一場政府的“自我革命”，依賴于政府的自我限權，這一定意義上也揭示出改革面臨驅動機制的挑戰。既往幾輪事項清理與下放，大多表現為改革機構與審批部門之間的討價還價，*劉俊：《“人家都沒改，就你們認真改”——審批改革十年博弈路》，《南方周末》，2012年9月16日。以及上下級機關之間指標任務的層層分解。缺乏私人、企業等利害關系人的直接參與，缺乏公眾、社會的外部監督。一方面，導致改革的動力不平衡，難以消除被改革者始終抱持“走過場”的僥幸；另一方面，改革的成效也難以與公眾的“滿意度”感受形成一致。必須通過法治化路徑解決改革的驅動機制問題，建立各方利益充分表達的博弈平臺，從而為改革注入持續的動力。

基于上述理由，作為行政審批制度改革取得成功的條件，“法治化”的方向和輪軌不可或缺。但是，這并不意味著簡單地通過“變法”來實現改革的既定目標。唯有通過法治的“系統化”運作，審批制度改革才能取得關鍵性成功，改革才能保持持續的生命力。具體而言，筆者認為以下四方面的問題值得理論界和實務界充分重視：一是推進審批制度改革所必須的法律法規需要作適度調適，對部門立法和部門利益進行大面積法律管控；二是推動《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)的實施機制建設，使大部分改革場域能被納入《行政許可法》的軌道；三是推進“法治社會”的基礎制度建設，銜接去審批后的市場監管，為改革提供養分和土壤；四是建立實質化、外部化的責任機制，為改革贏得來自內部和外部的激勵、信息以及監督。

一、 必要的立法管控與法制調適

在審批制度改革的法律支撐上，我國已經有了一部《行政許可法》。然而，一部適用于所有類型許可的立法，必然與管制實務上審批權運行樣態的多元產生抵牾，具體許可的條件、標準、程序等的設定及運行仍然存在于部門法的場域和地方管制的實踐之中*對此，沈巋、王克穩等學者均有比較充分的論述。參見沈巋：《解困行政審批改革的新路徑》，《法學研究》，2014年第2期；王克穩：《論行政審批的分類改革與替代性制度建設》，《中國法學》，2015年第2期。。控權的最大挑戰即來源于統一立法與部門立法之間的博弈，中央統籌與地方實務之間的拉鋸。就當下審批制度改革面臨的突出問題而言，部門場域的立法管控和法制調適包括三方面內容。

1．在立法階段,建立針對許可“立、改、廢”的成本收益分析機制。由于既往六輪改革主要是一個針對存量審批的改革模型，導致廣為詬病的“割韭菜”現象，這里既有法律法規新設許可的部分，也有通過“概念游戲”明減暗增的部分。就新設許可的控制而言，《行政許可法》第13條已經確立了四項原則，并被六輪“審改”經驗高度提煉為“兩個凡”精神。*《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》(國發〔2012〕52號)提出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批”。在吸取經驗的基礎上，新一輪改革也開始高度關注控制增量審批，進一步放開市場準入。*《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》(國發〔2013〕39號)；《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)。然而，在貫徹執行“兩個凡”時，由于欠缺可操作的衡量機制和評估工具，使得對于“許可要不要設”、“政府應否及何時干預市場”等命題的結論，大多數時候仍存在于立法者和決策者的主觀經驗感受和價值判斷之中。例如，《中華人民共和國職業病防治法》(以下簡稱《職業病防治法》)第17條規定了建設項目職業病危害預評價報告審核制度，由安全監督管理部門實施。另據國家安監總局《建設項目職業衛生“三同時”監督管理暫行辦法》的規定，對可能產生職業病危害的建設項目，建設單位應當在可行性論證階段委托具有相應資質的職業衛生技術服務機構進行職業病危害預評價，編制預評價報告。從理論上，對建設方案安全性的事先許可是預防職業病危害的有效方式，但從筆者調研的部分地方實踐來看，一方面，受制于專業技術水平，預評價報告多為表面文章，蜻蜓點水、千篇一律，只是具體評價而缺乏系統預防，難以達到職業病危害評價的目的；另一方面，受制于建設項目的實際運行狀況，職業病危害的判定仍主要依賴于項目實際運行中企業的日常監測和政府的定期監測。在預評價審核并不能有效預防職業病危害的現實下，一些地方訴求將預評價審核轉變為事中事后監管，或交由行業自律管理，同時加大懲戒力度。但這無疑將引發立法政策上的激烈辯論。

另一方面，改革亦不可矯枉過正，或者將其理解為一律禁止，或者執行以單純地做“數學減法題”。行政審批是不是一定越快越好，越少越好？事實上，市場經濟的發展與行政許可的數量并不一定成反比關系，關鍵取決于審批事項所屬的具體行業和領域所處的市場發展階段。例如，在部分市場化剛處于起步的行業，如果不存在對民營企業的準入審批，恰恰表明整個經濟仍處于國有企業的控制之下。舉例而言，古巴現在正開始市場經濟體制改革，以前古巴只有5種營業執照，而現在則有超過200種營業執照。可以想見，隨著市場準入的放開，營業許可的數量還會有一個驚人的增長量。*參見Jack M.Beermann，Licensing and Permitting in the Transition to the Market Economy,《“行政審批與規制改革”國際研討會會議論文》，中國北京，2013年8月，第47-68頁。因此，對部門立法新設審批事項的管控，關鍵在于科學化，通過法治化的機制設計來建立起一套科學的許可前評估機制。

對此，建立專門的規制影響評價機構和機制，是許多發達國家的經驗。以美國為例，信息和規制分析辦公室已經發展出了一套針對行政立法的經濟影響評估技術。在評價一項許可制度時，必須先確定政府旨在修正的市場失靈是什么，或者其追求的非經濟的公共利益是什么。政府無法為這些干預行為提供正當理由，那么由自由市場進行自我規制就是更好的選擇。尤其是，特別強調市場替代機制的考慮。*Reeve T.Bull，Administrative Licensing in the United States and Associated ACUS Recommendations,《“行政審批與規制改革”國際研討會會議論文》，中國北京，2013年8月，第140-165頁。值得稱道的是，在立法階段建立新設許可的論證機制，已經為我國新一輪“審改”所吸收。《國務院關于嚴格控制新設行政許可的通知》提出法律、行政法規中新設許可的，需要進行合法性論證、必要性論證和合理性論證。同樣，地方性法規、國務院決定、省級政府規章涉及新設許可的，也應當適用。但接下來真正貫徹落實這一制度，關鍵還在于論證的技術含量。目前的制度設計可能面臨的挑戰來自三方面：一是審查機構的專業能力。許可的成本收益分析，不僅涉及法學，還涉及經濟學、統計學、社會學等多學科方法的運用，由法制機構來承擔許可論證的審查職能，還需吸收專家參與，加強“外腦”建設。二是行業基礎數據的積累。從規制實務來看，長期以來對行業基礎數據的缺失，往往是導致立法和決策論證流于主觀的最大原因，需要重視各個行業的基礎信息和監管數據庫建設。三是國外成熟技術的學習借鑒。例如，從美國的經驗來看，一項許可，成本的具體性與收益的抽象性之間往往構成難題，而“付費意愿法”、貼現法等的運用，就可以在一定程度上緩解這類難題。*Reeve T.Bull，Administrative Licensing in the United States and Associated ACUS Recommendations,《“行政審批與規制改革”國際研討會會議論文》，中國北京，2013年8月，第140-165頁。

2．部門法制領域審批法律概念的協調與統一。對于如何解決審改過程出現的通過“概念游戲”明減暗增、變相設定審批的問題，則需要加強對審批法律概念的協調。變相設定審批的最典型領域是投資領域。《國務院關于投資體制改革的決定》等有關投資審批的法規創制了審批、核準、備案等概念。它們都屬于廣義的“審批”范疇。其中，“審批”適用于政府投資項目，“核準”適用于重大的和限制類的企業投資項目；對于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業投資項目，實行備案制。這些法律概念同行政許可、行政審批之間究竟是什么關系，之前在立法設計和制度執行上并未厘清，由此導致實踐中的混亂和失范。另外，除一般許可外，在特許、核準、認可、登記等其他許可類型上，也可謂五花八門，互不統一。由于行政行為類型化困難的存在，《行政許可法》約束的范圍和審批制度改革的場域常因此而受到限制，且存在較大的人為操作空間，從而影響改革的成效。對此，在部門規章和規范性文件的制定階段，法制機構應當加強和重視審批相關法制概念之間的統一和協調，應當盡可能從目的性擴張解釋的角度，將審批、核準、備案等被“特別法”所規范但本質上屬于“許可”的事項納入《行政許可法》的調整范圍。

3．賦予地方更多的改革空間和法制自主，增強中央統一立法與地方法制實務之間的調適。《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要(2015-2020》)指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方實施更方便有效的行政審批事項，一律下放地方和基層管理”，*2015年12月中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/28/content_5028323.htm，2015-12-30。(以下簡稱《綱要(2015-2020年))。這就意味著行政審批制度改革一個重要目標便是賦予地方更多的自主改革空間。作為一種規制工具，許可的設定和運用需要充分因應具體管制實務的需要，特別是在經濟性規制領域。必須承認，我國不同地方和區域之間還存在著顯著的不平衡，而在許可事權分配方面，中央與地方之間一直沒有形成良性的分權機制。一方面，地方在清理審批事項過程中遭遇法律法規的瓶頸。數量龐大的審批事項，大部分由中央部門的立法所設定。在審批制度改革中經常出現的一種現象是：地方政府在清理審批事項時發現許多不合理的事項，已經不適宜在本地繼續實施，但由于中央法律法規的“天花板”存在，地方權限空間有限，于是，清理任務的完成就可能淪為運用所謂“壓縮餅干與膨化餅干”技術的“數字游戲”，即為完成上級額定的清理指標，將一項拆分成多項予以清理，或將多項整合成一項予以保留。另一方面，地方政府也難以通過積極地運用許可制度真正糾正市場失靈和行業失范，進而“陷入或者規避《行政許可法》打擦邊球，或者遵守《行政許可法》而監管失靈的兩難困境”。*周漢華：《行政許可法：觀念創新與實踐挑戰》，《法學研究》，2005年第2期。例如，為便利企業投資，一些地方在基本建設項目審批提速領域，作了很多有益的探索。如通過“提前介入”、“模擬審批”等，使得土地征轉用審批流程與施工建設方案審批流程同步進行，變串聯審批為并聯審批，從而提高審批效率。*這些改革措施已在浙江省及全國多地推開，較為典型的是紹興市柯橋區行政審批系列改革試點，參見《柯橋區開展企業投資項目高效審批試點的實施辦法》、《柯橋區企業投資項目高效審批的業務操作流程》、《省級權限下放后企業投資備案(核準)項目高效審批100天全流程圖》等。但從嚴格的法條主義出發，在具有前后置關系的審批事項運行中，后一個審批事項作出審批決定的前提是有關主管部門已就前一個審批事項作出具有正式法律效力的決定文書，而在“提前介入”、“模擬審批”下，后續審批的法定條件實際上還沒有具備，在改革與立法不能有效互動的情況下，這使得一些地方政府的大膽探索面臨合法性風險。

新一輪改革試圖通過“先行先試”來破解上述難題，體現了中央對改革的巨大決心。*《國務院關于同意廣東省“十二五時期”深化行政審批制度改革先行先試的批復》(國函〔2012〕177號)。但首先，特定地區先行先試的經驗仍然需要經過提煉并輻射至其他地區，才能產生全國效應。改革的受益面小，推行成本高，且在進程上仍取決于自上而下不斷釋放的改革信號。其次，“先行先試”的樣本還不夠多，并未完全解決地方經濟模式不同而產生的多元管制需求。在廣東省適宜停止實施的許可，其他省份可能是另一種情況。除了審批事項的存廢以外，流程再造等其他路徑的改革經驗，同樣需要得到“先行先試”的授權。最后，“先行先試”的政治成本是，有可能產生地方之間通過新一輪制度優勢的競爭導致更大的發展不平衡。事實上，地方政府破解中央法律法規天花板效應已經存在法治軌道。《行政許可法》第21條規定省級人民政府對行政法規設定的有關經濟事務的行政許可，根據本行政區域經濟和社會發展情況，報國務院批準后，可以在本行政區域內停止實施該許可。同時，該法第20條第1項規定了許可設定機關具有修改和廢止許可的權力。據此，應將法治軌道上常態化的許可“立、改、廢”機制的完善作為方向，它本身即賦予中央統一立法與地方管制實務之間以調適空間。鼓勵地方通過省域內的試點改革開展許可事項“立、改、廢”的理論論證和實踐檢驗，形成適合地方實際的許可事項調整清單，并通過《行政許可法》第21條的常態化運用，真正激活法治軌道上的“先行先試”。

二、 《行政許可法》實施機制的強化

《行政許可法》實施近十年來的績效似乎可以用“喜憂參半”來形容。“喜”的是它帶來的人們對政府與市場關系的新認識，以及對程序正義的關注和單個行政許可程序的規范化與便捷化。“憂”的是與審批制度改革并未同步行進：一是大量本屬于行政許可的事項以“非行政許可審批”、“公共服務事項”、“其他行政權力”等名義曾經或繼續逃逸該法的控制；二是相對集中行政許可制度仍面臨制度創新，涉及多個許可的行業準入過程，還存在環節繁復、互為前置、流程不暢等“中梗阻”現象；三是“批后監管”、“事中事后監管”的配套法制體系還十分薄弱，難以因應許可事項取消后的監管銜接問題。對于上述三個問題，需要從如下三方面入手加以解決。

1．需要將本質上屬于“需經行政機關同意才能從事特定活動”的許可事項正本清源納入《行政許可法》的調整范圍。《行政許可法》之后，實踐中派生出很多新的概念，有的是為了規避該法，有的是用了與該法不一樣的一套語言符號，改革中常有“按下葫蘆浮起瓢”的感覺。這一問題與該法缺乏一個權威、統一的法律實施機關有關。針對該法實施后出現的大量許可事項判定的爭議，國務院法制辦曾先后以問題解答的形式作出回應。*《國務院法制辦關于行政許可法有關問題的解答》，《全國貫徹實施行政許可法工作簡報》，2004年總第14期。但因其法律效力不明確、專業力量不足、范圍作用有限等，不能根本上解決規避該法概念的問題。*周漢華：《行政許可法：觀念創新與實踐挑戰》，《法學研究》，2005年第2期。這就需要重新回到現行法制框架內，啟動一些重要的法律解釋機制和實施機制：

第一，由全國人大常委會根據《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第45條的規定主動對《行政許可法》第2條作出解釋或者國務院根據《立法法》第46條的規定對全國人大常委會提出法律解釋要求，解釋案應針對實踐中的大量個案進行抽象和具體示例，以便于操作。

第二，在上述基礎上，由有權機關根據《立法法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《政府組織法》)的規定，對法規、規章和規范性文件中誤解“行政許可”概念而實質上違規設定有關許可事項的，予以改變或者撤銷。為解決改變權和撤銷權運行中的信息不對稱問題，則可適度擴張現行法規規章備案審查制度中的公民異議程序機制。

第三，依托權力清單和政務服務網絡，鞏固和完善行政許可目錄清單制度，并根據《行政許可法》第20條的規定，完善行政許可事項的評價和評估機制，實行清單動態、定期調整。按照《行政許可法》第20條的精神，以下幾個細化的機制建構可以漸次展開：一是在中央層面，由全國人大常委會和國務院啟動對行政許可設定機關實施許可事項事先評價和事后評估情況的監督檢查，倒逼該項機制的建立；二是在地方層面，鼓勵地方通過試點改革形成適合地方實際的許可事項調整清單，激活“上報國務院批準后停止實施”程序，并使得改革與立法同步互動；三是建立行政許可設定實施的公民異議機制，公開聽取企業、群眾有關行政許可事項存廢的立法建議，并建立設定機關和實施機關對公民異議的處理機制。

2．探索以“行政服務中心”為依托的組織法制變革以及各種橫向或縱向的相對集中行政許可權機制。行政審批職權的分散化、碎片化和縱橫交錯是在實踐中被廣為詬病的弊端，而由于行政體制和組織法上“條塊”之間的戒備森嚴，導致審批職能的歸并與整合舉步維艱。至于實踐中為集中審批而普遍設置的“行政服務中心”(政務服務中心)也因法律地位的不明而處于不同地方的制度試驗之中。因此，審批制度改革要走向深入，適度改革組織法制是必要條件。

首先，通過法律法規的形式明確行政服務中心的功能定位、法律地位，完善相關制度保障機制。行政服務中心的功能要素應由組織功能、指導功能、協調功能和監督功能四部分組成；宜將行政服務中心置于政府的序列之內，如作為一級政府辦公室(廳)代管的內設機構，并完善授權、協調、教示和監督等保障機制。*朱新力、黃玉寅：《“行政服務中心”模式的實踐、正當性與時代出路》，《浙江學刊》，2013年第5期。

其次，上下級行政組織之間進行異質化的法定職權配置。應通過法律法規的修改，實現上下級行政組織在審批權限上的異質化配置：上級行政組織的職權重心由微觀管理轉移到宏觀指導，如制定統一的審批標準，限定所轄區域約束性指標的控制總量等，下級行政組織具體負責審批的實施，從而打破上下級行政組織間，尤其是地級市政府和縣級政府之間同質同構的格局，實現行政審批扁平化管理，推動政府職能轉變。

最后，《行政許可法》第25條的實質性啟用。《行政許可法》第25條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”這一條規定若能實質性地加以啟動，將在一定程度上避免多頭許可造成的管理成本過高問題，并使得并聯審批的各項探索獲得合法性，從而大幅度提高行政許可運行的效率。《綱要(2015-2020年)》也提出了對地方開展相對集中行政許可權改革的試點要求。但就實踐來看，《行政許可法》頒布實施十年以來，罕見有省級政府實質性地啟動該條的適用，這背后的原因很復雜，其中重要的一條是，不少地方政府誤將該條規定理解為要統合一級政府所轄部門的全部行政許可權限而成立一種類似于“行政審批局”的機構建制，而這樣的“大動作”顯然阻力重重，需要挑戰整個行政體制。*2015年3月，中央編辦、國務院法制辦聯合發布了《相對集中行政許可權試點工作方案》，將在天津市所有區縣、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省、市開展相對集中行政許可權試點。實際上，該法第25條的法律用語是“可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”。這意味著，相對集中行政許可權，既包括不同行政部門間審批權限的橫向集中，也包括上下級政府和機關間審批權限的縱向集中。因此，應當通過當前正在展開的相對集中行政許可權試點工作，鼓勵各地探索符合地方實際的多種相對集中模式。例如，根據審批制度改革的已有成果和機構建制，省級政府可以從易處著手，先行合并部分同類項審批，將一些具有內容關聯、性質相似的審批事項加以有限歸并。又如，將國土部門的河道采礦許可證與水利部門的河道采砂許可證合并由其中一個機關行使審批權，將分散在規劃、建設、國土、安全監督部門的建設項目施工圖審批整合在其中一個機關。再如，除了橫向集中外，上下級機關之間的審批權調整下放和層級優化也是相對集中行政許可權的一種形式，通過審批權調整至市、縣一個層級、整體配置，從而減少審批層級，縮短審批程序。*《嘉興市人民政府關于印發嘉興市行政審批層級一體化改革實施方案的通知》(嘉政發〔2013〕76號)。等等。

3．積極探索批后監管的頂層設計和配套機制。與轟轟烈烈的“取消審批”形成鮮明對比的是，如何加強“審批后監管”？實踐中面臨操作和規范的依據不足。*2015年7月29日，國務院辦公廳發布《關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》(國辦發〔2015〕58號)，對隨機抽查作為事中事后監管的方式作了規范。從當前各地各部門已出臺的一些指導性意見來看，原則性規定多，少針對性措施，尤其在細化審批事項類型并針對性提出事中事后監管措施和及時總結已有經驗上升為有效制度這兩個方面，仍然停留在較低層次。

一是通過部門行政法理論與實踐，探索與政府監管目標相匹配的監管方式。監管工具與監管目標相匹配，是近年來政府規制行政法理論的核心。*關于政府規制與新行政法的變遷，參見朱新力、唐明良等著：《行政法基礎理論改革的基本圖譜——“合法性”與“最佳性”二維結構的展開路徑》，法律出版社2013年版。審批是事前監管，對市場的干預程度最強。就干預強度而言，實際上還有制定標準、信息規制、經濟工具、私的規制等多種工具或工具組合。*[英]安東尼·奧格斯：《規制：法律形式與經濟學理論》，駱梅英譯，中國人民大學出版社2008年版，第1—20頁。例如，一些省份在審批制度改革中取消了與當前蠶種市場已不相適應的“蠶種試養地審批”事項，但由于蠶種市場仍然處于計劃向市場過渡階段，蠶民抗風險能力較低，對蠶種質量的要求仍然高度依賴政府監管，因此，取消審批后，政府仍需建立信息備案機制獲取蠶種試養地的數量、試養人等信息，以更好進行政策調控。

二是加強事中事后監管措施的常態化評估。去審批后續監管措施的設計也非一蹴而就，尤其到了實踐層面，隨著行政任務的變化往往需要不斷評估、修正。對此，應當探索建立常態化的監管措施評估機制，包括建立與取消審批事項目錄相對應的監管措施目錄，分類制定具體監管辦法，明確后續監管內容、方式和責任；建立事中事后監管措施專項評估和報告制度，對審批項目取消后運作和監管的相關情況，及其在激發市場活力、減輕企業和群眾負擔、提升行政效率等方面所取得的成效進行評估，并將評估報告報送審批改革機構。

三、以“法治社會”的若干基礎制度為審批制度改革提供養分

“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的提法看似宏觀，實則蘊藏著豐富的理論內涵和實踐指向。只有加強法治社會建設，才能為法治國家建設提供完善的制度機制。*姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系》，《法學雜志》，2013年第6期。具體到審批制度改革領域，法治社會及其制度供給是審批制度改革順利推進的“監督器”和“大后方”。如果沒有社會公權力(如行業協會、社會團體、基層自治組織等)的監督和公眾的有序參與，審批事項的精簡、審批流程的改革將缺乏外部制約，也將面臨信息不對稱的困難。如果社會組織和中介機構的成長緩慢、法制化不足，那么《行政許可法》所倡導的由社會組織和中介機構承接大量原來從行政機關移轉的許可事項將成為一句空話，從而出現管制真空和青黃不接的窘況，改革就不得不回到“一收就死、一放就亂”的老路上去。因此，筆者認為要支撐審批制度改革的順利推進，還應當在“法治社會”建設的若干基礎制度上發力。

1．在審批制度改革的過程中充分引入社會參與。這包括專家論證、第三方評估、公民異議制度等。引入社會參與的功能在于：一方面增強改革決策的合法性和正當性，為改革方案的優化提供充分的信息和資訊；另一方面，也為改革的順利推進奠定科學和民意基礎。例如，在審批事項精簡環節，哪些許可事項應當取消，改革機關與許可實施機關、許可相對人之間存在著廣泛的信息不對稱問題。又如，如何對非行政許可審批進行分類治理，需要甄別不同行政行為的類型并提出法治化路徑。這些問題不僅高度關涉行政法及其他社會科學理論知識，而且也涉及風險行政的科學和技術問題。因此，在改革決策的各個環節，都需要廣泛引入專家論證制度，通過科學理性，增強改革過程的質量控制和績效評價。再如，“第三方評估”亦開始被引入當前的審批制度改革。中央編辦委托中立的第三方機構，廣泛收集社會各界對部門改革推進情況的意見，對改革初步成效進行獨立評價，并據此對相關改革措施進行調整。*江琳：《中央編辦：簡政放權還要啃“硬骨頭”》，《人民日報》，2013年10月14日。通過“第三方評估”評價行政審批改革的成效，目標是引入改革的客觀評價機制，增強改革機關與審批機關之間的博弈能力，改變過去部門自我評價“自說自話”，但實際改革成效與老百姓的經驗性感受不能形成一致的困境。但專家論證、“第三方評估”等均為現代行政的專家模式，在信息獲取的方式和渠道上主要依賴行政機關，仍無法真正解決信息不對稱難題。從正當性和充分性兩點來考量，應當進一步引入公眾參與，并建立信息整合、甄別和反饋機制。

2．以法律制度促進和培育社會組織的成長，使其能夠承擔起“還權于社會”的部分審批事項和公共職能。當前，社會組織培育不足、承接能力薄弱、內部治理結構不健全等成為制約審批制度改革的重要問題，因此，為保障改革的順利推進，必須將社會組織的培育和依法監管兩者結合起來。廣東的實踐值得借鑒和參考。一方面，實行社會組織登記制度改革，除特別規定外，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，社會組織直接向民政部門申請成立，無須業務主管單位前置審批后再向登記管理機關申請登記；另一方面，在財政、編制等方面與政府脫鉤，并增加扶植力度，實行政府購買服務，設立專項的扶植資金。在實施該項改革后，該省有130項審批事項轉移給社會組織承擔。*《廣東省政府轉移職能逾130項 向社會組織購買服務》，http://www.chinanews.com/gn/2012/02-27/3702331.shtml，2015—12-07。這樣一種制度設計，既使得社會組織的數量大幅增加，也使其因原本的掛靠關系所帶來的“二政府”特性大為淡化，而這兩者恰恰是審批事項放權社會的關鍵條件。

3．以法治的手段培育和規范中介機構。目前在實踐中，行政審批部門普遍存在將本該由市場或中介組織承擔的建筑方案審查、施工圖設計審查和專業性、技術性審圖工作當作審批事項的現象，或者雖由中介機構承擔，但中介機構將之異化成一道新增的辦事環節，這背后是中介機構這一社會單元的培育不足、市場化缺失和行為失范。最新的《綱要(2015-2020年)》明確表達了對“切斷行政機關與中介服務機構之間的利益鏈”、“ 堅決整治‘紅頂中介’”的決心。為此，應當通過法治的手段和激勵性管制，破除中介機構跨區域承攬業務的障礙、打破中介機構的壟斷、加強中介機構的中立性監管。這些監管措施可以包括但不限于以下幾個方面：一是標準化清單制。在全面清理的基礎上，由行政審批改革牽頭單位編制中介服務項目目錄，明確中介服務事項的名稱、設置依據、收費標準、辦理時限等。各級政府應將中介服務項目及時向社會公布。沒有納入目錄的中介服務事項，明確不得作為行政審批的前置條件。二是市場化準入制。分類推進中介機構在人、財、物等方面與行政機關或掛靠事業單位脫鉤改制，除涉及國家機密、公共安全等重要領域外，應按照“非禁即入”的市場準入原則，允許具備資質的中介機構進入市場開展中介業務。三是信用化監管制。制定中介機構信用評價辦法，按照行業分類的原則，建立信用評價指標體系，對各類中介機構進行信用評級，并建立行業誠信檔案，使得中介機構及其從業人員誠信狀況與登記機關、行業主管部門監督管理、銀行授信額度、政府招投標等掛鉤。*參見《關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》(國辦發〔2015〕31號)。

四、用法治思維和“外部責任化”重塑改革壓力機制

在改革的壓力與動力機制設計上，十多年的審批制度改革歷程基本上較多地沿襲了“內部控制”的進路，包括審批事項的削減要求之落實、審批事項必要性論證、審批制度改革的績效評價等方面，較多地通過傳統的“自上而下”內部考核、技術官僚專業判斷等方式進行，缺乏公眾參與和外部監督。這樣一種“內部控制”的模型，一則在實質化地塑造改革壓力機制方面收效甚微，十多年來審批事項邊減邊增的現實是對此的最好注腳；二則亦不符合現代政治文明和法治國家所倡導的“外部責任化”導向。*參見[美]庫珀著：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》(第五版)，張秀琴譯，音正權校，中國人民大學出版社2010年版，第134頁。因此，筆者認為，要用法治思維和“外部責任化”理念重塑改革壓力機制。

1．在達成和鞏固改革主要成果的過程中，充分引入外部參與和監督機制。審批制度改革的主要成果是將政府與市場關系調整到一個較為理想的狀態，其外在表現是大量不符合這一理想狀態的審批事項的削減、調整和下放。服務于這一目標，應當建立如下環環相扣的社會參與機制：在改革之初將存量審批事項的“底數”向社會公布，接受監督，杜絕遺漏；在事項存廢、審批權是否下放等的論證過程中亦向公眾和審批事項的目標群體(特別是行業)公開，集思廣益，避免信息不對稱。例如，許多“信息不對稱”現象的產生，根源仍在于相關機制的不完備。如在浙江下放審批權的改革過程中，曾出現將草原開發權和“煤炭開采權”審批事項下放給屬于海島城市的舟山和沒有任何煤炭資源的義烏。出現這一問題的表面原因，在于改革過程中的“信息不對稱”，深層次的，則在于改革本身的機制問題。權力下放的清單制定和實施過程更多是自上而下的，較為缺乏與下放對象之間的制度化協調機制，由此導致地方政府權力下放需求與上級政府制度供給之間無法做到無縫隙對接；同時，改革方案(權力下放方案)制定過程的“開門”程度也還不夠。因此，廣泛聽取公眾意見，集思廣益，以盡可能克服“盲人摸象”之弊，為后續的改革成果兌現提供信息基礎和監督基礎。

2．在改革中對相關主體的責任機制進行更為精細化的設計。在之前的幾輪改革中，客觀上存在“韭菜效應”，割了一茬又長一茬，其中的原因很復雜，既有審批事項設定者的問題(如一些涉及到民政優撫和社保待遇、地方招商引資優惠待遇的審批，其設定依據往往是地方政府部門、甚至是縣一級政府的政策、文件)，亦有審批執行者的原因。為此，需要細化環節，在清理后的審批事項清單向社會公布后，通過外部監督，準確定位設定者和執行者的責任，包括政治責任和法律責任。政治責任包括設定者(代議機構和行政立法機構)的立法責任和主要負責任的領導責任；法律責任包括審批執行者的行政責任，乃至刑事責任。

3．在改革的績效評估中，亦引入外部機制。在評價之前的審批制度改革績效時，評價者往往以數字論英雄，考察改革者削減了多少審批事項。這種評價模式往往是“轟轟烈烈走過場”，因此，正如中央編辦已在推動的那樣，未來的改革績效評估應當走出內部控制，走向外部參與，引入類似于第三方評估等機制，如此方能實質化地實現績效評估的倒逼改革功能。可以看出，上述從“內部控制”到“外部責任化”的模式轉變，信息公開的制度設計和信息互聯互通技術的運用，將貫穿改革始終，并成為改革的重要一環。無論是審批權力清單、中介信用監管、社會組織承接職能公開等，我們看到，各地以“政務服務網”、“中介監管網”、“網上審批大廳”等為啟動的互聯網和信息技術的運用，成為審批制度改革得以展開和深化的重要載體，也是改革成果的集中體現。因此，審批制度改革下一步走向深入，必須充分挖掘“連接一切”的“互聯網+”*馬化騰等：《互聯網+：國家戰略行動路線圖》，中信出版社2015年版，第1—20頁。在推動治理革新方面的巨大前景和空間。□

(責任編輯：嚴國萍)

主題研討·回顧與展望：2015大選與新加坡政治發展

【編者按】2015年是新加坡建國50周年大慶。這一年，這個城市國家經歷了兩次大考：建國總理李光耀逝世和2015國會大選。李光耀辭世，新加坡舉國悲痛，正式進入后李光耀時代；2015國會大選對于新加坡更具有里程碑意義，向世人展示了“新加坡式民主”的含金量，開創了后李光耀時代新加坡政治發展的新紀元。

這里我們選取了四篇代表性論文。孫景峰、劉佳寶的“2015年國會大選與新加坡政治發展”一文基于對新加坡2015年大選的深入考察，系統分析了此次大選對于新加坡政治發展的深遠影響，作者認為新加坡領導層深入骨髓的憂患意識、與時俱進的人才選拔和更新意識以及日漸成熟的政治理性，讓新加坡的政黨政治走向了成熟和穩健。呂元禮、谷志軍的“以制度平衡為導向的新加坡政治改革——基于合法性三重意蘊的分析”一文系統考察了新加坡自2009年以來以制度平衡為導向的政治改革，通過增強政治制度的正當性、認受性和合理性來滿足民眾的新期求和加強政治制度的合法性。陳文、袁進業、黃衛平的“新加坡人民行動黨長期執政的合法性建構研究——基于2011-2015年新加坡大選的跟蹤調查”一文則基于政治學意義上的“合法性”概念深入解讀了新加坡人民行動黨2011-2015年兩次大選，系統分析了人民行動黨長期執政的合法性建構問題。傅瓊花的“國家與社會關系視野下的新加坡民間組織的變遷”一文系統考察了新加坡的民間組織的變遷與發展，指出新加坡政府成立的協調國家與社會關系的橋梁機構人民協會，如何成為國家與社會合作的新起點，增強國家認同感，促進社會和諧。在中文文獻中，這四篇文章都屬上乘之作，我們可以從中窺見新加坡政治發展的歷史脈絡、人民行動黨長期執政的策略經驗、后李光耀時代新加坡政治發展的未來方向，以及選舉策略、合法性建構、國家與社會關系等重大議題。

本欄目特約主持人：鄭永年教授(新加坡國立大學東亞研究所所長；中國政治、國際關系與社會問題專家)

中圖分類號：D922.11

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)03-0005-009

基金項目：國家社科基金重大項目(14ZDC012)；國家2011計劃·司法文明協同創新中心的研究成果。

作者簡介：朱新力，浙江大學光華法學院院長，教授，博士生導師，國家2011計劃·司法文明協同創新中心研究人員。主要研究方向為行政法學、國家賠償法學、政府管制等。感謝駱梅英、唐明良、羅利丹、石肖雪的支持，從某種意義上說，本文是我們五位的合作作品。

收稿日期：2016-01-10