現代城市建設中的土地利用規劃探索研究

文/林兆豐　陜西省土地工程建設集團有限責任公司　陜西西安　710075

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現代城市建設中的土地利用規劃探索研究

文/林兆豐陜西省土地工程建設集團有限責任公司陜西西安710075

【摘要】文章分析了土地利用規劃和城市規劃各自的特點，闡述了現代城市發展現狀以及建設中存在的問題。通過以上海的城市規劃模式探索和陜西省的五大工程建設模式為例，探討如何通過土地利用規劃和城市規劃有效的結合發展現代城市建設，提出了通過土地利用規劃和城市規劃有效結合進行現代城市建設的方法與思路。

【關鍵詞】土地利用規劃；城市規劃；城市建設；生態城市

經濟的快速發展帶來了城市的快速蔓延與擴張，伴隨著大型城市、特大型城市不斷增多，適宜人類居住的城市越來越受到人們的青睞。城市的合理建設既要符合各類資源的有效配置，又要符合人類社會發展的。對于現代城市的建設該如何規劃建設，是當前討論比較多的話題。無論是新城市的建立還是舊城市的改建和擴張，土地對于城市的發展至關重要，并且合理有效的土地利用規劃對于城市的建設發展能夠起到推動作用。土地利用規劃最重要的特征是其未來導向性[1]。正是這種導向性才使得土地利用規劃對未來社會發展的定位、發展方向起到指引作用。土地利用規劃同時也是政府實施決策的依據，好的導向性促進社會發展，相反，不好的導向性也有可能阻礙社會發展。

城市的建設發展，離不開科學有效的城市規劃，更離不開土地利用規劃的合理分配。在城市建設規劃中引入土地利用規劃理念對于城市建設用地、農業用地起到很好的指導作用。我國的土地利用規劃體系主要有土地利用總體規劃、土地利用專項規劃、土地利用詳細規劃。其中，土地利用詳細規劃包含了城市(鎮)土地利用規劃和鄉村土地利用規劃。城市規劃是一個時期城內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各建設的綜合部署、具體安排和實施管理。因此，如何把城市規劃和土地利用規劃有效的結合起來，使各自發揮所長，是目前現代城市建設探索的主要課題。

1、我國當前土地利用規劃與城市規劃現狀

我國目前的城市總體規劃中對于土地利用方面主要有主城區和衛星城等城鎮（鄉）建設用地規模，而土地利用規劃除此之外還要包括農村居民點用地和交通水利等線型工程用地的規模，其外延大于城市總體規劃的規模[2]。因此，能夠將土地利用總體規劃納入到城市規劃建設中，必然能夠給城市規劃提供土地利用的方向導向、土地供給、土地存儲量等方面的有利條件。

我國城市土地利用規劃目前并無具體的單行法規進行界定，各城市也沒有在城市規劃中編制獨立的城市土地利用規劃[3]。因此，在城市建設規劃中，盡管有《城市規劃法》和《土地管理法》都規定了兩個規劃應相互協調[3]但是，執行的效果并不理想，城市總體規劃與土地利用總體規劃的沖突與矛盾是近年來城市規劃實施中遇到的突出問題之一[2]。

近年來，在現代城市發展中，確實存在一些城市規劃與土地利用規劃的矛盾問題。城市要發展擴張、但基本農田保護又必須堅持。因此，在實際城市建設工作中，經常會出現一些違法亂占用建設用地、耕地等情況。還有些城市規劃中出現主功能區不明確，定位不清楚，資源過于集中、良好的生態環境不能保證的情況。

城市進程加速發展，政府規劃中的很多功能區已經不能滿足社會發展。很多新建的企業、住宅等實際上已經不能滿足發展要求，同時也存在不合理的情況。因此，人們在交通、能源、環境等方面大量的需求，往往導致生態環境被破壞，使得人們的生活反而不方便，反而生活舒適度下降。同樣，對于城市定位的不準確，往往也容易導致快速擴張的城市出現五花八門的功能區，沒有各自特色，雜亂無章。各種經濟區的建立，只考慮經濟發展，卻沒有考慮生態承載力。很早就有學者呼吁建立生態城市，生態城市的建立必然要與土地的規劃相適應，但是卻一直沒有被重視。

2、現代城市建設的土地利用規劃新模式

2016年2月中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中明確指出了城市規劃建設管理中存在的問題，同時對城市建設發展提出了建設性意見和建議，并且鼓勵走出一條有中國特色的城市發展道路，也指出了有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一的方案。

根據現代城市發展現狀，探索出一條能夠解決城市規劃和土地利用規劃問題，整合兩個部門有效資源，并且適合我國國情的發展道路勢在必行。在新模式的探索中，有的城市開展了“多規合一”的規劃探索模式。例如，上海市對土地利用總體規劃和城市規劃的發展模式進行了探索，進行了“兩規合一”的編制工作。這一改革舉措使得城市規劃工作與土地利用管理有效結合，發揮各自所長，對上海市的城市發展起到了非常關鍵的作用。

能夠依靠當地地理環境、人文優勢、經濟發展等因素進行城市規劃建設也是非常值得探索的新模式。陜西省在2012年結合土地利用規劃和城市規劃，重點開展了五大工程[4]，即渭北工業區建設、漢長安城遺址保護、秦嶺北麓生態保護、八水潤西安、公路交通樞紐建設，各工程目前均取得了較好的規劃效果。渭北工業區是在西安渭河以北地區重點發展產業經濟，作為西安工業新的承載地和發力平臺，加快帶動當地產業經濟發展；西安南鄰秦嶺山脈，借助秦嶺生態特點建國家一流旅游生態區；八水潤長安則是一方面改善西安生態環境，另一方面增加濕地、生態水面建設；通過東、西、南、北交通樞紐的建設緩解交通擁堵狀況。這五大工程的建設，從整個陜西省的交通、經濟、人文環境、生態環境上利用土地規劃和城市建設規劃完美結合，充分利用各種資源有效進行整合，同時也是加快建設具有歷史文化特色國際化大都市的新思路。

一個城市的建設除了本身經濟發展需要外，能夠符合當地土地利用現狀，使人與自然和諧相處是當代城市建設所追求的最終目標。在城市規劃的基礎上，考慮到土地利用現狀，建立生態城市是今后城市建設的一個新方向。生態城市的建立探索已久，國外一些國家起步較早，美國、巴西、新西蘭、澳大利亞、南非以及歐盟的一些國家都比較成功的進行了生態城市建設。國內自20世紀80年代開始了生態城市探索和實踐[5]。國內外相比較在建設模式的相同點有：發展循環經濟、注重城市綠化、規劃先行、提倡集約型城市空間結構，不同之處有：公眾參與程度、城市特色、規劃實施保障、科技支撐、以公共交通為導向進行城市開發[5]。因此，建設有中國特色的現代城市是當前城市規劃建設所探索的新思路。

3、城市規劃中關于土地利用規劃實施中的方法建議

在總結一些城市發展經驗，探索現代城市建設發展中，首先關于規劃的理念應是土地利用規劃先行。在對需要進行開發的建設區首先進行土地利用規劃的土地儲備備案。城市規劃設計建立在對待開發的區域的土地用途的清楚并熟悉認識的基礎之上，再做相關功能定位，根據一定的地理環境、交通環境、資源環境等進行建設，使得土地利用規劃和城市規劃共用“一張圖”。同時，土地利用規劃理念能夠深入到城市規劃中非常重要，既要考慮到土地利用的合理，又要符合城市發展狀況；既要使土地利用總體規劃在城市建設這塊應與城市規劃設計共用一張圖，又要滿足使得土地能夠合理使用，城市建設有序美觀。

無論是城市規劃建設工作，還是土地資源管理工作，都是對現代城市發展提供未來導向的指揮棒。因此，探索出一條適合土地管理工作和城市建設工作能夠互相發揮出優勢的方法是當前的主要工作，所以，建立在土地利用規劃基礎之上的城市規劃設計建議從以下幾點著手：

第一，在空間發展中，土地利用規劃應做到按城市功能定位進行土地利用規劃，做好土地資源協調工作。特別是近郊城市建設用地和農業用地的清楚劃分，使得現代城市建設的城市布局與土地利用總體規劃共用一張圖。將城市商業區，住宅區，生態涵養區，以及小規模農業經濟區在進行土地利用類別劃分的同時應注意城市規劃的合理設計，利用好每一寸土地，設計好每一個職能。

第二，在時間上，對做好土地利用規劃的地方，進行合理的時間安排，循序漸進做好開發。不按照一定的順序進行開發，必然導致一些地方產生功能紊亂、給后續工作帶來隱患。

第三，在生態環境和人文發展上，注重人與自然和諧相處。但凡在人類發展中，不顧自然而盲目開采開發的，最后必將受到大自然的懲罰。長期以來，我們國家一直倡導人與自然和諧相處。因此，住在一個滿是鋼筋混凝土的城市里，任誰也無法忍受，畢竟人也是自然的一部分，人的衣食住行都取之于自然，因而也應用于自然。在城市化進程中，忽略大自然在城市中的作用是難以置信的?；ú輼淠炯饶苊阑車h境，同時也能對每天大氣中排放的各種污染物進行有效的過濾。樹林又能對地方地下水源進行涵養。近郊經濟作物的種植雖然需要大量的水源，但是能有效解決城市蔬果的需求，從另一個角度講也是具有一定經濟效益的，所以，在平衡近郊土地進行經濟作物種植時要考慮城市的承載力等等。另一方面保護歷史遺留的人文古跡，既是對先前祖先的尊重，也是人類歷史文明的沿襲。所以，城市的建設與發展其實質是人類生態文明和歷史文明的發展。

第四，在經濟飛速發展的當下，很多城市原先沒有發展經濟產業區的用地規劃，但當看到了市場前景想進行開發時，出現了用地矛盾。所以，在整合土地利用規劃和城市規劃的基礎上，發展經濟產業區、高新區等一些經濟商圈時，不能一蹴而就。應合理按照當地土地利用狀況，進行適當配置。該調整的進行調整，不能調整的應取消建設，防止因不合理的規劃和建設導致城市發展畸形。

結語：

現代城市的建設是土地、經濟、人文、環境等多方面因素共同作用的結果，只有把各方面有利因素結合起來最大效益的使用才能使城市建設更符合社會發展；只有把土地利用規劃和城市規劃有效的結合起來才能從根本上解決城市發展中不利因素。

參考文獻：

[1]王萬茂，規劃的本質與土地利用規劃多維思考[J].中國土地科學，2002,（16）:4-6.

[2]胡俊，規劃的變革與變革的規劃-上海市城市規劃與土地利用規劃“兩規合一”的實踐與思考[J].城市規劃，2010,（34）:20-25.

[3]歐名豪，土地利用規劃體系研究[J].中國土地科學，2003,（17）:41-44.

[4]何琦，五大重點工程助力西安國際化大都市建設[N].陜西日報，2014,4.8.

[5]薛梅，董鎖成，李宇，國內外生態城市建設模式比較研究[J].城市問題，2009,（4:）71-75.