構建本外幣一體化的主體監管模式

文/外匯局陜西省分局課題組 編輯/靖立坤

構建本外幣一體化的主體監管模式

文/外匯局陜西省分局課題組 編輯/靖立坤

隨著人民幣國際化程度的提升和資本項目可兌換進程的加快，本外幣跨境資金流動和使用逐步融合，邊界逐漸模糊，但當前的本外幣政策卻存在差異。這為跨境資金套利提供了便利，加劇了跨境資金流動的波動性。鑒此，研究如何縮小本外幣政策差異，建立本外幣一體化的跨境資金流動風險防范體系，十分緊迫而且必要。

當前本外幣監管政策的主要差異

跨境交易統計制度差異

主要體現為統計對象、國別判斷標準、統計方式等六個方面的差異（見表1）。

貿易信貸政策差異

依據《貨物貿易外匯管理指引》，跨境貿易中，如果以人民幣報關并結算，企業無需進行貿易信貸報告；如果外幣報關、人民幣結算或以人民幣報關、外幣結算，應按規定向所在地外匯局報告。但在實際業務中，企業以人民幣報關、人民幣結算的交易數據仍需納入貨物貿易指標計算中。由于企業以人民幣報關并結算的人民幣收匯數據并未納入貿易信貸報告，因而會導致該企業貨物貿易指標出現異常。

轉口貿易政策差異

一是監測核查差異。人民銀行的RCPMIS系統未構建相應的分析預警指標體系，對異常跨境人民幣資金流動情況缺乏及時有效的監測；外匯局在非現場核查階段，設定了總量核查指標，并構建了企業報告制度，依托貨物貿易外匯監測系統按月對企業的貿易外匯收支進行非現場核查，同時實施轉口貿易專項監測，具有較為完善的外匯收支監測核查體系。

二是分類管理差異。人民銀行對出口貨物貿易跨境人民幣結算企業實行負面清單管理，且只在出口存放境外方面對負面清單企業進行結算制約。即便轉口貿易企業因出口業務的違規問題被列為重點監測企業，也會因為約束措施單一，不能對其開展相關業務形成有效制約。外匯局對于B、C類企業辦理轉口貿易有嚴格限制，但僅能限制其外幣結算的轉口貿易；如果企業收支以人民幣結算，則不受限制，企業依舊可以辦理轉口貿易，其違規行為得不到懲戒。

三是審核管理差異。人民銀行要求銀行辦理相關人民幣結算業務時履行貿易真實性審核義務。在審核要素方面，僅要求填報進出口報關和收付匯信息。外匯局對轉口貿易的審核較為嚴格，要求銀行應當根據企業生產經營、財務狀況，以及產品和市場等情況，確認相關貿易背景的真實性、合規性，核實貿易融資的金額、期限是否與相應貿易背景匹配。

四是事后處理差異。跨境人民幣結算的相關政策沒有對貿易違規的罰則，最重的懲罰也就是取消企業跨境人民幣結算資格。而外匯管理則依據非現場和現場核查情況對企業實行分類管理，建立了較為完善的違規處罰措施。

服務貿易監管差異

一是管理依據差異。服務貿易外匯管理以“展業三原則”要求為前提，并輔以規則管理。根據《服務貿易外匯管理指引》的要求，金融機構應按照“了解你的客戶”“了解你的業務”的原則合理盡職，相應的實施細則進一步明確了主要服務貿易外匯業務種類的審核內容和依據。而跨境人民幣業務則更多地強調原則監管，規則管理內容相對缺失。

二是業務流程差異。《服務貿易外匯管理指引》及其實施細則規定，辦理等值5萬美元以上的服務貿易外匯收支業務，金融機構在按照規定對不同的交易項目審核并留存相應的交易單證的同時，還應按照相關規定辦理稅務備案。而對跨境人民幣業務只要求銀行在展業三原則的基礎上，憑企業提交的業務憑證直接辦理跨境結算。

三是監管手段差異。服務貿易監管主要依托跨境資金流動監測與分析系統，對服務貿易外匯收支進行非現場監測，該系統涵蓋了服務貿易交易項下的人民幣及外幣的全部交易信息；而服務貿易人民幣監測系統則僅包含人民幣收支數據，不包含外匯收支信息。從監測的角度看，人民幣跨境收付系統信息相對單一，缺乏風險監管所需要的監測內容與工具。

直接投資項下差異

一是對外商直接投資資本金流入領域管理的差異。根據外幣管理相關規定，境內投資企業資本金結匯所得人民幣資金，不得用于償還企業間借貸以及償還轉貸予第三方的銀行借款，外匯資本金應在經營范圍內使用，且須遵循真實、自用原則；而本幣管理規定則對境內投資企業使用人民幣資本金償還企業間借款沒有明確規定。

二是對外商直接投資資本金流入程序管理的差異。根據外幣管理相關規定，資本金流入后進入資本金專用賬戶，銀行在“展業三原則”下依據企業意愿分別采取意愿結匯制或比例結匯制進行結匯，結匯資金須進入到待支付賬戶后方可進行支付,同時其資金必須流向特定單一的結匯待支付賬戶；而根據本幣管理規定，銀行在記錄人民幣資金在境內的使用并確保其在經批準的經營范圍內使用的前提下，企業可自行支配相關資金。現行本幣管理規定要求企業只能開設一個資本金專戶，但無類似于外幣管理的待支付賬戶。

三是對境外投資資金匯出入管理的差異。根據外幣管理相關規定，境外直接投資遵循先備案后匯出的流程；而根據本幣管理相關規定，境外直接投資可采取先匯出后備案的流程。這種差異給統計管理、異常監管和違規查處等日常管理帶來了一系列的負面影響。在直接投資利潤匯出、直接投資資本金流出等方面，本外幣管理的政策差異并不顯著。

外債管理政策差異

目前，本幣外債由人民銀行負責管理，外幣外債由外匯局負責管理。兩者的管理差異情況見表2。

境外放款政策差異

主要差異。按照銀發[2013]168號文件規定，企業可向境內銀行直接申請辦理人民幣境外放款結算業務，無需受額度規模及主體資格的限制；經辦銀行通過人民幣跨境收付信息管理系統報送人民幣跨境收付信息，且可選擇異地銀行辦理業務。而根據匯發[2009]24號文件及相關文件規定，境內企業需在注冊地外匯局辦理完境外放款額度登記后，憑協議辦理憑證到銀行辦理賬戶開立及資金匯兌，且境內企業累計境外放款額度不得超過其所有者權益的30%。

表1 本外幣統計差異

表2 本外幣外債管理差異

表3 非居民本外幣賬戶監管差異

比較分析。與外匯管理部門政策相比，人民幣境外放款在業務辦理地域、額度及手續等方面明顯具有優勢，使得銀行更傾向于選擇人民幣境外放款。目前，對人民幣境外放款是否需要同時辦理境外放款額度登記，對已發生跨境支付但未在外匯管理部門辦理登記的企業是否可進行處罰等，均沒有明確的規定和依據，難以實現本外幣統一監管，跨境資金均衡管理存在困難。

NRA賬戶監管差異

非居民人民幣NRA賬戶管理和外匯NRA賬戶管理差異見表3。

個人項下差異

根據現行政策規定，個人向外匯儲蓄存款賬戶存入外幣現鈔當日累計金額在等值5000美元（含）以下的，由銀行簡化辦理入賬；超過等值5000美元的，憑規定的證明材料在銀行辦理。同樣，個人提取外幣現鈔當日累計金額在等值1萬美元（含）以下的，在銀行直接辦理；超過等值1萬美元的，需經外匯局審核后辦理。但個人項下存取人民幣除大額需事先告知銀行外，并無其他限制。

政策差異導致的風險

從微觀層面來看, 本幣和外幣在統計政策方面差異容易造成人民幣統計數據缺失。本外幣管理差異容易產生政策套利，加大異常資金流動風險，降低監管成效。隨著跨境人民幣結算規模的擴大，企業辦理跨境資金交易的幣種和結算方式的選擇機會增多。由于本外幣資金的分設監管，外匯局和人民銀行各自都無法實現對跨境資金全口徑、全流程的管理，增加了監管部門跨境資金流動監測分析預警的難度。

從宏觀層面來看，跨境資金波動性加劇，不利于國際收支平衡。隨著人民幣國際化的推進，市場主體利用本外幣政策差異，根據境內外利差、匯差選擇結售匯時機和地點來獲取價差收益的便利性增加，將進一步放大跨境資金的波動性。本外幣資產的相互替代加大了貨幣政策調控難度。在人民幣國際化的進程中，經濟主體對資產的選擇不再局限于本國資產，而是會根據自身的風險偏好和收益最大化原則進行不同幣種的資產配置，使得貨幣需求函數發生變化，貨幣政策效果受到影響。這會影響到金融體系的穩健性。在人民幣國際化進程中，部分中小銀行由于在人民幣跨境借貸業務拓展過程中經驗不足、風險管控不力，可能會導致人民幣跨境貸款資產質量惡化。

構建一體化監管模式

以促進國際收支平衡作為本外幣監管的共同目標

從人民銀行履職角度看，重要職責是防范和化解金融風險，維護金融穩定。下一步應以防范本外幣跨境資金流動風險，促進國際收支平衡為本外幣監管的主要目標，從大平衡的角度統籌好本外幣監管，構建本外幣一體化監管機制。

穩步推進本外幣一體化監管頂層設計

完善本外幣一體化監管的頂層設計是一個循序漸進的過程。近期需要加強外匯管理部門與跨境辦的溝通交流，減少監管重復和監管真空；長遠看，外匯管理部門在加快推進內部整合的同時，應積極和人民銀行相關部門進行整合。

加快構建本外幣一體化監管的法規體系

建立、健全跨境資金流動監管的政策法規，從法律、法規層面構建本外幣一體化跨境監管體系。為此，應梳理完善現有的本外幣跨境資金流動的法律、法規，刪減重復監管部分，補充監管空白部分，形成全面、統一的本外幣跨境資金監管政策法規體系。

構建本外幣一體化的政策體系

一是實現本外幣跨境資金流動統計監測的一體化。應借鑒美國TIC的分類原則，以居民、非居民為分類統計原則進行本外幣一體化的全面統計監測，而不應以幣種作為分類統計標準。一方面應統一跨境貿易人民幣數據統計與國際收支申報統計主體、規則及口徑；另一方面，應完善相關業務系統，加強核查指導，建立跨境人民幣數據自動比對系統。

二是統一貿易信貸報告口徑。將跨境人民幣貿易信貸歸屬到義務性報告的范疇中，設置外匯局貿易監測系統與人民銀行RCPMIS系統之間的接口程序，從RCPMIS系統中導入人民幣跨境信貸融資業務信息到貨物貿易監測系統中，并與企業報送的延期付款與融資報告進行匹配，再由外匯局對未匹配的貿易融資以及除貿易融資之外的延期付款進行核查。

三是完善服務貿易本外幣監管內容。在現有服務貿易外匯管理法規的基礎上，完善和補充本幣監管內容，實現外幣和本幣管理原則和管理要求的統一；要逐步從監管的“雙規制”轉變成“一體化”監管，使監管既能實現同等便利化程度，也能形成一致的風險管理標準，從而實現厘清政策邊界、消除監管盲點、減少風險聚集的目的。

四是將人民幣轉口貿易納入貨物貿易外匯管理。要統一本外幣轉口貿易監管政策，將超過90天以上跨境人民幣遠期信用證納入外債規模管理，同時規定人民幣遠期信用證期限原則不能超過180天；要統一本外幣轉口貿易“分類管理”制度，對轉口貿易本外幣業務實行統一的分類管理標準；統一對轉口貿易人民幣違規行為與外幣違規行為的處罰依據。

五是實現本外幣境外投資政策的一體化。明確規定本幣資本金不得償還企業間借貸以及償還轉貸予第三方的銀行借款；銀行機構對境內投資主體相關申請資料進行初審后需報人民銀行跨境辦備案；企業以人民幣辦理減資、轉股、清算及利潤匯回的，對境外匯回的利潤，境內結算銀行進行真實性審核后辦理入賬，并將收款信息錄入人民幣跨境收付信息管理系統，同時在直接投資外匯管理信息系統進行利潤匯回備案。

六是實現跨境債務政策整合。實現本外幣外債統計口徑的一體化，加強對人民幣外債資金使用的監管，明確違規處罰條款；加強部門信息溝通，建立聯合檢查機制，對外債規模實行統一管理，加強部門間溝通協調，建立信息資源共享機制，科學確定外債總體規模，聯合處理外債違規異常問題。

七是消除NRA賬戶本外幣政策差異。進一步完善本外幣NRA賬戶開立的資質審核，將人民幣NRA賬戶余額納入銀行短期外債指標統一管理，明確本幣NRA賬戶余額質押融資的客體和用途，形成全口徑的非居民本外幣跨境資金監管體系；建立健全非居民本外幣NRA賬戶的協調監管和全口徑數據采集，加強對NRA賬戶大額可疑外匯收支信息的監測預警。

八是整合個人項下監管政策。整合個人跨境收支、結售匯、賬戶等個人外匯業務數據，實施動態靈活的額度管理，在貨幣兌換環節采用數量管理，同時在外匯跨境收支環節放開數量限制；長期來看，隨著個人資本項目可兌換，應轉變原有的監管思路，由原先的數量型管制（即通過行政審批方式限制跨境資本流動行為）轉變為價格型管制（即通過征稅或者要求交納無息保證金〔URR〕的方式影響跨境資本流動成本），以此引導經濟主體的行為。

實施本外幣一體化的主體監測和分類管理

本外幣一體化監管制度需以主體為單位，建立人民幣業務和外匯業務“前臺一口接入、后臺一體化審核”的模式，對不同類別主體的跨境資金業務整體考慮進行主體監管。

一是通過建立宏觀指標及閾值，確定跨境資金重點監測方向。宏觀指標主要是跨境收支和銀行結售匯，人民幣跨境資金流動同樣會對這兩個指標產生影響，通過這兩個指標能從整體上衡量本外幣跨境資金流動的趨勢。當跨境資金凈流入/流出或銀行凈結匯/售匯超過一定的閾值時，可以認為出現國際收支失衡。當跨境收支差額或結售匯差額超出閾值上限時，表明跨境資金流入壓力較大，監管的重心在防流入方向；當跨境收支差額或結售匯差額低于閾值下限時，監管的重心在防流出方向。

二是通過建立中觀指標及閾值，確定資金重點流動渠道。設置中觀指標的主要目的，是在宏觀層面分析的基礎上進一步分析跨境資金異常流出入的主要渠道，從而優先監管對資金流動影響較大、變化波動幅度明顯的重點業務。跨境資金流出/入規模超出合理閾值的交易項目，即是跨境資金流動監管的重點渠道。各交易項目的閾值如前所述，也是根據其歷史數據進行估算。例如，在防范跨境資金流出背景下，對中觀指標進行監測分析，如果發現轉口貿易渠道資金凈流出超過該渠道閾值，則可以確定轉口貿易為跨境資金流出的重點渠道之一。

三是通過建立微觀指標及閾值，確定重點監管對象。為準確定位異常交易主體，需進一步對跨境資金流動重點渠道下的微觀主體進行分析。主要可從以下兩個方面分析：一是重要性分析，通過判斷企業重點交易項下的跨境資金凈變化，凈結匯/凈售匯占比及同比、環比變化，找出對重點渠道跨境資金流動影響較大的企業；二是運用異常指標找出跨境收支行為異常、業務違規風險較大的企業，如利用“轉口貿易跨境收支差與支出差”指標進行篩選，該指標值越大，則轉口貿易項下的資金異常流動的風險越大。

四是要加強對重點主體的事后監管。主體監管的核心是對重點監測對象進行分類管理。對重點監測企業分為正常類、關注類和異常類，并進行動態管理，分別適用便利化、審慎和嚴格的管理措施。對重點監測企業采取報送資料、約見談話、現場檢查等方式，經確認有合理解釋、且未發現違規行為的，納入正常企業進行管理，適用便利化監管措施；對核查結果異常但無明顯違規行為的企業，可向其發放風險提示函，企業辦理跨境收支業務時，無論是人民幣業務還是外幣業務，均要受到一定程度限制；對于檢查發現存在違規行為的，可按規定移交監察部門，同時實施嚴格監管措施，對其本外幣跨境資金流動、結售匯行為進行嚴格監管。

課題組組長：彭化非

成員：章紅 梁紅 張德進

葉亮 逯宏強 陳剛 徐丹