中國森林資源可持續發展的環境法制保障現狀分析

張曉晴+郭秋菊+肖強+鄧志軍

摘要：森林資源是人類生存發展的重要生態保障。我國現行的森林資源保護法律體系不能全面反映新型林業和森林資源保護的法治需求，森林資源保護仍面臨嚴峻的現實困難。通過分析森林資源、侵占林地、毀壞珍稀瀕危動植物及盜伐、濫伐林木等問題，剖析森林資源可持續發展的制約因素，提出運用經濟手段和市場機制、加強公眾參與力度和完備森林資源法律保護體系等措施，建立健全林業基金制度，積極推進林業碳匯交易的運行，以期促進森林資源的可持續發展。

關鍵詞：環境法;森林資源;可持續發展;生態紅線;機制構建

中圖分類號：G646 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2016）07-0058-03

森林資源是一種極其重要的自然資源，具有經濟價值（如林產品）、生態價值（調節氣候、保肥固土）和社會價值（如提供就業機會）。長期以來，人們重視森林的經濟價值而忽略生態價值和社會價值。近年來，國家對森林資源保護力度加強，森林資源呈現出數量持續增加、質量穩步提升、效能不斷增強的良好態勢，天然林穩步增加，人工林快速發展。為了推進生態文明建設的進程，林業保護部門紛紛劃定林業生態紅線，保障和維護國土生態安全、人居環境安全、生物多樣性安全的生態用地和物種數量底線。

然而，我國森林資源生態保護依然面臨著巨大的壓力和挑戰，森林覆蓋率遠低于全球31%的平均水平，森林資源總量相對不足、質量不高和分布不均的狀況仍未得到根本改變。同時，森林生態系統脆弱，水土流失嚴重，荒漠化不斷擴展，草地退化、沙化和堿化面積逐年增加，生物多樣性遭到嚴重破壞，各類破壞森林資源和環境的事件頻發。解決森林資源保護的環境問題，調整因森林開發、利用、保護及管理各種社會關系，促進森林資源可持續發展，顯得尤為重要。

目前，我國現行的森林資源法體系主要包括《森林法》、《野生動物保護法》等，構成林業生態保護依法建設管理的框架。然而，森林資源保護法律體系在保護森林資源方面依然存在一定問題，不能全面反映當代新型林業和森林資源保護的法治需求，因此，立足于森林資源保護面臨的現實困難，探索制約森林資源保護的原因，尋求實現對森林資源的保護與可持續利用的環境法制保障，成為當務之急。

一、森林資源問題

1.森林資源變化。（1）森林面積。森林覆蓋率是指一定行政區域范圍內，林地與特別規定灌木林地面積占土地總面積的百分率。根據1973—2013年的8次全國森林資源清查數據，結合2013年頒布的《推進生態文明建設規劃綱要（2013—2020年）》的森林面積和蓄積量數據，結果表明，我國森林覆蓋率隨時間變化呈穩步上升趨勢，但仍遠遠低于世界森林覆蓋率30%的平均水平。同時，不同區域的森林資源差異較大，絕大部分森林資源集中分布于東北、西南等邊遠山區和東南丘陵，廣大的西北地區森林資源貧乏。同時，森林蓄積量增長潛力呈東南部增長快但總量少、西部增長緩慢但總量多的趨勢，因此，我國森林的未來規劃方向趨向于西部重種植面積、東部重森林質量[1]。面對中國特殊的地理條件和經濟環境發展國情，積極推進生態文明建設，實現2020年森林覆蓋率達到23%以上，森林蓄積量達到150億立方米以上的目標，合理規劃森林種植區域，評估和提升森林面積和蓄積量增長潛力，將是今后我國林業資源保護的重中之重。（2）荒漠化。我國是世界上荒漠化面積最大、分布最廣、危害最嚴重的國家之一，截至2009年年底，全國荒漠化面積262.3萬平方千米，占國土面積的27%，沙化土地面積為173.11萬平方千米。土地荒漠化和沙化嚴重威脅國家生態安全，制約林業可持續發展。根據第四次中國荒漠化和沙化狀況公報數據顯示[2]，2004—2009年全國沙化土地面積進一步實現凈減少，年均縮減1717平方千米。但是，我國防沙治沙形勢依然嚴峻，防沙治沙法的貫徹實施和相關政策機制存在一定的問題和不足，如防沙治沙管理體制不順，未確立林業部門防沙治沙管理與執法的主體地位，執法監督難以落實;防沙治沙法與相關法律存在交叉重疊、法律邊界比較模糊等問題[3]。為實現到2020年完成沙化土地治理任務2000萬公頃的目標，須探索荒漠化防治的新理念和新模式，擴展生態環保新技術和新產業，廣泛調動社會力量積極參與，建立中國特色的防沙治沙機制，鞏固以林草植被恢復為主體的荒漠生態安全體系。（3）濕地。濕地是全球自然生態系統的重要組成部分，具有抵御洪水、維護生態平衡和生物多樣性等方面的生態價值。隨著經濟的快速發展，氣候增溫和人類活動（農業經濟活動）直接導致濕地及生物多樣性的普遍破壞。據第二次全國濕地資源調查（2009—2013年）結果顯示，全國濕地總面積5360.26萬公頃，占國土面積的比率（即濕地率）為5.58%;自然濕地數量減少，質量呈下降趨勢，與第一次調查同口徑比較，濕地面積減少339.63萬公頃[4]。目前，在濕地保護方面，存在的問題比較突出，如法制和政策體系不健全，濕地自然保護區建設嚴重滯后，公眾對濕地的功能和價值缺乏認識，缺乏專門的濕地保護資金[5]。為履行《濕地公約》和實現《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》建設長期目標，完善我國現有的濕地保護法律體系和法律制度迫在眉睫，須積極推進濕地立法，健全濕地保護管理制度，加強聯合執法;加大宣傳力度，切實提高全社會的生態保護意識，發揮濕地的生態效益和社會效益。（4）土壤質量。土壤是森林生態環境的最重要組成部分。由于人類生產活動空間向森林的擠壓及礦山開采和冶煉、污水灌溉、大氣沉降等因素，造成大量污染物進入森林土壤，導致土壤質量下降甚至惡化。土壤一旦遭到污染，物理性質發生改變，如土壤酸堿度、土壤養分含量降低且有效性下降，最終導致林木生長不良，給農林產品質量安全構成威脅[6]。我國土壤保護及治理方面的專項法律機制的缺失，使得土壤污染防治的工作無法可循，無法可依，嚴重影響防治工作的開展。土壤修復需要大量的資金和時間，面對嚴峻的土壤污染形勢，急需公眾提升森林土壤保護意識，加快推進土壤環境保護立法進程，以法治建設為抓手，堅持源頭嚴控，加強土壤環境保護和污染治理，嚴格控制農業投入品亂用、濫用問題，保障農林產品安全和人居環境健康[7]。

2.侵占林地。為了切實守住林業生態紅線，2014年在全國范圍內開展非法侵占林地清理排查專項行動，加強林地保護管理，取得一定成效。然而，非法侵占林地問題突出。第八次森林資源清查數據顯示，我國各類建設違法違規占用林地面積年均超過200萬畝，5年時間累積超過千萬畝，要守住森林資源保護紅線，保障森林資源發揮調節氣候變化作用的數量底線，壓力很大。從法律制度操作層面，毀林占地的違法成本較低，一般從非法占用林地多少的角度考慮，處罰相對較輕，難以做到罪刑相適。

3.毀壞珍稀瀕危動植物。野生動植物資源是森林生態系統的基本物質組成部分，與森林生態系統的健康密切相關。隨著工農業生產和城市建設的不斷發展，人們對土地、森林、草場的利用不盡合理，肆意掠奪野生動植物資源，使得我國野生動植物資源遭到非常嚴重的破壞。由于經濟利益驅使，人類對野生動植物資源的保護意識較弱，過度開發利用而不加保護，導致野生動植物資源逐漸衰竭，森林生態系統失去某些功能。因此，實行森林的可持續經營，保護森林生態系統物種和生物的多樣性，全面實施《全國極小種群野生植物拯救保護工程規劃》，開展物種拯救，使95%以上的極小種群野生動植物和國家級以上的極小種群野生動植物和國家級自然保護區以外80%的重要生物得到保護，繼續開展對野生動植物的就地保、遷、野外放（回）歸和種質資源的收集保存，是森林可持續發展的重要保障。

4.盜伐、濫伐林木。近年來，在我國各個林區，盜伐和濫伐林木的案件頻繁發生，處于偏遠山地林區，森林資源豐富，濫伐林木情況更為嚴重，具有小型案件頻發、以初犯農民盜伐和濫伐林木為主的特征。導致破壞森林資源案件頻發的主要經濟原因在于：破環森林資源的犯罪機會成本過低、木材價格高漲、嚴厲的林木限伐政策及違法犯罪被發現和被懲罰的概率較低[8]。另外，少數民族地區普法宣傳不到位，農民的環境保護法律意識淡薄，這是導致此類案件頻發的因素之一。對濫伐林木行為追究行政責任時，存在行政處罰的執法阻力較大，征收罰款的理論依據不足;刑法有關濫伐林木罪的相關規定并不完善，存在處罰力度設置不合理，入罪范圍有疏漏。

二、制約森林資源可持續發展的原因

我國森林資源所有權包括國家所有和集體所有，林木所有權包括國家、集體和個人三種所有權。我國現行《森林法》對森林權屬的規定，沒有就構成森林的各種要素（如林木、野生動物、植物、微生物、森林景觀、林下資源、林木品種等）分別規定所有權、使用權，對森林集體所有權和林木個人所有權限制過多，這些都不利于對森林產品和林業適用市場機制和經濟手段[9]。同時，我國林業科技含量不高，經營粗放，管理落后，在政府宏觀調控與公眾參與等方面與國外林業發達國家差距較大。林業建設項目點多面廣，布局和結構不夠合理，營林措施、連栽、純林等配置不科學，導致人工林地衰退，生產力不高。受制于林權流轉市場不完善、林業經營主體分散、林權抵押物無人監管等問題，林業資金投入不足，林業規模效益無法顯現。同時，林木采伐指標分配制度經過層層實施，農戶處置權進一步受到限制，農戶經營山林的制度成本過高[10]。這些傳統的林業政策遺留問題，在一定程度上已經阻礙林業的可持續發展。

三、促進森林資源可持續發展的措施

1.完善林業基金制度。為了培育和發展森林資源，國務院批準建立中央級和省級林業基金制度，把林業基金規定為林業主管部門用于發展林業的專項資金，實行“以林養林”。發達國家林業發展的成功，離不開林業基金制度的保障，如歐盟森林生態補償制度蘊含著深厚的可持續發展理念基礎，體現出高度的環境公平正義，有效地解決經濟發展和環境保護的博弈問題，制定一整套的林業保護與扶持政策，建立不同形式的林業基金制度。日本、美國等建立自己的生態補償法律體系，國家必須從林業基金中以無償和低息有償形式資助私有林主進行造林[11]。目前，我國的林業資金投入與需求之間的差距，成為制約林業發展的主要障礙，林業資金短缺問題越來越突出。建立健全林業基金管理制度，嚴格界定林業基金使用范圍，通過多渠道、多層次、多形式的林業資金投入體制，解決林業投融資問題，改革傳統的育林基金制度，才能保障林業基金的使用與管理規范化、科學化、法制化[12]。

目前，森林生態效益補償基金制度和基金管理辦法陸續出臺，擴大森林生態補償基金制度范圍，加大補償力度，為生態林的集中分布區提供法律上的保障，保障林農權益，更好地促進森林資源的可持續發展。然而，我國現階段森林生態效益補償制度仍存在法律體系零散、資金運作缺乏有效監督、補償資金來源單一、補償標準不統一、數額低、公眾參與的積極性不高等問題[13]。借鑒國外在森林生態效益補償方面的先進經驗，我國須客觀評估森林生態系統的服務價值，完善法律保障體系和管理監管機制，運用市場手段實現森林生態補償資金來源的多元化與支付的多樣化[14]，最終建立和完善反映市場需求、體現森林生態價值長效的生態補償制度。

2.推進森林碳匯交易。碳匯交易是指購買碳排放指標，通過市場機制實現森林生態價值補償的一種有效途徑。2013年起，北京、上海等7個省市碳交易試點正式運營，交易量不斷增長，初步構建碳交易政策體系。截至2015年4月，累計成交額近13億元。在碳交易市場中，森林碳匯項目處于發展初期，總量較少，各省市仍處于探索階段。如2013年，云南首筆森林碳匯交易1.78萬噸，每噸二氧化碳賣60元;2014年，浙江省臨安市首批42戶碳匯成功出售，每噸30元。我國目前面臨的溫室氣體減排任務重，發展森碳匯不僅能利用我國的天然優勢，對創新林業發展機制、突破林業發展瓶頸、促進林業資源優化配置、建立森林生態效益市場化的新機制，切實提高林農收入等，具有十分重要的作用。

當前，國際市場開展森林碳匯交易的主要模式是CDM（清潔發展機制），而我國作為主要的碳匯供應國，處于碳匯交易的底端，缺乏話語權。因此，有必要完善碳交易市場，推進森林碳匯參與碳交易體系，實現企業碳匯交易由自愿向強制轉變;加緊建立林業碳匯的計量監測和標準體系，為碳匯的計量監測提供基礎依據;加大財政的支付轉移力度，拓寬林業融資渠道，轉變增長方式，發揮森林碳匯的經濟效益，從根本上解決森林資源可持續發展的問題，促進我國林業可持續發展。

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