推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的路徑探索

林映梅 中共衡陽(yáng)市委黨校

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推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的路徑探索

林映梅 中共衡陽(yáng)市委黨校

摘 要：十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而當(dāng)前基層政府治理能力相對(duì)不足，因此，如何推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化成為一個(gè)值得探討的課題。本文主要分析了導(dǎo)致基層政府治理能力不足的三方面原因，提出了要確立現(xiàn)代治理理念、健全體制機(jī)制、提升管理者素質(zhì)這三個(gè)基本路徑。

關(guān)鍵詞：治理 治理能力 治理能力現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)提出了兩個(gè)改革重心，一個(gè)是提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，另一個(gè)就是提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。什么是國(guó)家治理體系和治理能力？國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。治理體系和治理能力相輔相成，是一個(gè)有機(jī)整體，一個(gè)國(guó)家，有了好的治理體系才能提高治理能力，而提高治理能力才能充分發(fā)揮治理體系的效能。新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年的建設(shè)，我國(guó)的治理體系建設(shè)已經(jīng)取得了一定成績(jī)，而治理能力則相對(duì)不足。各級(jí)政府、尤其是基層政府，治理能力不足的問(wèn)題尤為凸顯。而基層政府治理能力如何，卻又直接關(guān)系人民群眾的切身利益，并最終影響到中央政權(quán)的權(quán)威。因此，積極探索推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)有著重大理論與實(shí)踐意義的課題。

一、基層政府治理能力現(xiàn)狀概述

國(guó)家行政學(xué)院著名教授竹立家認(rèn)為，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，一般來(lái)說(shuō)是指政府的公共政策制定能力、公共財(cái)政與預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化。具體來(lái)說(shuō)，其實(shí)質(zhì)主要表現(xiàn)在五個(gè)方面的能力建設(shè)，一是政府的公共精神或“公信力”，二是依法行政或政府履行自己職能的“責(zé)任能力”，三是政府的“執(zhí)行能力”，四是政府的“監(jiān)督能力”，五是政府的“服務(wù)能力”。結(jié)合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照基層政府的現(xiàn)狀，可以說(shuō)，基層政府在這五個(gè)方面的能力建設(shè)上均存在不足，是亟待加強(qiáng)的。

二、基層政府治理能力不足的原因分析

（一）管理理念較落后

中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建專制統(tǒng)治，新中國(guó)成立后又經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)幾十年的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開(kāi)放雖然帶來(lái)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的深刻變化，推動(dòng)了國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，但是我們整個(gè)國(guó)家的管理理念、尤其是基層政府的管理理念，存在滯后性，與現(xiàn)代化國(guó)家的要求相距甚遠(yuǎn)。從實(shí)踐來(lái)看，主要體現(xiàn)為三種意識(shí)：

1.管制意識(shí)

什么是管制？簡(jiǎn)單說(shuō)就是指政府對(duì)公民、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織的控制。管制思維在中國(guó)政府的管理觀念里可謂是根深蒂固，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)里，歷代統(tǒng)治者都是通過(guò)對(duì)民眾和社會(huì)的管制、控制來(lái)維護(hù)政權(quán)和國(guó)家的穩(wěn)定。改革開(kāi)放后整個(gè)社會(huì)的理念，也包括政府的理念都在不斷更新，不斷進(jìn)步。但是，政府對(duì)民眾、社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)組織的管制意識(shí)還是比較強(qiáng)的。管制意識(shí)最直接的表現(xiàn)就是政府高達(dá)幾千項(xiàng)的審批權(quán)。

2.人治意識(shí)

所謂人治，在工作中主要表現(xiàn)為人的主觀意志、主觀能動(dòng)性凌駕于制度與規(guī)則之上，打破規(guī)則，不按制度、不按程序做事，或者是選擇性地執(zhí)行制度。我們都知道，中國(guó)不缺法律，建國(guó)以來(lái)我們頒布了很多的法律法規(guī)，我們的法律典籍多如牛毛；中國(guó)不缺制度，各級(jí)政府、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)單位都制定了極為詳實(shí)的制度規(guī)定。但是我們?nèi)狈?duì)制度、對(duì)法律的遵守和忠實(shí)執(zhí)行。

3.官本位意識(shí)

所謂官本位意識(shí)就是推崇權(quán)力、崇拜權(quán)力、追逐權(quán)力，就是想當(dāng)官做老爺?shù)乃季S理念。當(dāng)前整個(gè)社會(huì)官本位意識(shí)愈演愈烈，體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是公務(wù)員成為受人追捧的職業(yè)，社會(huì)優(yōu)越感很足。這從每年公務(wù)員考試報(bào)考的人數(shù)、競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度就可以看出。二是政府的服務(wù)意識(shí)并沒(méi)有隨著社會(huì)的進(jìn)步而提高，政府的門難進(jìn)、臉難看、事難辦，索拿卡要現(xiàn)象依然存在，完全沒(méi)有把群眾當(dāng)作自己的服務(wù)對(duì)象，在他們身上更看不到人民公仆應(yīng)有的服務(wù)者形象。

管制意識(shí)排斥民治，人治意識(shí)排斥法治，官本位意識(shí)排斥民有，這些思想意識(shí)都是現(xiàn)代民主治理之大敵，是提高政府治理能力的思想障礙。

（二）體制機(jī)制不暢通

對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，體制機(jī)制的不暢通是影響治理能力的關(guān)鍵因素。體制機(jī)制的不暢通主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.權(quán)責(zé)不清。當(dāng)前行政管理體制的最大弊端就是九龍治水，部門間職能交叉、權(quán)責(zé)不清。當(dāng)前行政體制上的職能交叉、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象比比皆是，非常普遍。就超限超載的治理來(lái)說(shuō)，很多地方主要有三個(gè)部門在負(fù)責(zé)，分別是交通部門、公路部門和公安部門。盡管三個(gè)部門的管理角度有所不同，但其實(shí)三個(gè)部門的職能都包含治超，存在一個(gè)明顯的職能交叉。職能劃分不清晰，責(zé)任分割也就不可能清晰。因此當(dāng)治超不力的時(shí)候，究竟應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任，表面看應(yīng)該是三個(gè)部門都有責(zé)，但實(shí)際是誰(shuí)都不負(fù)責(zé)，誰(shuí)都不擔(dān)責(zé)。這樣的行政管理體制無(wú)疑是基層政府治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)阻力。

2.協(xié)作不夠。職能交叉、權(quán)責(zé)不清的行政管理體制要求部門之間一定互相協(xié)作，才能提高行政效能。但現(xiàn)實(shí)工作中，部門之間由于利益的局限往往難以協(xié)作，常常出現(xiàn)互相推諉、牽制的現(xiàn)象，從而形成管理上的缺位、錯(cuò)位與越位。為了提高行政效能，基層政府常常需要搞部門聯(lián)合辦公，通過(guò)這種方式來(lái)增強(qiáng)部門之間的協(xié)作。但是，這種工作機(jī)制畢竟不是常態(tài)。

3.監(jiān)督不力。當(dāng)前行政體制內(nèi)部的監(jiān)督主要有兩個(gè)方面：一個(gè)是包括行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督等在內(nèi)的專門監(jiān)督，另一個(gè)是上下級(jí)監(jiān)督。實(shí)際工作中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)由于監(jiān)督任務(wù)重、監(jiān)督力量不足，從而導(dǎo)致問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，或者發(fā)現(xiàn)不了，使監(jiān)督缺位。而上下級(jí)之間雖然比較容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，但系統(tǒng)內(nèi)部出于維護(hù)系統(tǒng)利益和整體形象，往往不會(huì)主動(dòng)揭短。所以可以說(shuō)，目前來(lái)自政府自身的監(jiān)督明顯不力。

（三）管理者素質(zhì)待提高

好的制度體系要發(fā)揮效能，管理者的素質(zhì)也是一個(gè)決定性的因素。當(dāng)前基層管理者的素質(zhì)主要存在三個(gè)問(wèn)題：

1.責(zé)任心不強(qiáng)。當(dāng)前部分基層管理者缺乏對(duì)崗位職責(zé)的正確認(rèn)識(shí)，做一天和尚撞一天鐘，缺乏主人翁精神、奉獻(xiàn)精神與犧牲精神。部分干部甚至不按規(guī)定、不按程序履行崗位職責(zé)，選擇性執(zhí)行制度，或者鉆政策的空子為自己謀私利，在群眾中產(chǎn)生極不好的影響。

2.業(yè)務(wù)水平較低。一是對(duì)制度理解力較低?，F(xiàn)在基層政府對(duì)制度的理解存在不到位的現(xiàn)象。比如立法中，為什么要賦予管理部門行政處罰的權(quán)力？處罰的目的是什么？其實(shí)，制度設(shè)計(jì)的目的是想通過(guò)處罰起到警戒作用，促使違規(guī)者不再違規(guī)。但是遺憾的是，很多部門認(rèn)識(shí)不到在這一點(diǎn)，相反會(huì)覺(jué)得這是制度賦予自己的權(quán)力，把這樣一個(gè)制度規(guī)定當(dāng)成了部門創(chuàng)收的政策保障。甚至部分工作人員利用制度中飽私囊。二是制度執(zhí)行力較低。制度執(zhí)行力低有兩個(gè)原因，一方面是客觀上對(duì)制度理解不到位影響對(duì)制度的執(zhí)行，另一個(gè)是利益驅(qū)動(dòng)，主觀上不按程序認(rèn)真執(zhí)行，或選擇性地執(zhí)行，從而導(dǎo)致執(zhí)行無(wú)效。就基層政府情況來(lái)看，這兩種原因是兼而有之。三是工作創(chuàng)新力較低。社會(huì)發(fā)展之快以及現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜讓國(guó)家制度有時(shí)會(huì)出現(xiàn)滯后性。當(dāng)制度不能充分指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的時(shí)候，就要求基層干部能夠根據(jù)制度、法律的基本精神，結(jié)合實(shí)際情況創(chuàng)新性地開(kāi)展工作。從現(xiàn)實(shí)情況看，基層干部目前普遍是缺乏這種能力的。

3.管理方式落后。一是手段單一。當(dāng)前很多主管部門的管理就是簡(jiǎn)單地下達(dá)指標(biāo)、布置任務(wù)，至于指標(biāo)下達(dá)是否合理，基層部門完成指標(biāo)的動(dòng)機(jī)、過(guò)程、手段和效果怎樣，都不在其管理中。二是技術(shù)落后。當(dāng)前基層政府的辦公沒(méi)有適應(yīng)現(xiàn)代化、信息化的時(shí)代要求，部分甚至還停留在手工操作的階段。這種現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尤其普遍，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)電腦沒(méi)有普及，工作人員對(duì)電腦的掌握也不夠。

三、推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的路徑探索

管理理念較落后、體制機(jī)制不暢通、管理者素質(zhì)待提高，對(duì)于這些問(wèn)題，我們應(yīng)該怎么做呢？

（一）確立現(xiàn)代治理理念

從世界國(guó)家發(fā)展歷程來(lái)看，人類政治發(fā)展經(jīng)歷了國(guó)家統(tǒng)治、國(guó)家管理和國(guó)家治理三個(gè)階段。從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”，體現(xiàn)了人類政治文明的不斷進(jìn)步。與統(tǒng)治、管理相比，治理理念究竟有哪些不同呢？著名政治學(xué)家俞可平總結(jié)了五個(gè)方面的區(qū)別。其一，權(quán)力主體不同，統(tǒng)治與管理的主體是單一的，就是政府或其他國(guó)家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，市場(chǎng)和社會(huì)組織也是治理主體。其二，權(quán)力的性質(zhì)不同，統(tǒng)治與管理是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的。其三，權(quán)力來(lái)源不同，統(tǒng)治與管理權(quán)力的來(lái)源就是強(qiáng)制性的國(guó)家法律；治理的來(lái)源除了法律外，還包括各種非國(guó)家強(qiáng)制的契約。其四，權(quán)力運(yùn)行向度不同，統(tǒng)治與管理的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力運(yùn)行可以是自上而下的，但更多是平行的。平行具有靈活性，可以減少管理成本，降低管理風(fēng)險(xiǎn)。其五，作用所及的范圍不同，統(tǒng)治與管理所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔纾卫硭暗姆秶鷦t以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。

正因?yàn)橛猩鲜鑫鍌€(gè)不同，就要求作為國(guó)家治理主體核心的政府，也要轉(zhuǎn)變思想觀念，要確立全新的治理理念。具體來(lái)說(shuō)，政府要強(qiáng)調(diào)三種理念：

1.培養(yǎng)共治理念。共治是治理現(xiàn)代化的基本構(gòu)架。2.樹(shù)立法治理念。法治是治理現(xiàn)代化的基本特征。現(xiàn)代國(guó)家必須是法治國(guó)家，依法治國(guó)是世界政治發(fā)展的潮流。3.化服務(wù)理念。服務(wù)是治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。

（二）健全體制機(jī)制

1.明晰權(quán)責(zé)。要解決行政體制上的職能交叉、權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題，就是要深化行政體制改革，尤其是要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)大部制改革，要按照一件事情盡量由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合、歸并相同、相關(guān)、相近的職能，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，使政府部門逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”方向發(fā)展。

2.加強(qiáng)協(xié)作。大部制改革也不可能解決所有問(wèn)題，有些事項(xiàng)確實(shí)需要由多個(gè)部門管理，對(duì)于這種情況，首先就要分清主次，明確牽頭部門。比如這次關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的整合，中央就明確提出由國(guó)土資源部牽頭負(fù)責(zé)，會(huì)同林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、海洋局，負(fù)責(zé)全國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作。其次就是要建立部門聯(lián)席會(huì)議制度。通過(guò)聯(lián)席會(huì)議及時(shí)交流情況，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)，共同研究解決問(wèn)題，提高行政效能。

3.要強(qiáng)化監(jiān)督。當(dāng)前行政監(jiān)督不能停留在開(kāi)會(huì)、下文這些形式上，一定要增強(qiáng)程序的剛性，要完善兩個(gè)“為重點(diǎn)”的監(jiān)督管理機(jī)制。一是完善以考核為重點(diǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制，要將治理的效果納入部門管理考核中。二是完善以問(wèn)責(zé)為重點(diǎn)的監(jiān)督管理機(jī)制，要把治理的效果納入對(duì)部門管理的問(wèn)責(zé)中，對(duì)不嚴(yán)格履職的部門和領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（三）提升管理者素質(zhì)

1.嚴(yán)把入口關(guān)?；鶎庸芾黻?duì)伍之所以素質(zhì)不高，與縣鄉(xiāng)一級(jí)行政機(jī)關(guān)尤其是事業(yè)單位進(jìn)人程序不太規(guī)范，近親繁殖現(xiàn)象嚴(yán)重有很大關(guān)系。目前基層公務(wù)員通過(guò)招考錄用的人數(shù)占總數(shù)的比例不到10%，這樣就從客觀上造成管理者素質(zhì)不高。因此，要進(jìn)一步完善并大力推進(jìn)公開(kāi)招考，通過(guò)公開(kāi)招考為基層選拔優(yōu)秀人才，逐步改變基層人才結(jié)構(gòu)。

2.抓好教育培訓(xùn)。一要加大培訓(xùn)的力度。基層管理者是個(gè)龐大的隊(duì)伍，但他們的培訓(xùn)教育機(jī)會(huì)很少。因此，我們一要加大培訓(xùn)的力度，為基層管理者提供更多培訓(xùn)與學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。二要合理設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容：要突出職業(yè)道德教育和理想信念教育，通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)道德教育和理想信念教育，培養(yǎng)他們的責(zé)任心，增強(qiáng)他們的責(zé)任能力；要結(jié)合崗位、分類按需進(jìn)行能力和技術(shù)培訓(xùn)，切實(shí)幫助基層管理人員提升業(yè)務(wù)水平，創(chuàng)新管理方式，增強(qiáng)他們的執(zhí)行能力和服務(wù)能力。三要將培訓(xùn)和使用掛鉤。當(dāng)前干部教育培訓(xùn)的效果不是很理想，主要原因是缺乏政策導(dǎo)向性。如果能將干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)與提拔使用進(jìn)行掛鉤，那干部的學(xué)習(xí)積極性一定會(huì)大大提高，培訓(xùn)的效果也會(huì)增強(qiáng)的。

3.打通上升通道。客觀來(lái)講，目前基層工作平臺(tái)低，條件艱苦，壓力大，待遇也低，所以基層干部容易喪失責(zé)任心和學(xué)習(xí)動(dòng)力。如何解決這個(gè)問(wèn)題？要改革干部人事制度，為基層干部打通上升通道。一是推進(jìn)分類管理，按職位類別設(shè)置職務(wù)系列，讓不同類別的公務(wù)員有其自身的職業(yè)發(fā)展空間。二是推行職務(wù)與職級(jí)并行，職級(jí)與待遇掛鉤。推行職務(wù)與職級(jí)并行制度，就是要將現(xiàn)在職務(wù)與職級(jí)對(duì)應(yīng)的單軌制分離為職務(wù)與職級(jí)兩條并行的晉升通道,基層公務(wù)員即使得不到職務(wù)的提升，但是可以根據(jù)級(jí)別、任職年限、能力、業(yè)績(jī)等條件晉升職級(jí)，提高待遇。

確立現(xiàn)代治理理念、健全體制機(jī)制、提升管理者素質(zhì)，是我們從理論層面探索出的基層政府治理能力現(xiàn)代化的努力方向?；鶎诱皇菄?guó)家制度的制定者，只是國(guó)家制度的執(zhí)行者，而中國(guó)當(dāng)前很多問(wèn)題的治理都是需要通過(guò)國(guó)家制度的頂層設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)。但是，基層政府不能坐等治理體系的頂層設(shè)計(jì)，一方面，要結(jié)合制度的執(zhí)行實(shí)踐向上級(jí)提出修改建議，同時(shí)要在職權(quán)范圍內(nèi)健全體制機(jī)制、提升管理者素質(zhì)，以此推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)未來(lái)國(guó)家治理體系有了頂層設(shè)計(jì)，基層政府治理能力也得到了提升，那時(shí)中國(guó)很多問(wèn)題都將迎刃而解，國(guó)家治理也將走向善治。

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