新型城鎮化背景下“村改居”社區治理路徑研究

潘瑜　李晗　戴婧（上海工程技術大學社會科學學院　上海市　201620）

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新型城鎮化背景下“村改居”社區治理路徑研究

潘瑜李晗戴婧（上海工程技術大學社會科學學院上海市201620）

摘要：村改居社區是城市化進程中的特殊區域。該類社區治理對象流動性較大、缺乏社區共同意識、治理資源難以滿足治理需求。村改居社區的問題是由社區治理對象的適應能力較弱、社區公共服務的供給模式滯后和社區治理主體的治理能力較弱造成的。通過全面高效提供公共服務、合理有效地整合社區治理資源、完善“村改居”社區居委會的管理體制，以及提升“村改居”社區工作人員的能力及素質，探究新型城鎮化背景下“村改居”社區的治理路徑。

關鍵詞：新型城鎮化；村改居；社區治理

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.048

“村改居”社區是原來由農村村民居委會管理的農村社區改為城市社區居民委員會管理的城市社區。“村改居”社區是快速城市化的產物，也是農民市民化的重要場域。這類社區不同于傳統的城市社區和農村社區，它的治理對象更加復雜，治理難度更大。大部分學者認為，村改居社區的根本問題在于社區管理體制難以適應社區結構的變化。

黨的十八大報告提出，走中國特色新型城鎮化道路。新型城鎮化強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，最終實現城鄉統籌和可持續發展。如何使村改居社區全面實現由“鄉”到“城”的轉變，確立一種適合村改居社區的治理模式，正是本文關注的問題。本文選取上海市松江區九亭鎮杜巷小區和九里亭小區兩個村改居社區進行實地調查，通過對“村改居”社區特征、治理困境和影響因素的研究，探究新型城鎮化背景下“村改居”社區的治理路徑。

一、“村改居”社區的治理困境

1.治理對象流動性較大

“村改居”社區一般位于城鄉結合處，本次調查地點松江區九亭鎮就位于此，其一大特點是大量的外來流動人口聚居。2010年第六次人口普查數據表明，松江區九亭鎮共有戶籍數12367戶，戶籍人口34024人，另外，外來務工人員采集數118816人，境外人員3266人。由此看出，“村改居”社區有流動人口聚居這一特征，大量的流動人口使得社區管理變得更加復雜。這其中大部分流動人口是外來務工人員，其在數量上十分龐大，外來務工人員因工作需求而流動頻繁；另外一小部分是來自市區導入人口，他們為兒女教育、工作需要、照顧老人等因素而居住或租住在這里，也存在對社區沒有歸屬感、流動性大、極不穩定等問題，他們的戶籍并不在松江，使得居委會面臨信息不對稱的管理壓力，給社區治理帶來了嚴重的挑戰。

2.社區共同意識缺乏

社區共同意識是指社區成員將自己歸入社區共同體的情感和心理上的認同感。其共同意識主要體現在三方面：社區歸屬感、社區凝聚力和社區滿意度。第一，居民的社區歸屬感不強。“村改居”社區居民之間的熟悉感降低，隨著“村改居”的轉變，村民的生活圈子有了改變，不管是以前的鄰居不是現在的還是流動人口的暴增，使得和睦的鄰里關系有所減弱；而相比現在，農民之前更依賴村委會，現在因為農民缺少新的聯系紐帶而對居委會的依賴度逐漸減弱，在訪談中，80％的居民表示與居委會沒什么接觸，其突出居民與居委會之間存在著一定的距離。第二，社區凝聚力較差。居民從“村民”變為“居民”，陌生的環境使居民對社區產生排斥心理，本次調查數據表明達60％的居民有事不會去找居委會，三分之二的居民從不參加居委會工作，由此看出居民的公共事務參與率較低。居民對于社區文化活動的參與度也過低，在訪談中，大多數居民表示不太愿意參加社區舉辦的除了娛樂活動的文化活動。在不直接涉及金錢利益的社區交往中，對于鄰居的信任程度分為五檔，選三、四檔（一般、不太信任）的居民超過半數。第三，居民的社區滿意度較低。在調查中，居民對社區供水、供電、煤氣供應、公共交通及日常購物的評價最高，其均值分別達到2.72，2.70，2.61，2.49和2.47，處于“一般”的位置水平；居民對社區內的文化娛樂、家政服務、醫療衛生、附近中小學校、早點及主食供應、附近的幼兒園、托兒所、活動及健身中心等7項評價最低，其均值分別為1.71，1.75，1.75，1.82，1.89，1.93和1.9均處于“較不滿意”水平之下，不滿意人群達到三分之一。這體現了在“村改居”社區中，社會服務方面相當缺乏，生活服務設施不夠完善，社區的精神文化生活也存在著較大的缺口。

3.社區治理資源缺失

在“村改居”后，原來的農村集體經濟組織（經濟聯社、經濟合作社）隨之消失，作為社區的治理資源，農村原有的集體經濟也出現了問題。第一，產權虛化、模糊。為加快建設城鎮化和實現城鄉統籌，大量的農村集體土體被征用，卻沒有對農村原有的集體資產進行清晰的產權界定，沒有提供給農民投資的足夠憑據和憑證，農民產權的份額無法確定，從而實現不了資產的收益分配。再加上一些由于農村復雜的社會關系導致的歷史遺留問題，長期以來，農村的集體資產的產權界定和分配就模糊不清。第二，集體資產流失、縮水。在實際生活中，農村集體資產的縮水甚至流失現象很嚴重，這不僅由于集體土地被征用，而且由于模糊的產權關系以及混亂的賬務管理等現象。農村集體資產進入市場化的運作之后，集體資產的產權沒有清晰界定，利益分配不公平公正，集體資產不能真正進入市場進行流轉，導致集體資產的貶值。此外，在缺乏完善的集體資產經營管理機制的情況下，給了一些謀求私利的個人以可乘之機，集體資產的安全得不到保證。

二、“村改居”社區治理的影響因素

1.“村改居”居民未能適應城市生活

居民的城市生活適應能力決定著其在整個社會的自我價值和社會價值，影響著居民的生計或更高的精神層面，從而聯系著社區成員的切身利益。第一，居民的生活方式未能適應城市生活。在農村，生活節奏是緩慢的，農民們聞雞而起，日落而歸；而在城市里，依靠鬧鐘起床，下班后歸來，在訪談中，居民都表示城市的節奏太快。除此之外，如“灶頭”“井”等物品的使用隨著村民搬到城鎮后而停止，從而產生了水電煤燃氣的額外費用，使得居民的經濟負擔有了增加。第二，居民的工作能力未能適應城市生活。據統計，有高達10％的社區住戶處于失業狀態。通過訪談，這些失業者表示，在城市里找到一份合適的工作還是比較困難的。因此，社區治理首要解決的是社區居民的社會適應能力，通過培養居民的就業能力、社會交際能力等來適應由農村向城市的社會環境的轉變，使得社會居民能在城市里找到一份維持生計的工作，在與城市社會的接觸中形成屬于自己的社會價值觀。

2.“村改居”居委會治理能力不足

如今的“村改居”居委會分為兩類，一是“村改居”居委會人員由原村委會的班子組合而成，社區領導班子絕大部分是由原村委會的干部擔任的，這些人員在管理工作上主要依靠的是個人威望和傳統經驗，還停留在使用原來村委會的治理方法。不管在工作方法上，還是在管理理念上都顯得思想不夠開放，再加上年齡偏大、學歷不高，導致他們在治理社區上無法創新、止步不前。二是居委會人員由全新的班子重新組成的，這些人員學歷高、思想新潮，在管理社區上有十足的經驗和實力，能擁有一套較為完善的治理體制，但卻在人脈與居民信任度有所缺失，從而很難在居民之間建立威望和信任。尤其是處于“村改居”社區，在訪談中，居民們表示除了要適應城市生活，還要適應新的社區管理者，這對居民來說，是一個較漫長的過程。由此看來，新的領導班子在社區治理的執行上還是存在著阻礙。

3.“村改居”社區組織體系不夠完整

除了增強居委會的社區治理能力，還應充分發揮其他社區組織的參與治理，社區組織就是為滿足居民社會性要求和社區公共利益而由社區及其居民建立的。在調查過程中，社區組織主要存在兩方面問題。一是社區組織數量過少，通過調查發現，“村改居”小區里的社區組織數量不超過10個，相比城市社區的，這數量是遠遠不夠的；二是社區組織質量過低，從訪談中，我們得知“村改居”社區組織內部結構過于單一，大多數社區組織只有發起者，使得社區組織的發展與維護變得越發的艱難。另外，社區組織的功能過于集中，在調查中，90％的社區具有社區警務室、業主委員會、娛樂組織等社區組織，其中21％的社區組織受居民的歡迎與參與或因此受益，由此看出，大部分存在的社區組織形同虛設，并沒有滿足居民的需求。隨著新型城鎮化，“村改居”社區組織的結構和功能也發生適應性的變化，從而實現基層社區治理的新要求，使得社區組織成為吸引居民廣泛參與、推進社區與居民全面協調可持續發展的有效載體。

三、新型城鎮化“村改居”社區有效治理的實現路徑

1.提高社區共同意識

文化活動是提升歸屬感、凝聚人心、提高滿意度的最直接的方法。對于目前社區無新意的文化活動，社區工作者應在活動前期大力開展宣傳，讓居民了解開展活動的宗旨和活動的目的；活動開展過程中要調動各類資源與積極因素，針對不同人群開展不同性質的活動；活動后期要認真做好經驗總結，找出活動中的不足之處，并提出整改方案，從而提高工作成效。居委會要根據民意做好整體的規劃，完善基本的生活設施和文化教育設施，開展豐富多彩的社區娛樂文化活動以及政府所提倡的教育活動，來滿足居民的各類需求。居民間的團體意識較為薄弱，增加了社區治理的難度，居委會可以設立一些互幫互助小團體、鄰里小團體等方式，來激發居民的團體意識，從而增強社區凝聚力；開展社區活動、中秋和春節聯歡晚會、“村改居”周年慶典活動，來拉近鄰里之間的距離，使得鄰里之間能夠互幫互助、團結友愛，進一步提升了居民歸屬感；細化社區公共服務（包括老年人服務、醫療衛生服務、教育服務等）來提高居民滿意度，可以設立像棋牌室、談心室、乒乓球室、臺球室、閱覽室等的活動場所，來滿足社區離退休人員不同層次的需求。組織開設彩泥制作、閱讀、音樂舞蹈、交通安全等深受青少年喜愛的課程，有效提高青少年動手能力以及安全防護意識。

2.完善“村改居”社區居委會的管理體制

我國城鄉差距較大，村委會和居委會的管理體制也大相徑庭，使得“村改居”社區處于其中間，情況變得比較特殊。在國家出臺新的政策和法律前，社區居委會根據社區客觀條件，保持一部分現狀，又要有適當的改革，使得“村改居”社區居委會平穩地過渡為適合城市社區發展要求的管理組織，實現其提供公共服務的職能的轉變。以民主為管理核心，依靠“村改居”社區居民自治性較高的優勢，來使居民自治在社區治理中占有較主要的地位，從而實現居民民主自治。另外，完善科學合理的社區自治體系，建立與政府、社會組織等共同合作的社區機制，從而提高社區服務的質量，將公共管理的職能發揮出來，使居民受益。

3.提升“村改居”社區工作人員能力及素質

社區工作人員的能力與素質是社區治理成果的關鍵因素。目前的“村改居”居委會大部分是由原來的村委會的人員所擔任，村委會的人員的能力和素質是跟不上社區的步伐。但也必須考慮到留任一部分工作能力較強、對社區較為熟悉的原村委會干部。無論是由原村委會的班子組合而成的還是全新的班子重新組成的居委會，針對于“村改居”這一特殊社區，這兩類管理人員都是不能滿足治理需求。因此，采取培訓與外部招聘同時進行從而對“村改居”居委會人員的管理能力及素質的提升。一方面，對原村委會干部進行培訓，借此讓他們對“村改居”這種特殊社區的公共管理有了全面的了解以及培養他們治理社區的能力，使得他們原有的工作能力得到更進一步的提升。另一方面，通過外部招聘，吸收來自社會優秀的社區公共管理的人才，帶動“村改居”居委會的進步，優化社區工作人員的結構，再根據社區的實際情況對其進行培訓學習。除此之外，為了快速提高社區工作人員的素質，可以采取目前較為流行的績效評估制度，使工作人員之間產生競爭，從各個方面對“村改居”社區居委會工作人員進行考核和評價。

4.培育“村改居”社區組織

由于“村改居”進程的深化，“村改居”社區是屬于政府主導的強制性變遷，從而導致各個主體的利益相互聯系，各個主體的訴求有所不同，增加了解決問題的難度，培育“村改居”社區組織能夠有利于預防和化解社區基層矛盾。除了一些社區主要組織（如居委會、黨組織等），社區還應設立一些群團組織，這些群團組織包括共青團、婦聯、老齡委等，這些群團組織將社區群體進行了分類，使得治理有了針對性和高效性。除此之外，社區志愿者、社區服務站、權益類組織、興趣活動類組織、互助組織等社區民間組織能夠有助于“村改居”社區治理，不僅能盡快地促進“村改居”居民城鎮化，而且提高了對具有特殊性的“村改居”社區的治理能力。

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潘瑜（1995-）女，上海市人，上海工程技術大學社會科學學院學生，專業：勞動與社會保障。

李晗（1981-）女，遼寧葫蘆島市人，上海工程技術大學社會科學學院副教授，研究方向：城市郊區治理。

戴婧（1995-）女，上海市人，上海工程技術大學社會科學學院學生，專業：勞動與社會保障。

基金項目：校級重點科研平臺大學生創新訓練計劃項目（項目編號：cz1522006）；校級教學建設項目（項目編號：k20152001）

作者簡介：