發展鄉村教育和阻止貧困代際傳遞的治本之策
——關于老少邊窮島地區教師生存狀況的調研

□中國教科文衛體工會 陳志標 郎佩劍

發展鄉村教育和阻止貧困代際傳遞的治本之策
——關于老少邊窮島地區教師生存狀況的調研

□中國教科文衛體工會 陳志標 郎佩劍

最近，中國教科文衛體工會組織調研組，先后對云南、浙江、甘肅、貴州等4個省的老少邊窮島地區教師工作生活情況進行調研。調研組實地考察了8個縣25所學校，與當地教育行政部門負責人、學校黨政工領導和教師代表進行座談，并發放調查問卷800份，回收有效調查問卷650份。調研結果顯示，我國老少邊窮島地區在培育一支“下得去、留得住、教得好”的鄉村教師隊伍，付出了巨大努力，取得了突出成績，但也存在不少問題。

可喜的一面

（一）黨政部門高度關注鄉村教師。各級政府高度關注鄉村教師的工作和生活，先后制定了相關政策措施，推動解決了一批鄉村教師關心的難點熱點問題。比如，實施農村中小學教師周轉房建設工程；實行鄉鎮工作崗位補貼制度，凡符合條件的鄉村教師全部納入政策實施范圍；以國培計劃、省培計劃為引領，采取多種渠道培養“一專多能”鄉村教師；逐年合理消化、多渠道解決縣級政府聘任的代課人員問題；對集中連片貧困地區、邊遠民族地區實行編制傾斜政策。2014年，甘肅省瑪曲縣政府公開選拔任命了10名學校班子成員，均給予副科級政治待遇。浙江省嵊泗縣教育投入逐年增加，2011—2013年教育經費總投入分別為1.7億元、1.99億元和2.23億元。

（二）暢通鄉村教師補充渠道。師資總量不足、結構不合理，是老少邊窮島地區面臨的最大問題。自2006年中央實施“特崗計劃”以來，我國特崗教師已經超過30萬，主要招聘對象包括師范和非師范的本科生以及一部分教師，實施范圍也由最初的“兩基”攻堅縣擴大到中西部的國貧縣。“特崗計劃”有力緩解了中西部偏遠或貧困地區的教師緊缺狀況。調研組走訪云南、甘肅、貴州等3個省6個縣時發現，特崗教師已成為農村學校的一支重要力量，被譽為農村教師“換血的一代”。以貴州為例，截至2015年10月，該省共招聘特崗教師近8萬名，占全省30萬名義務教育階段教師總數的25%。甘肅省瑪曲縣做好存量和增量兩篇文章。在存量方面，加大城鄉之間、鄉鎮之間、學校之間的教師交流力度，近3年共派出20名城鎮學校教師到牧村學校支教。在增量方面，從2006年以來招錄了172名教師，特別是在2015年引進緊缺學科教師35名，緩解了高中教育尤其是“雙語”教師不足的問題。浙江省洞頭縣打通了學校和職級限制，實現教師從“學校人”向“系統人”的轉變，教師帶著崗位級別在學校之間可以流動。2014年共交流教師30名，占可交流教師總量的18.9%。

（三）教師隊伍素質有所提高。自教育部、財政部于2010年實施“中小學教師國家級培訓計劃”以來，中小學教師特別是農村教師隊伍的整體素質有了很大提高。

近5年來，46.77%的教師參加過國培計劃； 91.77%的教師每年至少參加一次不同類型的培訓，鄉村中學教師每年參加培訓一次以上的占95.05%。在教師培訓方面, 甘肅省臨洮縣朱家川小學每年制定教師專業發展培訓計劃，公用經費預算的5%以上用于培訓支出。中青年教師已成為鄉村教師的主力軍，在學歷達標率方面，97.1%的教師取得了大專以上的學歷。以甘肅省臨洮縣為例，各級各類學校的教師學歷達標率分別為：高中95.22%、初中99.01%、小學99.67%、幼兒園100%。

（四）關心關愛教職工生活。一是多渠道解決教師的住房問題。云南省于2011至2014年共投入9億元，實施956個周轉宿舍建設項目；貴州建設農村教師周轉房、公租房12.93萬套，惠及農村教師近20萬人；甘肅省瑪曲縣2010年補助資金400萬元，為全縣教師新建200套保障性住房。調研數據顯示，23.27%的教師解決了住房問題。二是實施鄉村教師生活補助。浙江省嵊泗縣和云南省普洱市的鄉村教師每月享受500元的生活補貼；貴州實行的是村小、教學點每月不低于300元、其他學校不低于200元的生活補助，惠及農村教師12萬名。甘肅省臨洮縣每月按照高中200元、初中120元、小學80元的標準補助；甘肅省瑪曲縣從2014年起將班主任津貼每人每月提高到200元。三是鄉村教師基本權益得到維護。調研數據顯示，98.1%的教師享有五險一金，項目齊全的占66.2%。在走訪的學校中，拖欠教師工資或是強行捐款的現象很少見。

存在的問題

（一）工資收入低。當前，我國鄉村教師約有330萬名，面臨著“下不去、留不住、教不好”等突出問題，其中最核心的是待遇問題。2014年，全國教育城鎮單位就業人員月平均工資是4717元。在參與問卷調查的650位教師中，月平均工資收入低于全國平均水平的占比高達83.4%；其中，3001—4000元的占比最大，為41.72%，其次是“2001-3000”的收入段的，占26.23%。與當地的公務員工資相比，75%的教師認為偏低，21.2%的認為“相當”。

（二）工作壓力大。一是教師呈現結構性短缺。隨著新課程改革的深入，義務教育階段新增“藝術”、“綜合實踐”、“心理健康教育”、“寫字課”、“信息技術”等課程，對教師編制的需求增加，教師編制呈現結構性短缺。以甘肅省瑪曲縣為例，全縣中小學教師總數752名，編制缺口高達192名，特別是藏物理、藏化學、英語、體育、音樂、美術等學科教師，所開設的相關課程因無專任教師往往只能由其他學科教師兼任。在偏遠的牧村學校和教學點往往出現“一師多班”、“一師多科”的現象。二是教師專業化發展差。一方面，教師要同時教授多門學科。在貴州省三都縣都江小學，參與座談會的29名教師中，任教學科幾乎都在3門以上，且學科跨度比較大。另一方面，非教學任務擠占大量時間。在寄宿制學校，教師要扮演保姆、保安和廚師等多重角色。浙江省嵊泗縣海星中學的學生多來自外小島，教師除了日常的教學任務，還要承擔學校的生活管理、安全管理。一些教師反映：“我們是24小時責任制，晚上做夢都會牽掛自己的學生”。三是教師壓力感很強。調研數據顯示，89.9%的教師感受到了來自工作的壓力。四是教師工作時間長。650名參與問卷調查的教師中，周課時在15節以上的占68.2%；每天超過2小時的，城鎮中學占62.5%、城鎮小學占56.72%、鄉村中學占60.64%、鄉村小學占57.84%。

（三）工作條件苦。一是自然環境惡劣。如甘肅省瑪曲縣，平均海拔3700米，年平均氣溫1.2℃，冷季長達314天，空氣含氧量只有平原地區的60%。浙江省嵊泗縣，有404個島嶼，其中住人島嶼16個。渡輪是島上居民與外界連通的唯一交通工具，如果遇到大風或是大霧天氣，就只能困守孤島，寸步難行。云南省江城縣和勐臘縣，全年30攝氏度以上高溫的時間長達8個多月。曲水鎮明德學校的一位女老師，由于長期在高溫環境中工作生活，從教僅7年便罹患血管痙攣的病。二是工作條件相對簡陋。調查中了解到，很多學校是20多個教師擠在一間教室里辦公。一些鄉村師生飲用井水，一下大雨井水便被污染。三是教師對教學條件的滿意度低。調研數據顯示，有40.42%的鄉村中學教師和30.98%的鄉村小學教師，對教學條件不滿意，滿意度明顯低于城鎮中小學。

（四）因住房造成生活壓力大。在調研過程中，住房困難是教師們反映強烈、也是迫切希望解決的問題。2005年以前，為解決鄉村教師住房問題，政府為學校集資建房劃撥土地。此后，該政策被取消，教師只能貸款購買商品房，還貸壓力大。調研發現，有相當部分教職工居住在“一有三無”（有電無水無廚房無衛生間）的住房內，教師的個人住房既是臥室又是辦公室。有的教職工還居住在建于上世紀60或70年代的D級簡易危房中，墻體風化裂縫，有嚴重的安全隱患。在帶家眷鄉村教師，三代人甚至四代人擠在一起，已是普遍現象。與住房問題密切相關的，是住房公積金繳存比例。調研數據顯示，住房公積金比例低于9%的占49.1%。有的地方住房公積金繳存比例過低，相對于高房價來說只是杯水車薪。教師一旦買房，工資的大部分用于還房貸，導致生活拮據。

（五）專業素質低。受經濟條件的限制，老少邊窮島地區教師專業素質普遍不高，優秀師資缺乏。調研數據顯示，從學歷層次上看，教師中大專以上學歷占比97.1%，本科以上學歷占比74.8%；但是，第一學歷普遍偏低，正規高等師范院校畢業生少。雖然近年來政府加大了對鄉村教師的培訓力度，但很多教師由于教學任務的羈絆，大多只能參加“走馬觀花”式的遠程培訓。在云南省勐臘縣易武鄉中心學校，參與座談會的30位教師，只有3人去過北京，近半數的人沒有去過省會城市昆明，教師們希望能走出大山，去看看外面的世界。

（六）健康狀況差。教師的思想壓力大、工作強度高，又缺少暢通的壓力疏解渠道，導致教師群體健康狀況不佳，下肢靜脈曲張、頸椎疼痛、慢性咽喉炎、腦力疲勞、心理疲勞等職業病、慢性病多發。鄉村教師患病后，由于所在鄉鎮離縣城較遠，為不影響教學，許多教師生病了只能在鄉鎮醫院就近治療。一些疾病得不到及時治療，常常是小病拖成大病。在甘肅省瑪曲縣座談時，很多教師反映：由于長期在高原低氧環境下生活，由慢性低氧所引起的高原性疾病多發，很多教師身體處于亞健康狀態。調研數據顯示，教師患病后能得到及時治療的比例偏低，43.7%的教師表示患病后得到及時治療“比較困難或很困難”。據調查，甘肅教師患病后只有39.02%的“能”得到及時治療，11.38%的教師表示“很困難”；浙江教師的醫療保障較好，76.35%的教師患病后“能”得到及時治療，沒有人選擇很困難。據反映，云南省江城縣江城一中，2014年有3位教師突發疾病倒在工作崗位上，不到一個月時間，3位教師相繼離世。勐臘縣幼兒園60多名教師，2014年有4名教師被查出罹患癌癥。在座談中，教師們反對延期退休，要求提前退休的呼聲很高，應當引起高度重視。

湟里鎮東安退教黨支部書記代表集體向退休教師表示慰問 華再清攝影

深層原因

老少邊窮島地區的貧窮因素很多，如勞動力素質低、資源貧乏、環境惡劣，但關系最大的是教育的落后。在這些地區，教育的各種功能無法正常發揮，教育對經濟社會發展的促進作用不明顯。教育的落后，與特定的自然地理環境、經濟社會發展階段相關，有其特殊的歷史的、經濟的和社會的深層次原因。但根本的是，教育投入總量和投入結構等方面存在諸多不足。主要表現在：

（一）教育投入總量不足。統計數據顯示，近10年來，我國教育經費投入持續增長，但增長速度緩慢。全國教育經費占GDP的比例由2005年的4.53%提高到2014年的5.16%，最高的是2012年的5.19%。國家財政性教育經費占GDP的比例由2005年的2.78%提高到2014年的4.15%。2012年以來，國家財政性教育經費對GDP的占比，一直超過了4%。但是，OECD國家的財政性教育經費占GDP的比重普遍高于5%，美國、韓國、冰島等國更是達到7%以上。我國財政性教育經費投入的GDP占比，與發達國家相比還存在很大差距。

（二）教育投入在地區間的分配結構不合理。從教育生均公共財政預算教育事業費和公用經費來看，我國西部地區的這兩項指標明顯低于全國的平均水平，更是遠遠低于北京和上海的水平。以2014年的普通小學的教育生均公共財政預算教育事業費和公用經費為例，被調查的云南、浙江、甘肅、貴州的教育事業費是6201元、9812元、7289元、6790元，分別是北京的26.45%、41.86%、31.09%、28.96%，是全國平均水平的80.72%、127.74%、94.9%、88.4%；公用經費是1713元、1693元、1816元、1386元，分別是北京的17.21%、17.01%、18.25%、13.93%，是全國平均水平的76.41%、75.52%、80.99%、61.83%。

（三）政策傾斜不夠。在老少邊窮島地區，教師沒有享受到特殊的教育政策，現有的政策法規也很難得到有效落實。依照法律規定，在這類地區，教育經費要實現“三個增長”和“兩個提高”，并要求農村稅費改革中央財政轉移支付的50%用于教育，土地出讓凈收益的 10%用于改善教育辦學條件，教育費附加足額征收并全額用于教育。但是，由于地方財政緊張，這些政策規定很難落地，很多政策條款依舊停留在文字上。云南省人社廳、財政廳決定，自2014年1月1日起，在鄉鎮工作崗位每人每月補貼500元，但走訪的江城縣因經濟困難只能補貼220元。國家率先在義務教育學校實行績效工資政策，全國大多數地方的教師不同程度地提高了工資待遇，但不少地區因經費困難，只是從原來的工資中劃出30%，作為績效工資進行重新分配，引起教師們的強烈不滿。

政策建議

教育的城鄉區域發展不平衡和供給不足等問題，需要深化教育領域綜合改革來加快解決。發展鄉村教育，幫助鄉村孩子學習成才，阻止貧困現象代際傳遞，是功在當代、利在千秋的大事。2015年6月1日，國務院辦公廳印發的《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》指出，到2020年全面建成小康社會、基本實現教育現代化，薄弱環節和短板在鄉村，在中西部老少邊窮島等邊遠貧困地區。必須把鄉村教師隊伍建設擺在優先發展的戰略地位。隨后不到半年的時間內，2015年11月3日公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》也提出覆蓋各級各類教育的發展目標和任務，包括“推動義務教育均衡發展，全面提高教育教學質量；加快城鄉義務教育公辦學校標準化建設，加強教師隊伍特別是鄉村教師隊伍建設，推進城鄉教師交流；發展學前教育，鼓勵普惠制幼兒園發展”等內容。提高老少邊窮島地區的義務教育階段的教育質量、增加群眾滿意度，離不開教育改革、教學改革和相關制度機制的創新。

（一）加大對老少邊窮島地區的教育投入力度。越是貧窮的地區，教育越依賴中央及省級政府財政撥款。一是從財政預算上加大對教育的投入。在政府預算安排時，要按照“三個增長”和“兩個提高”的標準，安排教育經費支出。二是對貧困地區義務教育經費缺口縣實行全額轉移支付。準確核算義務教育的生均教育事業費和公用經費，縣級政府無力承擔的由省級政府承擔，省級政府無力承擔的由中央承擔。

（二）調整教育投入結構。老少邊窮島地區教育經費的匱乏，不完全是財政性教育投入總量的不足，還有結構分配上的不合理。在教育投入上，應放低教育投入的重心。這有兩層含義：一是把投入重點放在基礎教育特別是義務教育階段，提高老少邊窮島地區的義務教育和中等教育水平；二是把投入重點放在廣大農村，大力提高農村基礎教育水平。

（三）強化教師綜合管理。一是實行教師編制動態管理。二是建立科學的職稱評審辦法。職稱評審向村小、教學點傾斜。城鎮教師評聘高級職稱要增加在農村學校或薄弱學校的工作經歷，鄉村教師評聘職稱時不作外語成績（外語教師除外）、發表論文的剛性要求，村小、教學點教師職稱實行即評即聘。三是加大縣域內教師交流力度。四是實行教師本土化。本土教師因文化背景、血緣關系、生活習慣等皆根植于當地，其地域認同和身份認同較強。五是實行特殊的政策。加強特崗教師“招管用轉”工作，關心特崗教師生活，關注特崗教師成長。在高海拔、高溫等氣候惡劣地區，適當提前教師的退休年齡。

（四）提升教師專業素養。把鄉村教師培訓納入基本公共服務體系，保障經費投入，實施“鄉村教師素質提升整鄉推進計劃”，采取頂崗置換、送教下鄉、校本研修等多種形式，確保鄉村教師培訓時間和質量。建立優質教師培訓基地、鄉村名師工作室等教師專業發展服務支持體系，探索以“互聯網+”為標志的教師網絡研修社區、網絡工作坊等新型教師培訓方式。在民族地區，建立雙語類教師培訓基地，對雙語類教師進行專業培訓，尤其是雙語類理科教師實驗操作方面的培訓。

（五）解決鄉村教師住房問題。根據《教師法》“縣、鄉兩級人民政府應當為農村中小學教師解決住房提供方便”的規定，以及《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》“加快實施邊遠艱苦地區鄉村學校教師周轉宿舍建設。各地要按規定將符合條件的鄉村教師住房納入當地住房保障范圍，統籌予以解決”的意見，將解決農村中小學教師住房問題盡快提上議程。一是實施“安居工程”。根據“省級統籌，縣級管理”的原則解決農村教師住房問題。建議設立農村中小學教師安居工程專項資金，對老少邊窮島等邊遠艱苦地區實行補貼支持政策。

二是鼓勵發展多元化的住房供給體系。由政府建設具有宿舍（公寓）性質的教師住校周轉房；結合當地城鎮建設規劃，為鄉村教師建設一定數量的經濟適用房、安居房、廉租房、限價房、集資房；鼓勵學校或單位投資在校園內和校園附近建房向教師出租，由財政給予教師一定的住房補貼。三是完善住房補貼和住房公積金制度。在政府財力允許的情況下，補發鄉村教師被拖欠的住房補貼和住房公積金，并適度提高住房公積金繳存比例和補貼標準。

（六）依法保障教師合法權益。關心關愛教師，改善教師待遇，體現崗位績效的工資分配激勵約束制度。依法保障教師在醫療、社保等方面的合法權益。加大老少邊窮島地區的優秀教師、優秀教育工作者表彰獎勵力度，激勵教師終身敬業愛教、建功立業的積極性，努力營造全社會尊師重教的氛圍。