可操作的城市與區域規劃研究綜述

杜娟

[摘要]城市規劃的科學性是提高規劃可持續性的前提，而注重過程強調實施是提高規劃可持續性的重要方法。本文通過對規劃可操作性問題的引入，從規劃可操作性的研究現狀入手，綜述總結提高規劃可操作性的前提與方法，以期為提高規劃的可操作性提供指引。

[關鍵詞]城市與區域規劃；規劃可操作性；研究綜述

[DOI]1013939/jcnkizgsc201608062

1引言

隨著各界對規劃的重視，各層次規劃水平不斷提高，并積極指導城市建設。但是，在規劃實施過程中，城鄉規劃成果“紙上畫畫，墻上掛掛”的局面并沒有發生根本性的變化，規劃與實際發展情況相差甚遠，規劃的成果無法具體實施，至此引起了學術界、規劃界對規劃可操作性問題的探討。

2規劃可操作性的研究現狀

可操作性是行政法規、管理措施等對團體、個人的約束條例進行人為控制效率的度量。目前很多情況下，規劃與實施產生了嚴重的脫節現象，規劃的可操作性不強，其主要原因有：①偏重對空間等“硬”規劃的研究，缺乏對實施機制“軟”規劃的認識，規劃的實施與政府的行政體制、財政體制、社會保障體制等關系密切，規劃編制需要與之有效銜接，才能保障規劃的可操作性；②規劃缺乏彈性，對實施路徑、建設時序的考慮不足；③規劃方案的唯一性導致規劃缺乏科學性，目前的規劃忽視了城市發展存在多種可能這一客觀事實，而把城市規劃成一種發展可能，降低了規劃的可操作性；④規劃設計缺乏民意基礎，沒有充分反映民意（趙振湘，2008）。

3規劃可操作性提高的前提研究綜述

規劃可操作前提條件包括：①規劃師與規劃享用者之間、各類各層次規劃之間充分、平等、理智的信息交流是根本前提；②規劃方式的機動化、綜合化及對市場的充分理解是保證規劃可操作的基礎條件；③對規劃權限進行有機分配和組合是滿足規劃可操作性的彈性要求；④促進規劃機制的完善，保證規劃管理機構的審批、政策制定、監督、控辯等權利，規劃制度則應強調公益和協調（王鉞等，1999）。

31規劃編制

從編制角度來看，除規劃設計水平以外，城市規劃是否具有可操作性還受其他很多因素的影響與制約。具體包括：①城市政府對城市規劃的重視程度，政府需要投入足夠的資金保證規劃工作的順利開展，從而使規劃編制單位對城市的基礎狀況有較為準確的把握；②在規劃編制中，必須加強規劃前期的研究，對城市產業、宏觀環境、發展趨勢、社會、經濟、文化特點等從定性和定量方面進行論證與深入分析（趙振湘，2008）；③提高規劃編制可操作性的關鍵是對規劃進行充分的論證。需要城市各部門的參與與研究，為城市規劃編制的成果能真正落實到各項實際工作中打下基礎；④積極推動城市規劃成果向地方性法規的轉化，提高城市規劃的土地；⑤加強對城市規劃管理與實施的研究是提高可操作性的重要途徑，在規劃管理和實施中，重點研究如何處理好城市的更新發展與現實經濟的關系；⑥完善公眾參與制度，提高公眾對規劃的認識水平、建立公眾參與機制，監督規劃的編制和實施，從而提高規劃的可操作性（周國艷，2001）。

32制度政策

為使城市有序發展，提高規劃的可操作性，從制度政策層面探討可采用的手段：①資源適度共享：城市資源為不同主體適度共享，在一定程序上消解資源的壟斷利用，盤活操作主體，實現自我發展。②利益流轉與兼顧：在兼顧各種利益的前提下，促使各種利益相互轉化和置換。③政策監控與引導：對城市發展方向性進行引導和策略性監控。通過引導，使城市成員在一個基本面上形成一致的方向。通過監控，將城市置于框架性組織之下，保障城市有機生長（王鉞等，1999）。

4各層次規劃可操作性提升方法研究綜述

41城鎮體系規劃

對于城鎮體系規劃，應當提高其科學性，從而奠定可操作性的基礎。具體可從以下七個方面著手：①充分認識城鎮化發展的規律，從整體空間角度，研究城鎮空間發展，充分研究城鎮空間、農業空間、生態空間之間的關系，使其協調發展；②從本地實際出發，借鑒國外和外地的模式或經驗，不能簡單的“移植”；③在深入研究的基礎上明確規劃意圖，通過宣傳、解釋，積極推進小城鎮組合成為小城市或大城鎮，中心城市的定位應當由生產型轉向經營服務型；④客觀分析城鎮或區域條件，采取針對性措施，揚長補短，樹立開放競爭的觀點，以此確定區域在地域分工中的特色和功能（馬建軍，2004）；⑤規劃編制單位應與政府其他行政主管部門、單位交流規劃信息，吸收或應用最新規劃成果，重視新技術對城鎮發展和體系結構的影響；⑥將環境保護規劃改為生態環境規劃，從形成可持續的生態環境出發，將建立區域性生態骨架和環境建設結合起來（馬建軍，2004）；⑦貫徹執行城鎮發展相關的政策，提出因地制宜的有利城鎮體系健康發展的規劃方案、對策措施、實施政策（周復多，2001）。

42城市總體規劃

我國城市總體規劃研究的深度不夠，多注重對形體的構思，而缺少對方案的比較和成本效益的分析，需要在城市規劃現實性，城市發展合理性的基礎上，認識城市發展各方面的因素，使規劃目標的確定獲得充足的依據（朱江， 1997）。

43控制性詳細規劃

控制性詳細規劃在編制與實施中存在一系列問題，導致控規的可操作性不強：①規劃編制的依據不足，《城鄉規劃法》取消了大中城市分區規劃的編制要求，使控規編制主要依靠資料收集和主觀分析，其科學性大打折扣，另外，強制性內容分類過細且缺乏制訂依據，例如容積率，主要是憑借主觀經驗，致使其科學性受到質疑；②規劃內容不夠規范，缺乏統一的編制標準；③控制內容缺乏彈性，根據現行“六線”管理辦法和《城市規劃編制辦法》制定的控規缺乏彈性，批量確定每一地塊的所有指標，在規劃實施中，各種因素使控規的指標經不起推敲，甚至有些不修改就難以實施；④規劃成果可操作性不強，控規的目標與現實之間往往存在一定的差距，控規往往強調對目標的描述，而缺乏提出實現目標的過程，在具體的控規實施中還存在違法或行政不作為等各種問題，從而使得控規不具有較強的可操作性。

44專項規劃

對于各專項規劃，若要提高其可操作性，則需要在與城市總體規劃及相關規劃相協調、深入了解現狀的同時，從規劃方案、規劃控制及實施管理三方面入手，建立規劃、管理、實施的對應關系。不同專項規劃在不同層面可能存在不同的問題，需要針對問題具體分析，提出解決方案（曾九利，1999；羅玉雯、母少輝，2010）。

5結論

對規劃可操作性問題的研究，目前主要集中于對影響規劃可操作性的原因和提高規劃可操作性的手段、方法的探究。現有研究多基于自上而下的規劃，探討其可操作性問題，較少從以下角度來增加規劃的可操作性：如何將自下而上和自上而下的規劃相結合；如何通過處理好利益相對人和利益相關方的關系，來提高規劃的可操作性是未來研究的重要方向。

參考文獻：

[1]王鉞，張壯云，呂迎澤規劃可操作問題芻議[J].城市規劃，1999（23）：50-51

[2]朱江論城市規劃的可操作性[J].中外房地產導報，1997（23）：25-28

[3]趙振湘分析城鄉規劃編制中的可操作性[J].中國高新技術企業，2008（21）：193

[4]周國艷關于提高城市規劃編制可操作性的一點思考[J].當代建設，2001（2）：19

[5]周復多提高城鎮體系規劃的科學性和可操作性[J].現代城市研究，2001（6）：44-46

[6]馬建軍城鎮體系規劃可操作性研究[J].經濟師，2004（5）：53-54