鄉鎮財政存量資金成因及解決途徑探析

王靜

（西北大學公共管理學院 陜西 西安 710000 浙江省杭州市富陽區財政局 浙江 杭州 311400）

摘 要：1994年分稅制改革后，經過國庫集中支付制度、部門預算等一系列漸進式改革探索，在促進經濟與社會協調發展、充分調動中央和地方兩級政府的積極性、提高財政資金使用效益等方面均發揮了較大的作用。但囿于基本國情的約束和傳統預算管理體制的慣性影響，財政資金高度分散沉淀在各職能部門、各鄉鎮，游離于預算之外體外循環。本文調研浙江省F縣所屬鄉鎮財政存量資金情況，分析其成因，并探析解決途徑。

關鍵詞：財政存量資金；預算管理；國庫管理

中圖分類號：G632 文獻標識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）04-008-02

針對鄉鎮街道財政賬戶普遍存在余額過大、專項資金撥付緩慢、資金使用績效不高的現象，筆者對浙江省F縣7個所屬鄉鎮財政存量資金情況進行了調研，現將有關情況分析如下：

一、總體情況

目前F縣鄉鎮（街道）保有一般預算專戶、專項資金專戶、會計集中核算專戶、基建專戶、總工會、家電下鄉補貼專戶（待注銷）、稅款代征戶等七個賬戶。因后三個賬戶資金余額較小，發生額也較少，所以僅對前4個使用頻繁、余額較大的賬戶了進行調研分析。至2013年12月底、2014年2月底、2014年3月底， 7個鄉鎮街道的四個主要財政資金賬戶余額分別為4.6億元、3.56億元和3.6億元。自2013年初至今，轄區內各鄉鎮街道資金賬戶余額總計均在3-5億元區間內波動。

二、數據分析

1、賬戶余額總量趨勢分析

如下表所示，除銀湖街道外，其余6個鄉鎮街道資金賬戶余額均呈現在當年年底較高，次年2月下降的趨勢。據了解，2月底資金余額下降的主要原因是政府專項資金的逐步撥付。總金額但仍居高不下的主因是拆遷補償資金等暫存款。銀湖街道2月底余額增加的原因是開發區政策處理費1737萬元。

2、余額構成分析。雖然鄉鎮街道賬務處理方式不盡相同，但資金賬戶余額構成基本一致

（1）暫存款占比最高。2013年12月底暫存款占比為50.8%，2014年2月底占比為67.7%（且金額穩定在2.3億元至2.1億元之間）。暫存款主要為拆遷補償款及各類工程質保金、押金等，尤其以拆遷補償款居多，因預撥金額較大，撥付進度較慢，故長期留置在賬戶上。以東洲街道為例，橫山區塊拆遷補償款自2012年至今累計6億元資金，2012年底結余4100萬元，2013年底結余5300萬元，2014年3月結余3800萬元。雖然這塊資金隨著拆遷工作的進展而有所變化，但始終有四、五千萬的資金結余。其余鄉鎮街道或多或少都存在這樣的情況，只是因賬務處理方式不同，有些在財政賬，有些則在基建賬上反映。

12月底，暫存款較大筆資金例舉如下：

東洲街道橫山區塊拆遷補償款5300萬（2013年收2億，支1.7億）；

鹿山街道陸家村安置土地收購補償款5060萬（2013年收1.7億，支1.2億）；

富春街道城投公司2379萬等。

（2）政府專項資金位列第二。政府專項資金因時間節點不同而相對變化較大，2013年12月底占比為28.9%，到2014年2月底因資金撥付進度加快，占比下降到了8.4%。從近幾年工作實踐分析，此類資金一般在3月至9月為低谷，9月開始增多，以12月底為高峰，主要原因是各類專項資金集中在年底撥付，鄉鎮或因工程進度慢，鄉鎮職能科室控制資金撥付進度；或因資金品目繁多、時間緊張財政所來不及開具支票，最終導致來不及撥付，集中在1-2月撥付。尤其2013年，各主管部門為防止專項資金結余過大而被調整次年預算指標，年底前扎堆項目驗收的情況更甚。比如中心村、美麗鄉村某些項目存在項目尚未動工，僅僅完成了招投標程序就將資金撥付到鄉鎮的現象。部分項目資金甚至到3月底仍未能完全撥付，資金滯留只是從部門換到了鄉鎮。項目資金撥付到鄉鎮，資金的監管責任落到鄉鎮職能科室。至2月底，所轄鄉鎮街道撥付進度較慢的政府專項例舉如下：

（3）自有資金結余占比相對較小。目前轄區只有3個街道存有自有資金，分別為富春街道1535萬元，春江街道600萬元，鹿山街道200萬元。

從以上分析可知，雖然資金賬戶余額較大，但鄉鎮街道自有存量資金很少，只占約5%。根據體制結算，2013年度直屬分局轄區內各鄉鎮街道幾乎沒有超收留用資金，使鄉鎮街道自有資金進一步減少。目前鄉鎮街道財政資金賬戶余額絕大部分是具有專項用途的拆遷補償款和未及時撥付的政府專項資金，鄉鎮街道實際可支配資金很有限。安排支出過程中借用專項或指定用途的資金情況還是偶有存在的。

3、賬戶分類分析。

（1）一般預算專戶各鄉鎮街道賬戶余額相對小（富春街道相對較大，有幾百萬，其余幾個鄉鎮均為幾萬到幾十萬不等），基本是公用經費、下屬單位和社區、村級經費等。

（2）財政專項資金專戶和政府本級賬戶因余額構成內容基本相似，故加總分析。該兩類賬戶余額占比最大，兩類賬戶合計分別占總額70-80%。2013年12月底最高，占81.6%，2014年2月底開始下降到70%左右。因政府專項資金和拆遷補償款均在上述兩類賬戶中核算反映，造成資金滯留的原因前面已詳細分析，此處就不再贅述。

4.成因分析。

財政存量資金是多年累積形成的，原因復雜多樣，既有體制原因，也有管理問題。預算管理中存在的種種不協調是最主要原因。

首先，預算編制不夠科學、精細，編制方法仍主要采用基數法。年初在既定基數上上報預算，缺乏有效評估和科學合理論證，且預算部門普遍存在“重分配，輕管理”的慣性思維，傾向于多爭項目，多爭資金，多編預算、寬打窄用，最終形成預算結余，而年底為避免資金被收繳，故所有部門集中在年底將資金撥付到鄉鎮，因此造成大量項目資金年底滯留鄉鎮，來不及撥付，。其次，預算資金的支配權分散，難以有效監督管理，無法實現集中統籌利用。上級轉移支付資金比例較高、包括一些需專款專用的專項轉移支付資金。大部分因需要履行申報、評審、分配、會簽、下達、實施、監督、驗收等復雜環節，集中到年底才能下達。下達遲、撥款滯后，帶來下級財政的支出進度更加延緩，因項目實施時間不足，大量仍結轉下年的項目資金滯留，最終也造成資金沉淀。最后，預算執行進度慢、效率不高，且年中或年末追加預算情況較普遍、預算調整隨意性大。

三、相關建議

全縣鄉鎮街道財政資金賬戶的存量資金余額是否是個巨大的數字，從以上分析可見一斑。如何減少資金沉淀、提高財政存量資金使用績效是支出抓績效課題中應有之義，因此，我們建議：

1、切實改變政府專項資金年底集中大量撥付的工作慣例

通過預撥啟動資金與按照工程時間進度相結合的撥款方式，進一步加快資金撥付進度，避免年終集中撥付大量資金現象。對暫時未按規定時間完工的項目確定完工時間節點，如超過時限未能完成項目和資金撥付，則由縣級財政收回資金并減少來年預算資金安排。

2、切實清理鄉鎮街道各類暫存暫付款。各類暫存暫付款應摸清底細、分類處理

（1）確認屬于長期掛賬無法償還或無需再償還的及時轉收入。如屬歷史遺留問題，造成一些債權債務不能及時得到清理，以至形成死賬呆賬而長期掛賬的，該核銷的核銷、該收回的收回后再統籌安排支出。

（2）對拆遷補償款等支出進度緩慢、年底可能形成資金結余的項目，應暫時不予支付，建議由縣級財政調整用于其它急需資金的支出項目，從而減輕當年財政資金壓力。或由市級財政統籌使用以加快資金流動，提高資金績效。統一鄉鎮街道拆遷補償款賬務處理方式， 拆遷補償款是否可視作待攤投資入基建賬，等拆遷結束后一并攤入道路、房屋等固定資產。

3、借鑒縣級財政資金競爭性存款模式，提高資金使用績效

在目前鄉鎮街道賬戶管理模式下，巨量財政資金沉淀的最大受益方是各商業銀行。一方面縣級財政需要支付不菲的融資成本，另一方面存量財政資金只獲得了較低的活期利息收入，受損的還是財政利益。通過實行競爭性存款模式可以有效降低資金使用成本，增加縣級財政融資籌碼，提高財政資金使用績效。