PPP項目中相關(guān)財務(wù)工作問題研究

長春工程學(xué)院管理學(xué)院 石英

PPP項目中相關(guān)財務(wù)工作問題研究

長春工程學(xué)院管理學(xué)院 石英

PPP模式現(xiàn)在是國內(nèi)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的熱點模式，一個完整的PPP項目涉及法律、金融、工程、財務(wù)、工商管理等多個學(xué)科的專業(yè)知識，項目參與者眾多，周期長，與之相關(guān)的財務(wù)工作更是貫穿了項目始終，比傳統(tǒng)的財務(wù)工作更為復(fù)雜、困難。而現(xiàn)有的PPP項目財務(wù)工作當(dāng)中存在很多問題。本文針對這些問題，提出了改進(jìn)意見。

PPP項目 財務(wù) 問題 建議

1 PPP模式的涵義

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為“公共—私營—合作機(jī)制”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

綜合考慮國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]42號)將PPP模式定義為：PPP模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

2 PPP項目中財務(wù)工作特色

PPP項目由于具有參與者眾多、實施周期長、政府與社會資本方共擔(dān)風(fēng)險、利益共享等特色，和一般的建設(shè)項目的財務(wù)工作有許多不同之處。

首先，PPP項目中的會計假設(shè)和會計要素確認(rèn)和傳統(tǒng)的會計假設(shè)和會計要素確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不完全一致。會計主體假設(shè)，傳統(tǒng)會計要求持續(xù)經(jīng)營，而PPP項目公司是非永久經(jīng)營；PPP項目的會計分期假設(shè)要考慮各期各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益和支配權(quán)利的多少；PPP項目的貨幣計量假設(shè)要考慮社會效益評價等因素；會計業(yè)務(wù)確認(rèn)原則，除了依賴權(quán)責(zé)發(fā)生制計算年度利潤，還要依賴收付實現(xiàn)制和折現(xiàn)率來編制測算現(xiàn)金流量表、物有所值、政府承受能力和投資收益率等指標(biāo)。其次，在PPP項目整個實施過程中，政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)等參與者眾多，監(jiān)督者眾多，使財務(wù)工作流程及管理比傳統(tǒng)財務(wù)工作繁雜困難的多。再次，PPP項目主要是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，除了受公眾監(jiān)督，還要受宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面的影響，使得項目的財務(wù)管理環(huán)境十分復(fù)雜。最后，PPP項目是以實現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，與一般企業(yè)追求企業(yè)價值最大化或利潤最大化的目標(biāo)不同。

3 PPP項目中涉及財務(wù)工作的具體環(huán)節(jié)

PPP項目不同環(huán)節(jié)對財務(wù)工作要求的不同。

(1)在項目識別階段，首先涉及到財務(wù)管理專業(yè)知識的環(huán)節(jié)就是初始物有所值評價。包括確定PPPs值和PSC值，及確定政府股權(quán)投資、補(bǔ)貼金額、自留風(fēng)險成本和配套投入、建設(shè)成本、運(yùn)營成本、增值稅等稅金中立調(diào)整指標(biāo)和全部風(fēng)險承擔(dān)等，還有折現(xiàn)率、社會資本收益率等參數(shù)。這些參數(shù)應(yīng)與財政承受能力論證、采購文件編制、PPP項目合同起草等工作中的相關(guān)要素和參數(shù)一致。其次，初步實施方案中的風(fēng)險識別和分配，項目全生命周期的具體風(fēng)險可量化和不可量化全面識別，其中由政府和社會資本共擔(dān)的風(fēng)險項目數(shù)應(yīng)不超過風(fēng)險總數(shù)的五分之一。最后，財政承受能力論證，需要算出項目實施前5年一般公共預(yù)算支出增長率、運(yùn)營期政府一般公共預(yù)算支出預(yù)測值、政府股權(quán)、補(bǔ)貼、自留風(fēng)險等支出占政府年度一般公共預(yù)算支出的比率。也就是要根據(jù)PPP項目預(yù)算支出責(zé)任評估PPP項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。

(2)在項目公司設(shè)立時，需要確定資金來源，有自有資金和債務(wù)性資金。自有資金是股本資金，由股東自行出資；債務(wù)性資金是通過貸款等融資方式由銀行或其他金融機(jī)構(gòu)提供。

(3)在編制項目融資方案時，項目建設(shè)期和運(yùn)營期融資擔(dān)保設(shè)計非常重要，具體設(shè)計包括融資主體：借款人、融資方；貸款總額、幣種；借款用途、融資模式；借款期限、寬限期；借款利率；建設(shè)期擔(dān)保、運(yùn)營期擔(dān)保；借款本金、借款期限、年度利息、可用來歸還借款的資金及還款期限。

(4)在績效監(jiān)測與支付環(huán)節(jié)，需要確定利潤表各指標(biāo)：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、運(yùn)營費(fèi)用、建設(shè)成本分?jǐn)偂⒘鬓D(zhuǎn)稅及附加、所得稅和利潤等指標(biāo)。現(xiàn)金流量表：各年度現(xiàn)金流入、流出和凈流量指標(biāo)。內(nèi)部收益率：項目財務(wù)內(nèi)部收益率、社會資本財務(wù)內(nèi)部收益率等。回收期：靜態(tài)回收期和、動態(tài)回收期。投入產(chǎn)出的各項年均指標(biāo)。

(5)中期評估的物有所值評價在項目開始運(yùn)營后3～5年內(nèi)開展，考核物有所值實現(xiàn)程度，是項目中期評估的組成部分。中期物有所值評價可以不包括定性評價。

4 當(dāng)前PPP項目中財務(wù)工作存在的不足

(1)現(xiàn)有的法律法規(guī)滿足不了PPP項目跨行業(yè)要求。由于PPP項目涉及到法律、金融、工程、財務(wù)等多個行業(yè)。現(xiàn)有的法律法規(guī)可以滿足單一行業(yè)的要求，但不能滿足跨行業(yè)或多行業(yè)的需求。目前我國財政PPP項目很多已經(jīng)開始建設(shè)，但許多PPP模式項目建設(shè)產(chǎn)生的問題沒有明確的法律法規(guī)可以解決，無法明確規(guī)定政府和社會資本各方的權(quán)益和義務(wù)。對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營管理條例的矛盾、投資收益率等問題沒有明確的法律規(guī)定或指導(dǎo)意見，導(dǎo)致社會資本面臨投資法律風(fēng)險。

(2)PPP項目缺乏專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才管理。PPP模式是一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，在我國應(yīng)用較晚，它需要復(fù)雜的法律、財務(wù)和金融等方面的專業(yè)知識。現(xiàn)階段，很多PPP項目的具體執(zhí)行者都是某個行業(yè)的專業(yè)人士，熟悉本行業(yè)的業(yè)務(wù)知識，但相關(guān)的其他行業(yè)知識只是經(jīng)過簡單培訓(xùn)，走一步學(xué)一步，研究一步，缺少實踐經(jīng)驗，也缺乏跨專業(yè)的知識和技能。

(3)PPP項目融資難，風(fēng)險大。PPP管理模式涉及的項目一般均為公共基礎(chǔ)設(shè)施，投資規(guī)模大、期限長，需要大量的社會融資。社會資本方由于PPP項目回收期長較難融資，而金融機(jī)構(gòu)為PPP項目提供中長期融資非常困難，所以導(dǎo)致PPP模式項目財務(wù)融資難，風(fēng)險大。

5 進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項目下財務(wù)工作水平

(1)從以下方面完善財務(wù)工作細(xì)節(jié)

第一，在物有所值評價環(huán)節(jié)，要求財政部門，行業(yè)主管部門、實施機(jī)構(gòu)、專家、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等涉及物有所值評價的相關(guān)主體持續(xù)加深對物有所值的認(rèn)識。從事物有所值評價工作的相關(guān)人員應(yīng)正確理解和掌握PPP概念、理念和定性評價指標(biāo)的含義，以及現(xiàn)值、凈現(xiàn)值、年金、終值等資金時間價值概念和計算方法。

第二，PPP項目全部風(fēng)險承擔(dān)成本應(yīng)充分考慮各項主要風(fēng)險出現(xiàn)的概率及其后果，可采用情景分析法、比例法和概率法進(jìn)行測算。

第三，財政承受能力評估要求每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過總預(yù)算的10%。

第四，在項目公司股權(quán)安排上，要求政府股東在項目公司中持股比例低于50%且不具有實際控制力及管理權(quán)。

第五，中期物有所值評價由同級財政部門和同行業(yè)主管部門組織實施，委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和專家按照初始物有所值評價方法和實際建設(shè)運(yùn)營數(shù)據(jù)對照開展定量評價工作，并確定初始和中期評價的結(jié)果偏離幅度。

(2)建立健全和PPP項目相關(guān)的法律法規(guī)，使PPP項目建設(shè)有法可依，有律可循。只有相應(yīng)的法律法規(guī)健全，PPP項目才能從建立、完工到移交順利進(jìn)行，既節(jié)約了時間又節(jié)約了成本。各行業(yè)的專業(yè)人士對本專業(yè)領(lǐng)域都能熟練駕馭，但是一涉及PPP項目具體事宜，就發(fā)現(xiàn)專業(yè)領(lǐng)域和現(xiàn)有法律法規(guī)不配套不銜接。

(3)加快培養(yǎng)出跨專業(yè)的復(fù)合型PPP運(yùn)營、管理人材，熟悉相關(guān)法律法規(guī)、國家政策、融資渠道、財務(wù)管理等專業(yè)知識，以便在PPP項目實施過程中快速、及時、準(zhǔn)確地解決實際問題。

(4)協(xié)調(diào)好政府和社會資本的關(guān)系，確定融資平臺的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，以避免融資渠道繁雜及不規(guī)范現(xiàn)象。另外要強(qiáng)化風(fēng)險識別和控制機(jī)制，要時刻注意風(fēng)險的預(yù)防、控制，各方團(tuán)結(jié)合作，實現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險、化解風(fēng)險。

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F275

：A

：2096-0298(2016)12(b)-160-02