論農村法治建設中的政府作為

曹益平

（中共益陽市委黨校，湖南益陽413000）

論農村法治建設中的政府作為

曹益平

（中共益陽市委黨校，湖南益陽413000）

以民主為核心內涵、以法治為基本方式的農村基層治理，既需要農民群眾的主體作用和村級組織的自治功能得到全面發揮，更需要有一個能把握農村法治發展方向、裁斷治理行為合法與否的權威機構來主導。作為國家政權在農村社會的代表，基層政府是農村法治建設當然的主導者。其主導農村法治建設應以轉變職能為前提，以規范基層執法為核心。

農村；法治建設；政府；作為

農村法治建設以涉農制度的法律化、基層執法的規范化、農村司法的權威化、基層治理的法治化和農民權益保障的合法化為核心內容，是全面推進依法治國方略在農村社會的具體實踐，也是農村基層治理現代化的重要一環。以民主為核心內涵、以法治為基本方式的農村基層治理，既需要農民群眾的主體作用和村級組織的自治功能得到全面發揮，更需要有一個能把握農村法治發展方向、裁斷治理行為合法與否的權威機構來主導。作為國家政權在農村社會的代表，鄉鎮黨委政府有深厚的群眾基礎和廣泛的動員能力，其特定的政治地位和掌握的國家權力使其成為農村法治建設最具有合法性基礎和權威性勢力的主導者。目前的鄉鎮行政工作中，經濟的發展和上級政府交辦的政治任務的完成是重心，對基層法治建設的推進被擱置，充分發揮基層政府的主導作用推進農村法治建設成為亟需探討的問題。

一、基層政府是農村法治建設的主導者

一般理性認為，農村法治建設似乎不存在主導方向的問題。然而，在現代農村社會，特別是農村偏遠地區，農民群眾不可能有很高的法律認知水平，他們對“法律”內涵和外延的把握仁者見仁，智者見智。在筆者接觸到的普通農民中，能區分法律與政策差異的并不多，能完整地界定法律內涵和特征的更少。

在筆者走訪的一個中部欠發達地區的相對開放的農村，由于政府推動下土地流轉加速、規模擴大，農民基于土地的各種利益訴求涌現，促使他們更多地了解法律的知識和方法，即便如此，他們對法律的認知仍然匱乏。據該鎮政法書記講述，農民在維權過程中，似乎懂得了很多法律，但是他們對法律的認識卻很模糊，對關乎自身利益的個別法律條文，他們能一字不差地背誦，可是他們自認為的“法律”依據卻包括了法律、政策、文件、權威報紙文章、專家觀點甚至網絡言論。除此之外，農民對法律的認知還有較大的片面性，他們熟知對自己有利的條文，卻不了解同一法律文本中對其權利給予限制的其它條文。由于對法律的內涵和外延把握不準，農民可能錯誤地將違背法律的行為視為合法維權，將非法的利益視為合法權利，基層干部很難嚴格依法處理矛盾糾紛。

正因如此，農村法治建設需要主導者，需要有權威的釋法者。這個釋法者最理想的應該是農村法庭的法官，他們卻由于跨鄉鎮設置，農民很少接觸，不具有群眾基礎。而公安派出所盡管每個鄉鎮都有，其干警卻專注于辦案，對《刑法》和《治安管理處罰法》相對熟悉，對民法、土地流轉法、侵權責任法、勞動法等其它法律接觸較少，受自身法律水平局限，亦不適合釋法。只有鄉鎮綜治人員（包括司法所干部），與農民群眾聯系密切且一般都有一定的法律基礎，熟知農村法律需求，有豐富的用法律解決矛盾糾紛的實踐經驗，堪當“釋法者”。他們的釋法能讓農民群眾逐漸了解國家法律的相關規定，了解法律與政策的區別，了解其他觀點、言論的不可適用性。由此，以鄉鎮綜治人員為主體的一部分鄉鎮干部，在農村基層治理實踐中能代表基層政府主導農村法治建設的基本方向。

二、轉變職能是政府主導農村法治建設的前提

轉變政府職能，讓基層政府騰出更多的時間和精力主導屬于隱形政績的法治建設是首先需要解決的問題。基層政府在每個時期的職能定位和主要工作，決定了其在農村治理中的作用。“人民公社”體制下，國家權力深入“大隊”，農村秩序穩定。“鄉政村治”體制下，國家政權回撤到鄉（鎮）政府，村級實行民主“自治”，鄉鎮成為最基層的國家權力。“后稅費時代”來臨，地方政府職能發生轉變，不再是單向從農村汲取資源，而是讓國家各種資源回流到農村，實現城市對農村的支持，管制型政府開始向服務型政府轉型。服務型政府理念支配下的鄉鎮，不再忙碌于催收“皇糧國稅”，而是致力于農村基礎設施建設和發放惠農補貼，職能轉變似乎已經到位，實則還有更多的職能不曾體現，有更多的農民需求未曾滿足，推進農村社會的法治化治理，培育農民民主自治的能力，追求農村社會的“善治”，即是其中之一。

鄉鎮政府在整個國家政權體系中的基礎性地位，決定了其重要性，也決定了其職能轉變任務的艱巨性。縣以上政府的機構改革和職能轉變更多的是一種自上而下的推進或者純粹的上行下效，除涉及政府冗余人員安置外，更多的是各種機制和辦事規則的執行。鄉鎮政府在國家權力體系結構中位于底層，直接聯系農民，是國家與農村社會的中間環節，任何孤立或單項的改革都很難取得實際性的成效。必須從農村社會治理的層面，進行至少包括市級（地級）、縣級、鄉（鎮）級的機構改革，使鄉鎮一級政府徹底完成由“搜刮”體制向“服務”體制的過渡。要結合各地農村的實際情況，通過改革試點和實踐創新，針對改革的制約因素和出現的問題、難點制定相應的措施。實踐中，鄉鎮政府的機構改革應以實現鄉鎮政府職能由管制向服務轉變為基本目標，合理設置鄉鎮內部各事業站所，明確站所職能和工作人員主要職責，完善運轉機制。要按照因事設崗的原則，結合各個鄉鎮工作的實際情況，合理配置人員，做到既不弱化公共服務職能，又不增加行政成本，全面履行好政府職能。

戴維·奧斯本在《改革政府》一書中指出：“（我們需要）一個能夠治理和實行治理的政府。不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執行’的政府。這是一個治理的政府。”［1］基層政府職能的確定，要遵循“有所不為、有所必為”的原則，在“小政府，大社會”理念的指導下，凡是通過市場機制能夠有效調節的，凡是各類主體和組織能夠自主決定的，政府都應放手，除此之外的市場監管其它公共服務，政府則應積極作為。隨著國家綜合國力增強，農業稅得以免征，鄉鎮職能發生了根本性變化，要“錢”、要“糧”、要“命”的歷史已經終結，相反，各項惠農政策不斷推出，政府服務提上日程。積極推進鄉鎮職能轉變應積極關注四個方面的內容：一是基層政府的決策職能，鄉鎮政府應積極主導社會主義新農村建設，通過落實國民經濟與社會發展規劃，加快推進農業產業化和農村現代化進程，扎實推進國家農業農村政策在每一個村落的實施；二是基層政府的協調職能，農村基層是各種矛盾的集聚地，村落與國家、與社會、與市場的各種沖突以及村落內部的各種利益沖突都在農村社會的場域顯現，基層政府應通過指導制定村落發展規劃、優化經濟發展目標、提高國家惠農資金利用效率等協調好各種利益關系，維護農村社會穩定；三是基層政府的服務職能，政府的基本責任是營造“可預期的”公平正義的農村發展環境，政府的職能更多的是指導而非管制，更多的是服務而非控制，應在提供基礎設施服務的基礎上著手推進農村法治化治理的“軟”服務；四是基層政府的管理職能，基層政府代表國家政權所行使的一系列職能不可能沒有管理，其要維護農村社會的穩定與發展無疑需要有必要的法律和行政管理手段，比如市場監管，即需要政府由基本的法律手段和方式，對破壞市場秩序的行為應給予嚴懲，比如社會治安，對諸如尋釁滋事等違法行為的懲處也需要法律的方式。總體而言，鄉鎮政府職能轉變并非放棄管理，而是要寓管理于服務，在服務中追尋“善治”。

目前轉變基層政府職能的核心內容有兩項。一方面，嚴格規范縣與鄉鎮之間的關系。應依法界定縣（包括各職能部門）與鄉（鎮）兩級政府的職權職責，逐步改變鄉鎮工作的被動執行狀況，減輕鄉鎮的工作負擔，使鄉鎮工作有更多的自主空間，真正做到權責一致。凡屬上級政府及其職能部門應該承擔的職能，如無法律法規明確規定，不得通過委托方式隨意轉移給基層政府，基層政府只應承擔法律法規明確規定的職能；上級政府及其部門的工作確需基層政府配合、協助的，應明確基本的權利義務關系，通過合法的途徑賦予相應的辦事權限，嚴厲禁止領導干部口頭委托和賦權。另一方面，改革上級政府及部門對鄉鎮工作的考核機制。“官大一級”的傳統觀念使基層政府的工作時常面臨否定性評價甚至被“一票否決”。對鄉鎮工作的績效考核要改革“多頭考核”的做法，原則上只能由一個部門組織綜合實施。

三、規范執法是政府推動農村法治建設的核心

基層執法中存在的問題，有法律運行機制的不完善，有傳統倫理文化的影響，更有執法者的基本素質的因素。通過嚴格公正文明的執法詮釋法的精神和價值，讓基層政府充當法治表率，是全面推進農村法治建設的重要一環。現代行政法治要求鄉鎮干部要樹立三個方面的理念。首先，鄉鎮干部要跳出權法之爭，樹立“法律至上”的權法觀。在一個遵循法治的社會中，法的權威時不容置疑的。法本身是設定權力的一種載體，又是權力得以恰當運用的依據和保證，但是，當法之權威與領導者或者執法者不依法而為的行為相沖突時，要強調法的權威性。其次，鄉鎮干部要樹立行政必須依法的理念。在政策、文件滿天飛的農村基層，農民對法律缺乏基本的認知，往往將政策與法律混為一談，將文件的效力視同法律，個別鄉鎮領導為實現所謂的農村“治理”，濫發文件，愚弄群眾，甚至曲解法律和上級文件，使政府威信掃地。要推進農村的法治化治理必須強調政府的依法，必須讓政府權力納入法律規制的范疇。最后，鄉鎮干部要樹立合理行政的理念。法的價值不僅僅在于其具有強制性的權威，更需要廣大群眾接受其公平、公正的基本理念。一些鄉鎮干部習慣于將親情、熟人列為執法考慮的因素，相同事件不同處理，不同違法同等處罰，人為地以遠近親疏衡量處罰的嚴厲與寬松，盡管就單個案件而言可能沒有超出法律授權的幅度和范圍，但在多個執法行為的比較中，明顯不合理。應通過嚴格執法程序和制定自由裁量權基準實現行政的合理性。

在鄉鎮政府行政決策和行政執法過程中要突出“程序正當”的原則。控制裁量性權力的方式就是建立程序性機制。［2］不僅僅是在農村，在整個我國的法律傳統中，對實體公正的過度關注和對程序公正的相對忽視都是根深蒂固的。在鄉鎮政府行政決策和行政執法過程中，首先應考慮程序性問題。比如行政決策，沒有民意的調查和公眾的參與不能稱之為“治理”，沒有集體決策和合法性審查不能稱之為“合法”。比如行政執法，沒有履行相應的執法程序和告知義務，即使結果為民眾所認可，亦不能稱之為“合法”。應努力破除行政主體決策和執法過程中重結果輕過程的傳統，賦予民眾更多的程序性權力，讓群眾參與到政府行政中來。

［1］［美］戴維·奧斯本.改革政府［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［2］章劍生.現代行政法基本理論［M］.北京：法律出版社，2008.