論我國高校突發事件應急預案體系之優化

戚建剛，張景玥

（中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073）

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論我國高校突發事件應急預案體系之優化

戚建剛，張景玥

（中南財經政法大學法學院，湖北武漢430073）

【摘要】我國高校突發事件應急預案體系面臨“違法性”的困境和“虛化”的困境。產生困境的原因是，我國教育行政主管部門，以及高校管理者將高校突發事件應急管理及與之相匹配的應急預案體系和國家行政機關的應急管理及與之相匹配的應急預案體系等同起來，尚未從法理角度深刻認識到因高校應急管理與國家行政機關應急管理之間存在巨大差異，從而需要一種不同于國家行政機關應急預案體系的現實。優化高校應急預案體系需要遵循相對自主性原則和依法行政原則。以此為基礎，高校應急預案體系需要對分級制度、分期制度、救助性應急措施制度、限制性應急措施制度和保護性應急措施制度加以重新規定。

【關鍵詞】高校突發事件；應急預案體系；高校應急管理；基本原則；核心制度

一、問題的提出

當前我國業已進入“高風險社會”，曾經作為社會一方“凈土”的高等學校（以下簡稱“高校”）也開始飽受各類突發事件的困擾。2008年以來，國內高校相繼發生了“11·14”上海商學院火災事件[1]、重慶工商大學教師集體維權事件[2]、“7·20”蘭州大學宿舍樓爆炸事件[3]等一系列重大突發事件。它們嚴重影響了高校的教學、科研、生活秩序以及師生的生命與財產安全。基于全球化與社會轉型加速，以及社會差距不斷拉大等因素，在未來相當長的時期內，高校突發事件的數量和規模都將持增長趨勢。[4]面對頻繁發生的高校突發事件，行政法理論界和高校管理部門都需認真反思這樣一些問題：為何作為預防高校突發事件第一道防線的應急預案體系處于失靈狀態？該如何設計出符合高校突發事件應急管理實際需要的應急預案體系？對于這些難題，學界同仁雖然作了一些研究，但依然處于遠不如人意的境地。為此，實有必要從新的視角對之展開進一步研究。

二、高校突發事件應急預案體系面臨的困境及原因

（一）困境之表現

從學理上講，高校突發事件應急預案體系主要由總體預案、專項預案和部門預案所構成，它是國家行政機關和高校管理部門為了讓高校突發事件應急管理轉變為常態管理，根據憲法、法律和法規等的規定，對高校突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責，以及預防與預警機制、處置程序、應急保障與恢復措施等事項作出規定的規范性文件。[5]從歷史角度來看，我國高校突發事件應急預案體系是隨著2007年《突發事件應對法》的實施而建立起來的。在很大程度上，它是國家行政機關和高校管理部門為了履行該法第17條所規定的“國家建立健全突發事件應急預案體系”的法定義務而開展的一項重要“工作”。然而，從實踐來看，它們主要面臨著兩大困境。

1.“違法性”困境。分析我國高校應急預案，不難發現它們的合法性正在不斷遭受質疑。由于我國缺乏統一的高校突發事件應急管理法律規范，《突發事件應對法》也沒有對國家行政機關或高校管理部門應對高校突發事件作出明確的規定，但高校又面臨著大量的突發事件的威脅，這就使得教育主管部門制定的應急預案和高校自身制定的應急預案發揮了“法律規范”的功能。可是，這類“法律規范”卻出現直接與國家法律相沖突的現象。例如，《清華大學突發公共事件應急預案》在第3章第1節對信息報送作了這樣的規定：“針對突發公共事件的情況，按照保密工作的各項要求，確保整個事件的信息處理過程不出現失密、泄密情況。電話傳真、計算機網絡等信息報送手段必須有嚴格的保密措施。”然而，《突發事件應對法》對包括高校在內的單位的信息報送并沒有規定保密條款。《教育系統事故災難類突發公共事件應急預案》在信息報送環節卻規定應當堅持迅速、準確、直報、續報的原則。又如，《蘭州大學突發公共事件應急預案》在第7章關于事故災難類突發事件應急處置的規定中授予該校后勤管理部門諸如切斷電、氣等強制措施的權力；在第8章關于公共衛生類突發事件應急處置的規定中授予該校突發公共衛生事件應急處理工作組根據需要對人員進行疏散或者隔離的權力；在第11章關于考試安全類突發事件應急處理的規定中授予該校考試管理部門和工作人員監控互聯網，封鎖網站的權力。然而，依據《突發事件應對法》第45、49條的規定，此類強制性措施應由高校所在地的縣級以上地方人民政府來行使，它并沒有授予包括高校在內的單位。更為重要的是，《行政強制法》第10條第3款明確規定，法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。這就意味著從法律效力的位階上僅僅屬于學校的規范性文件的《蘭州大學突發公共事件應急預案》對該校管理部門設定強制措施的做法違反了《行政強制法》的規定。再如，國內許多高校的應急預案通常授予學校保衛部門收集證據、封鎖現場、控制肇事者和責任人員等本質上應由公安機關來行使的治安管理權力。然而，根據教育部、公安部于2002年12月18日聯合發布《教育部、公安部關于加強高校安全保衛工作的通知》的規定，此類治安管理權力應當由設在高校的公安派出所來行使，對于不設公安派出機構的高校，其保衛機構在公安機關的指導下，負責防范、制止和協助處理針對教職工和學生的不法侵害，維護學校的教育教學秩序和安全穩定。此外，《治安管理處罰法》已經明確規定治安管理權力應當由公安機關來行使。由此可見，保衛部門僅僅是高校的一個職能部門而已，它們不具有公安派出所的法律地位，也無權行使治安管理權力。高校應急預案授予保衛部門治安管理的權力其實違反了上位法律規范。

2.“虛化”困境。分析我國高校應急預案，同樣可以發現它們存在沒有體現學校自身特色，以及過于原則、缺乏可操作性等“虛化”現象。從理論上講，高校的應急預案在宗旨、基本原則、框架結構、管理體制設計等方面沿用國家或教育行政管理部門所制定的應急預案的規定倒也無可厚非，因為這些內容是高校突發事件應急管理的共性問題，然而，如果抹煞各個高校應急管理的特殊性，簡單照搬或模仿上級主管部門的規定則必然導致虛化。這是因為，上級主管部門的應急預案作為預防和處置全國范圍內的突發事件（包括高校）的規定，它們所設計的應急管理制度必然相當原則和寬泛。而我國目前2800多所高等學校分布在全國各地，不同地區的高校所面臨的突發事件的類型、風險源等存在較大差異。以自然災害類突發事件的預防工作為例，位于西北部的許多高校（如蘭州大學）在制定本校自然災害類突發事件應急預案時就無需過多關注臺風、洪澇、海嘯等災害，而應偏重于干旱、沙塵暴等災害。這種差異性必須在不同高校的應急預案中體現出來，實現因地制宜、因校制宜的基本要求。然而，部分高校的應急預案卻出現了“同質化現象”。如，《蘭州大學突發公共事件應急預案》第9章與《湖北大學突發公共事件》第8章的規定基本雷同，兩部預案不僅都規定了“校園漬水災害事件的處理辦法”，而且所采用的措施與所使用的話語完全一樣。又如，《南京大學突發事件總體應急預案》直接照搬了《教育系統自然災害類突發公共事件應急預案》的諸多原則性規定。這種情形的存在無疑是簡單模仿上級主管部門的應急預案或者相互之間照搬的結果。

除了因同質化而導致的虛化之外，高校突發事件的應急預案還因過于原則和缺乏可操作性而導致虛化。如，《安陽工學院突發事件處置辦法》只有7條，共326字。對于如何預防和處置災害事故，該辦法第5條僅作出這樣的規定：“應及時組織人員搶救，疏散無關人員，同時報告領導和有關部門”。又如，《中南財經政法大學維穩工作方案》在第4章關于工作措施的規定中，通篇是類似于“把握大局，統籌兼顧；加強領導，齊抓共管；堅持以人為本”等號召性和鼓勵性的話語，缺乏以“行為模式和后果”為主要構成要素的法律性話語。再如《三峽大學科技學院突發公共事件應急預案》在第2章對突發公共事件的級別劃定作了類似于《突發事件應對法》第3條第2款的規定，即根據突發公共事件的緊迫程度、形成的規模、行為方式和激烈程度、可能造成的危害和影響、可能蔓延發展的趨勢等由低到高分為：一般事件（Ⅳ級）、較大事件（Ⅲ級）、重大事件（Ⅱ級）和特別重大事件（Ⅰ級）四個等級。至于這四個等級的具體標準是什么，該校的應急預案則未作任何規定。而對于如何處置“各種非法集會、游行、示威、請愿、集體罷餐、罷課、上訪等以及帶有民族宗教或其他政治性的影響校園安全穩定事件”，該辦法則僅有一個條款，即“各種政治性、群體性事件的應急處理，由于涉及人員多，涉案人員的情緒較為激動，要以規勸、說服教育等緩和性措施和謹慎地使用強行隔離、帶離、疏導等強制性措施相結合達到處置目的”。

由于高校突發事件應急預案存在上述兩大困境，當國家行政機關或高校管理部門“依據”這些預案來預防和處置突發事件時，不可避免地會出現種種合法性危機，諸如預防不足、過度處置、遲延或亂作為等，不僅無法有效應對突發事件，反而可能會進一步侵害師生員工的合法權利。在實踐中，2013年10月發生的“河北承德技師學院惡性斗毆事件”[6]，2015年1月“湖南大學轉學事件”[7]、12月“清華大學實驗室爆炸事件”[8]等具有較大影響的惡性事件，以及不斷見諸報端的大學生自殺事件都從不同側面體現了現行高校應急管理制度的落后及應急預案的非理性。

（二）原因之分析

人們不禁會問形成這些困境的原因是什么？對此，有學者認為是教育與宣傳不夠[9]。也有學者認為是總體指導思想落后、法制和危機觀念淡薄[10]。筆者認為，這些觀點并沒有切中我國高校應急預案體系陷入困境的原因。不僅是因為這些理由過于寬泛，而且還因為對于法律人才和高級知識分子云集的高校而言，它們顯得過于牽強。依筆者之見，真正的原因是：我國教育行政主管部門，以及高校的管理者由于長期受到高校行政化的意識、習慣和實踐的浸潤與影響，將高校突發事件應急管理及與之相匹配的應急預案體系和國家行政機關的應急管理及與之相匹配的應急預案體系等同起來，尚未從法理角度深刻認識到因高校應急管理與國家行政機關應急管理之間存在巨大差異，從而需要一種不同于國家行政機關應急預案體系的現實。既然高校應急管理類似于國家行政機關的應急管理，那么體現在國家行政機關應急管理預案體系中的理念、原則、制度、措施等就可以原封不動或稍作改良而直接“嫁接”到高校應急預案體系之中，國家應急法律規范授予給行政機關的應急權力也可以選擇性地納入高校應急預案體系之中。這就解釋了高校的應急預案體系為何會授予高校職能部門實施強制措施的權力，以及其他存在違反上位法情形的“困境”。同理，既然都是高等學校，既然與國家行政機關的應急管理相同或相似，那么彼此的應急預案體系相互模仿或“抄襲”，以及照搬教育行政管理部門應急預案體系的做法也就情有可原。這就解釋了高校應急預案體系為何會出現過于原則，缺乏可操作性的“困境”。然而，如果深入分析高校突發事件的特點和發生原因，剖析高校應急管理的特殊性，便可發現高校與行政機關在應急管理上存在重大差異，這種差異性決定了高校需要一種不同于國家行政機關的應急預案體系。

1.高校突發事件呈現出特殊性。從當前我國頻繁發生的高校突發事件中可以發現，高校突發事件除了具有與《突發事件應對法》第3條第1款所規定的一般突發事件相同特征外②，還具有兩大較為突出的特征：（1）強烈的社會敏感性。這根源于高校突發事件的發生地點、人員和類型的敏感性。高校是青少年聚集的場所，是培養社會主義接班人的地方。根據權威詞典的解釋，高校是培養中級以上各種專門人才的教育機構，高等學校要求學生成為德、智、體全面發展的專門人才[11]，而此類地點如果發生突發事件，特別是傷害學生身體和生命健康的事件，自然會引發強烈社會關注，因而地點具有敏感性；高校突發事件，特別是涉及大學生安危的事件牽動著家長和社會公眾的心，因而人員具有敏感性；高校突發事件本身也是一些十分敏感的問題，如政治性事件、涉及師生切身利益的事件、敗壞師德師風類事件、考試舞弊和暴力傷害事件，以及自殺事件等[12][13]。這就使得依據《突發事件應對法》的規定不屬于或不適宜由國家行政機關來應對的突發事件，不需要或不適宜啟動國家行政機關應急預案的突發事件，比如，發生在2013年4月的復旦大學研究生黃某中毒案[14]，就屬于高校突發事件，需要高校突發事件應急預案來加以規范。（2）突出的易發性和易擴散性。學校作為一個較大規模人群共同生活的特定社會單元，具備公共事件易發的先天條件，并且一旦發生突發事件，往往具有不易控制、傳播快的特點。[15]這是因為，在學校人口構成中占絕大多數的學生群體具有年輕化的特點，其人格塑造往往尚未完全成熟，對敏感事件容易產生情緒化反應[16]。高校管理與中小學管理也存在較大差異，相對寬松與自由的高校環境決定了高校突發事件一經發生，極易在高校師生員工間擴散并迅速蔓延至全社會。此外，高校基礎設施建設質量問題，甚至學生飲食及食品安全，食堂伙食質量、份量、價格和食堂工作人員服務態度，以及食堂就餐環境都可能誘發突發事件，從而導致事件的產生和擴大。許多在其他場景下不易引發突發事件的因素，在學校環境下都可能成為突發事件的導火索而造成突發事件擴散，產生巨大的社會反響，如2003年1月6日因一起簡單的交通肇事事件而引發的安徽合肥5000多名大學生的游行事件就是很好的證明。[17]

2.高校應急管理體現出特殊性。與國家行政機關應急管理相比，高校突發事件應急管理也具有特殊性。（1）高校法律身份或地位的多重性。在高校應急管理中，與在行政應急管理中行政機關通常處于管理者的單一法律身份或地位不同，高校往往具有多重法律身份。一是在國家法律規范授權的情況下，對于某些類型的突發事件的某個環節進行應對時，高校是主管者，享有與國家行政機關基本相同的法律地位。從行政法學理而言，它們是行政主體。比如，《突發事件應對法》第22條前半句規定：“所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患。”據此，包括高校在內的所有單位有權對事故類突發事件的預防階段實施檢查，并采取消除隱患的措施。此時它們的法律地位就是行政主體，是高校應急管理的主管者。二是國家行政機關的管理對象。如，《突發事件應對法》第20條規定：“縣級人民政府應當對本行政區域內容易引發自然災害、事故災難和公共衛生事件的危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監控，并責令有關單位采取安全防范措施”。據此，在縣級政府對包括高校在內的單位責令采取安全防范措施的法律關系中，高校成為行政相對人，是縣級人民政府的管理對象。三是國家行政機關的協助者。如，《突發事件應對法》第55條規定：“突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當地人民政府的決定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協助維護社會秩序”。據此，當發生高校突發事件時，包括高校在內的組織應當按照當地人民政府的命令，協助維護校園秩序。由此可見，在應急管理中，高校具有與國家行政機關截然不同的法律身份。（2）高校應急管理人員的特殊性。高校應急管理人員是指在高等院校從事行政管理工作的群體，主要包括學校領導干部、行政工作人員、教師、保衛工作人員、后勤工作人員等。他們在高校突發事件發生過程中承擔應急管理職責。然而，與國家行政機關應急管理中通常具有專業的應急人員，并且通常是行政管理的專家相比，高校應急管理人員的成分和職責比較復雜。既有在學院或學校層面從事教學和科研工作的管理人員，比如，院長和副院長，校長和副校長，也有專門從事意識形態教育，學生日常事務管理的輔導員或班主任；既有屬于高校事業編制的管理人員，如，教務部、后勤保障部等部門的處級干部，也有臨時聘用人員，比如，樓道與宿舍的管理人員，食堂衛生人員；既有掌握一定應急管理職能的管理人員，如，保衛部的保衛人員，也有大量的缺乏應急管理職能的管理人員，如，校園建設部的工作人員，樓道管理人員。多元的成分來源與多重職責集于一身構成了我國高校應急管理人員的顯著特征。

以上分析足以表明，高校應急管理不同于行政機關的應急管理，與之相對應，高校應急預案體系與包括教育主管部門在內的國家行政機關的應急預案體系存在差異。如果教育主管部門或者高校管理者沿用傳統的國家行政應急管理思維來制定高校應急預案體系，勢必產生“虛化”的困境。那么如何化解這種困境呢？這就涉及到如何優化我國高校應急預案體系問題。

三、優化高校突發事件應急預案體系之主要內容

對于該問題，學界同仁已經有了一些研究，主要是從兩個層面來入手：一是完善我國高校應急預案需要遵循的原則，比如，有學者提出以人為本、依照法律、科學管理、依靠師生等原則；[18]也有學者提出完整性、針對性、預見性、日常化等原則。[10]二是設計主要的制度，比如，應急組織機構及職責，應急報告和響應程序等。[19]筆者認為，這些研究雖然具有一定的啟發意義，但并沒有真正從法理角度來科學闡述如何優化我國高校突發事件應急預案體系問題。因此，有必要作進一步探討。

（一）原則之確定

正如美國學者邁克爾·D·貝勒斯曾經說過：“原則有制定良好與不好之特征，它們是可以相互衡量權衡出來的。”[20]貝勒斯的話隱含的一層意義是，原則的形成具有一定主觀性，不同時代學者可以對時代要求的理解來歸納不同原則。優化我國高校應急預案體系需要遵循的原則同樣應當體現研究者所欲達到的目標，并反映時代要求。筆者認為，這個目標就是符合高校應急管理實際特點，有效保障高校正常的教學和科研秩序，維護師生員工合法權益。為此，優化高校應急預案體系需要遵循的原則有兩項。

1.相對自主性原則。相對自主性原則是指，高校教育主管部門或高校管理者在制定高校應急預案體系時，在遵循國家應急法律和國家應急預案基本原則和框架基礎之上，應當體現高校應急管理的特色，授予高校及其內部職能部門、高校下屬各行政院系等主體一定的自主性應急權來應對高校突發事件。從內容來分析，相對自主性原則體現為高校相對于國家行政機關的“相對自主”，以及特定高校之間的“相對自主”。換言之，特定主體在制定高校應急預案體系時，應當將作為整體的高校及其實施應急管理與國家行政機關及其實施應急管理相對區別開來，以及將某一特定高校及其實施應急管理與其他特定高校及其實施應急管理相對區別開來。從詞義上來理解，“相對”是與“絕對”相對應的一個概念，意指特殊的、有限的和比較的。[21]“自主”則是與“他主”相對應的一個概念[22]，意指行為人不受他人干涉的、自己掌握自身的意志和行動。之所以是“相對”，是因為高校突發事件及其應急管理與國家行政機關所要應對的突發事件之間存在共性，比如，一定的社會危害性。如果從外延來分析，高校突發事件與國家行政機關所應對的突發事件之間存在交叉與重合關系。由此，作為規范高校應急管理的應急預案體系就應當與國家行政機關的應急預案體系保持相對的一致性，比如，它們可以有選擇性地吸收《國家突發公共事件總體應急預案》所規定的組織體系、目的與依據等內容。然而，由于高校突發事件及其應急管理又具有自身的特點，因而高校應急預案體系就應當體現這種特色，在這種特色范圍之內，高校突發事件應急預案體系就應當體現“自主”。比如，《突發事件應對法》與《國家突發公共事件總體應急預案》將突發事件分為預防與應急準備、監測與預警、救援與應急處置、事后恢復與重建四個階段，但在高校突發事件應急預案體系設計過程中，如果將高校的所有突發事件統一規定為四個階段，則顯然過于細致，不太符合高校應急工作的實際。這是因為，高校突發事件的類型雖表現多樣，但較為常見和頻繁發生的多為《突發事件應對法》調整領域內的，因而需要國家行政機關來應對的、危害程度較低的一般突發事件（如傷亡在5人以下的治安事件、一定范圍的安全衛生事件、宿舍火災等）以及雖不屬于《突發事件應對法》調整，因而不需要或不適宜由行政機關來應對，但需要高校管理者予以處置的突發事件（如高校教學管理事故、大學生自殺、集體作弊事件等）。這些突發事件的預防、監測和預警往往連帶進行，分成多個環節開展應急工作不僅浪費公共資源，而且不利于高校管理部門的有效應對。由此，高校突發事件應急預案體系應當在區分不同類型突發事件的基礎之上，規定相應的處置階段，而不是一律照搬國家的規定采用四個階段模式。

可是，這僅僅是相對自主性原則的一個方面。該原則另一方面內容是特定高校應急預案體系之間的“相對自主”。所謂“相對”，是指雖然我國高校以及高校突發事件類型與數量諸多，因而不同高校之間的應急管理存在一定差異，但它們之間也存在相同或相似之處。這種相同或相似的應急管理決定了不同高校在制定自身的應急預案體系時可以相互參照，彼此借鑒。比如，針對大學生自殺事件的應對，不同高校的應急預案體系之間可以借鑒的內容就非常之多，因為此類事件是當前我國高校應急管理中共同存在的問題。又如，高校應急管理的組織架構問題，不同高校之間其實是一致的，因為，我國高校普遍實行黨委領導下的校長負責制。可是，不同高校所面臨的突發事件，及其應急管理又存在一定的特殊性。在這種特殊范圍之內，特定高校的應急預案體系就應當體現“自主”。比如，理工類高校將會面臨實驗室爆炸等突發事件，而文科類高校則不會出現此類突發事件，那么兩類高校的應急預案體系對突發事件類型的規定就應當有所區別。又如，地處東南沿海地區的高校的應急預案體系就應當多關注臺風、暴雨等自然災害，而地處內陸的高校的應急預案體系就應當多側重干旱、沙塵等自然災害。即使是同處于一個行政區域內的高校，比如，共處武漢市的華中師范大學和中南財經政法大學，雖然都是文科類學校，但它們地理位置存在較大差異，面臨的突發事件風險也有所不同。這種差異性就應當在各自學校的突發事件應急預案體系中體現出來。

2.依法行政原則。作為高校應急管理“法制化”載體的高校突發事件應急預案體系遵循依法行政原則似乎是理所當然的。對此，我國一些學者也表示贊成。[23][24]然而，高校應急預案體系如何遵循和體現該原則，不但現有研究沒有加以深入分析，而且也是長期困擾高校應急管理者的難題。筆者認為，正確理解依法行政原則需要結合相對自主性原則，從兩個層面來加以論述。

第一，對于自主性應急管理范圍之內的事項，高校應急預案體系中的相關條款只要不違反狹義的依法行政原則的基本要求即可。所謂高校應急預案體系中的相關條款，主要涉及到五類：一是對高校突發事件予以分類的條款；二是對高校突發事件予以分級的條款；三是授予高校管理部門實施救助性行政應急措施的條款；四是授予高校管理部門實施限制性行政應急措施的條款；五是授予高校管理部門實施保護性行政應急措施的條款。[25]所謂違反，即指直接相抵觸，或發生沖突，即高校應急預案體系中的相關條款直接與國家法律發生抵觸。如果對某一事項，高校應急預案體系中的相關條款作出了規定，但國家法律卻沒有規定，就不存在違反的問題。所謂狹義，是從制定法律主體的角度來分析，即指全國人大及其常委會。這里的關鍵是如何理解“法”。對此，有學者可能會提出疑問，既然已經確定了制定主體是全國人大及其常委會，那么所謂的“法”就是指由其制定的規范，為何會出現需要注意的問題。這是因為，對“法”的理解除了從制定主體角度加以分類之外，還可以從法律規范所調整的事物的狀態角度進行分類，比如，應急狀態法律、緊急狀態法律、動員狀態法律、平時（正常）狀態法律。從學理上而言，當高校發生突發事件時，高校管理部門就應當宣布進入應急狀態，此時，就應當適用應急狀態下的制度規范，比如，高校突發事件應急預案。由此可見，這里的“法”其實包括應急狀態下和正常狀態下的法律。而這兩種不同狀態下的法律則存在明顯不同。[26]于是，問題就在于，所謂不違反狹義的依法行政原則，到底是不違反全國人大及其常委會制定的正常狀態下的法律規范，還是不違反其制定的應急狀態下的法律規范。對此，有學者可能會當然地認為，既然高校突發事件應急狀態也是“應急狀態的一種”——雖然是“自主”范圍內的應急狀態，那么這里的“法”應當是全國人大及其常委會所制定的應急狀態下的法律，換言之，全國人大及其常委會制定的正常狀態下的法律，高校應急預案的相關條款可以直接違反。筆者認為，這一觀點是錯誤的。正確的觀點應當是不違反全國人大及其常委會所制定的正常狀態下的法律以及應急狀態下的法律。理由在于，高校自主性應急管理的事項范圍是有限的。從《突發事件應對法》所規定的立法宗旨來看，如果需要中止國家正常狀態下的法律，那么該地區所發生的突發事件已經超過了高校自主應急管理的范圍，需要由國家行政機關來直接應對。[27]綜合起來，所謂對于自主性應急管理范圍之內的事項，高校應急預案體系中的相關條款不能違反狹義的依法行政原則的基本要求是指，上述五類條款所規定的事項不能與全國人大及其常委會所制定的應急狀態下和正常狀態下的法律相沖突或抵觸，特別是高校管理部門實施的限制性應急措施不能違反國家的法律規范，比如，《行政強制法》和《行政處罰法》等。而對于其他四類條款，特別是給高校管理部門施加保護性職責的條款所規定的事項，即使國家法律沒有規定高校管理部門的此類職責，高校應急預案體系也需要作出盡可能詳細的規定。

第二，對于不屬于自主性應急管理范圍之內的事項，高校應急預案體系中的相關條款應當遵循廣義的依法行政原則。這里的“相關條款”其實也指前文所述的五大類條款。關鍵問題是如何理解“廣義”和“法”。筆者認為，這里的“廣義”，從主體角度理解，是指享有立法權的國家立法機關和行政機關，[28]比如，享有行政規章制定權的省級人民政府。這里的“法”則不是指正常狀態下所適用的法，而是指應急狀態下所適用的法，主要指憲法中的緊急狀態條款、統一的《突發事件應對法》、單行的應急法律、行政機關制定和發布的應急性法規和規章。理由在于，對于不屬于高校自主性應急管理范圍之內的事項，其實是由國家行政機關來應對，高校主要扮演協助者和配合者的角色，有時還是行政機關的管理對象，而國家行政機關將適用應急狀態下的國家法律規范。對于此類事項，高校應急預案體系不能直接對國家行政機關進行授權，即使授權也沒有憲法依據。如果高校應急預案需要規定行政機關的職權，也只能是“照搬”國家應急法律的規定，或者將國家應急法律的現有規定系統化。綜合起來，所謂對于不屬于自主性應急管理范圍之內的事項，高校應急預案體系中的相關條款應當遵循廣義的依法行政原則是指，上述五類條款所規定的事項應當嚴格依據國家立法機關和行政機關所制定的應急性法律、法規和規章。

（二）核心制度之設計

那么，高校突發事件應急預案體系到底要規定哪些制度呢？如前所述，學界已經有所研究。對之予以重復，無助于指導高校應急管理實踐。在此，筆者將從上述兩項原則，以及五種類型的條款出發，設計出高校應急預案體系的核心制度。

1.分類制度。高校應急預案體系規定分類制度的法律意義在于，高校突發事件類型不同，高校管理部門所采用的應急措施也會不同，這是遵循適應性原則的基本要求。分析當前我國教育系統的應急預案體系，③以及一些重點高校的應急預案體系對高校突發事件分類的規定，主要是在沿用《突發事件應對法》所規定的四類突發事件的基礎之上，④增加規定了兩類，即網絡與信息安全類和考試安全類突發事件。筆者認為，這種規定值得肯定，但依然存在改進的空間。具體而言：在上述六大類突發事件分類基礎之上，不同高校針對自身的實際情況，既可以增加新的突發事件大類型，比如，突發輿情類事件，學生心理障礙類事件，學校領導干部生活作風類事件；也可以在六大類框架之內有選擇性地規定一些典型的突發事件，比如，對于留學生居多的高校，可以規定涉及留學生的傷害事件。總之，高校管理者在制定本校應急預案體系時，應詳細考察和分析本校所面臨的突發事件風險，在參照國家法律法規和教育部應急預案的分類基礎之上，有所創新和突破。

2.分級制度。高校應急預案體系規定分級制度的法律意義在于，高校突發事件級別不同，高校管理部門所采用的應急措施也會不同，這是遵循比例原則的基本要求。對高校應急預案體系的制定者而言，分類制度應當比較容易，但分級制度則顯得相當困難，也是困擾他們的一個問題。同樣，分析當前我國教育系統的應急預案體系，以及一些重點高校的應急預案體系對高校突發事件分級的規定，主要是沿用《突發事件應對法》第3條第2款所規定的分級標準，⑤以及國務院的《特別重大、重大突發公共事件分級標準》，教育部的《教育系統突發公共事件應急預案》以及相關配套預案所規定的分級標準。比如，《湖北大學突發公共事件應急預案》第1章第5條規定，突發公共事件按照事件的緊迫程度、形成的規模、行為方式和激烈程度、可能造成的危害和影響、可能蔓延發展的趨勢等由高到低一般分為：特別重大事件（I級）、重大事件（Ⅱ級）、較大事件（Ⅲ級）、一般事件（Ⅳ級）。具體情況按照國務院、教育部和省市各類突發公共事件應急預案中事件級別劃分原則來劃定。然而，問題在于，《突發事件應對法》、國務院以及教育部所規定的分級標準適用于包括教育部在內的國家行政機關的應急管理。對此，《突發事件應對法》第7條第1款明確規定，縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責。依據此條規定，在突發事件應對過程中，高校自身將成為該行政區域內的國家行政機關管理對象。由此不難發現，高校直接沿用國家行政機關的分級標準來應對本校發生的突發事件，從法理上講存在很大障礙，而且也不符合高校應急管理的實際。可行的化解途徑是，從相對自主性原則出發，分三種情況來處理：一是對于那些到達《突發事件應對法》、國務院以及教育部所規定的分級標準，需要由高校所在地行政機關來應對的突發事件，高校管理者不宜規定在高校突發事件應急預案體系之中。當然，為了體現完整性，高校管理者認為有必要規定的，則直接“照搬”國家和教育部的分級規定。二是對于那些尚未到達《突發事件應對法》、國務院以及教育部所規定的分級標準，不需要由高校所在地行政機關來應對的突發事件，高校管理者應當在該校的應急預案體系中詳細地規定分級標準。三是對于那些雖然到達《突發事件應對法》、國務院以及教育部所規定的分級標準，但不太適宜由高校所在地的行政機關來應對的突發事件，高校管理者應當在該應急預案體系中規定分級標準。比如，單個學生“跳樓”事件。依據《教育系統事故災難類突發事件應急預案》的分級標準，如果高校發生死亡3人以下事件的，就應當由國家行政機關來處置和應對，屬于一般級別的突發事件。然而，從實踐來看，我國大學生“跳樓”事件頻繁發生，但尚未見到行政機關啟動相關應急預案來處置的。對于此類事件，從預防到善后處理一般都由所在高校來處理。對于具體的分級類型，從高校的行政管理體制出發，規定兩個級別較為適當，即學院（系）與職能部門為一個級別，學校層面為一個級別。對于具體的分級標準，則需要根據突發事件對高校教學和科研秩序，以及師生員工的合法權益破壞程度的大小來確定。但需要注意的是，應將高校突發事件與高校里發生的一般事件區分開來。換言之，不能無限制地擴大高校突發事件的范圍，將那些對學校的公共利益不產生損害的事件也作為高校突發事件來對待。

3.救助性應急措施制度。它是指在高校突發事件發生之后，規定高校管理部門對師生員工等主體實施救濟、幫助或援助措施的規范。該項制度的功能是減少和避免學校師生員工的損失，屬于授益類行政行為，實現的方式是直接提供，比如，對受到傷害的學生提供醫療救助。高校在實施此類制度過程中處于行政主體的法律地位。分析當前我國教育系統的應急預案體系，以及一些重點高校的應急預案體系對救助性應急措施的規定，可以發現共同存在的問題是過于原則，缺乏可操作性，對高校管理者的約束力不強。比如，《清華大學突發公共事件應急預案》第6章僅用一個條款規定了救助制度。在實踐中，這已經產生了不良的社會影響。比如，2015年12 月18日，清華大學實驗室發生爆炸事件，導致一位學生死亡。清華大學的救助性應急措施被媒體指責為“敷衍”。[29]筆者認為，出現這種情況的一個重要原因是，目前的高校應急預案體系尚未分清高校的職責與國家行政機關的職責。在高校管理者看來，根據《突發事件應對法》第7條的規定，應對突發事件是國家行政機關的職責，救助性措施也要讓行政機關來實施。可是，在國家行政機關看來，既然突發事件發生在高校內部，高校就有職責履行相應的救助性措施，并且受到救助的主要是高校的師生員工。筆者認為，為了改變這種原則性、缺乏約束力的現象，高校應急預案體系應當結合相對自主性原則和依法行政原則，需要區分高校自主性應急管理范圍內的事項的救助，以及自主性應急管理范圍之外的救助。對于前者，只要不直接違反國家法律的規定，高校應急預案體系應當作出盡可能詳細的規定，特別是因突發事件而造成師生員工財產損失的情形，高校應當在分清各方主體過錯的基礎之上，以公平原則為基礎，履行全面的救助性措施的職責。對于后者，則需要區分不同的高校突發事件類型，對于發生在高校內部的安全事故等主要因人為因素造成的突發事件，高校應急預案體系需要規定高校承擔主要的救助性措施職責。對于自然災害、公共衛生類等主要因非人為因素造成的突發事件，高校應急預案體系需要規定高校承擔“首負”的救助性措施職責，即高校首先承擔救助性職責，超過高校自身能力范圍之外的，應當由國家行政機關來承擔。

4.限制性應急措施制度。它是指在高校突發事件應對過程中，規定高校管理部門實施限制師生員工和其他主體人身自由、財產權利和政治自由等的規范。如前所述，我國高校應急預案體系的一大困境是面臨直接與國家法律相沖突的情形，而這種沖突的表現之一是它們規定了高校管理者實施限制性應急措施的權力。從調研來看，一些高校管理者也認為如果不授予高校管理部門實施限制性措施的權力，那么如何有效應對高校的突發事件？筆者認為，根據前文所闡述的依法行政原則的基本要求，對于高校自主性應急管理范圍內的事項，高校應急預案體系直接為管理者創設限制師生員工或其他主體權利的做法是一種違法行為。對于高校管理者而言，需要改變傳統的“管理”就是“限制”的思維，而應當將“管理”視為“服務”，同時，強化對突發事件預防階段的保護性措施。對于高校自主性應急管理范圍外的事項，由于目前國家缺乏調整行政機關或高校應對高校突發事件的統一法律規范，而教育系統的應急預案畢竟不是法律，也無權為行政機關和高校管理部門創設限制性措施。但行政機關和高校管理部門又亟需此類權力。為解決該難題，從長遠來看，國家需要制定統一的校園安全法，由統一的國家法律來授權高校管理者實施限制性權力；從近期來看，行政機關，特別是高校所在地的行政機關可以通過行政委托的方式來委托高校管理者行使部分由國家法律明確規定的限制性應急措施，而高校應急預案體系可以規定行政委托制度的基本框架。

5.保護性應急措施制度。它是指在高校突發事件應對過程中，規定高校管理部門對高校的公共設施、師生員工等的合法權益予以保護的規范。在高校突發事件發生過程中，行政機關和高校管理部門應當對高校的公共設施、師生員工等的合法權益提供比平時更為嚴格的保護。同樣，分析當前我國教育系統的應急預案體系，以及一些重點高校的應急預案體系對保護性應急措施的規定，可以發現存在與救助性應急措施制度類似的問題。筆者認為，由于保護性應急措施制度的實現方式主要是迅速消除突發事件的危險源，劃定危害區域，維護學校正常的教學與科研秩序，搶修被損害學校的公共設施。此類措施，通常不會涉及到對高校師生員工合法權利的限制，因而，只要不違反國家法律，高校應急預案體系就應當作出詳細的規定。同時，應急預案體系還應當明確，對于高校自主范圍內的應急管理事項，保護性應急措施由高校自行實施。對于高校自主性范圍之外的應急管理事項，高校應當協助行政機關共同實施。此時，應急預案體系可以規定行政契約、協助方式等制度的基本內容，從而真正實行高校和行政機關有序、規范地實施保護性應急措施制度。

【注釋】

①比如，孫少平：《論高校突發事件應急預案的制定和應用》，《中國職工教育》2014年第22期；陳暉，裴俊杰：《高校突發事件應急預案管理思考》，《寧波廣播電視大學學報》2012年第3期；芮鴻巖：《高校突發公共事件應急預案編制》，《揚州大學學報（高教研究版）》2010年第4期。

②即突發性和嚴重的社會危害性。

③主要是《教育系統突發公共事件應急預案》以及與之相配套的專項應急預案。

④即該法第2條所規定的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

⑤按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。

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【責任編校：江流】

Optimization of the System of Colleges and Universities Emergency Plans

Qi Jiangang, Zhang Jingyue

（Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China）

Abstract:Now, our colleges and universities emergency plans are in the predicament of "illegality" and "Virtuality".The reason is that our education administrative departments and the manager of colleges and universities equate colleges and universities emergency management matched emergency plans with state administrative emergency management matched emergency plans.Our education administrative departments and the managers of college and university never realize the difference management between state administrative organs and universities from a legal view.So we need a different emergency plan system from state administrative organs.Optimization of the colleges and universities emergency plans system should follow the principles of relative autonomy and administration by law.Based on them, colleges and universities need redefine the classification system, stage system, relief system of emergency measures, restrictive system and protection emergency measures for emergency plan system.

Key words:colleges anduniversities emergency; emergencyplansystem;emergencymanagementofcollegesand universities; the basic principles; core system

【基金項目】國家社科基金后期資助項目（項目編號：15FFX016）；中南財經政法大學“研究生創新教育計劃”（項目編號：2014B0503）。

【作者簡介】戚建剛（1976—），男，浙江杭州人，中南財經政法大學法治發展與司法改革中心研究員，法學院教授、博士生導師，研究方向為行政法；張景玥（1987—），女，新疆昌吉人，中南財經政法大學法學院博士研究生，研究方向為行政法。

【收稿日期】2016-01-13

【中圖分類號】D922.1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1673―2391(2016)01―0005―09