破解新生代農民工參保之困

■文／張 成 劉尚德

破解新生代農民工參保之困

■文／張 成 劉尚德

困局

據國家統計局資料，截至2015年底，我國農民工數量已達2.8億人，河南作為人口大省，農民工數量達2810萬人，占比10%,其中：省內就業1650萬人，占比59%，省外就業1160萬人，占比41%。按照目前業內稱謂，1980年之前出生的為傳統農民工，之后出生的為新生代農民工。

與傳統農民工受教育程度低不同，新生代農民工受教育程度較高，技能素質顯著提高，他們有機會也有能力找到更好的工作，對企業的工作環境、薪酬待遇、社會保障等要求更高，自身維權意識相對于傳統農民工更強。大多數新生代農民工雖然出生在農村，但是從學校畢業后就直接到城市務工就業，沒有或很少有務農經歷，對農村沒有歸屬感，反而因大部分時間在城市務工，對城市有強烈的認同感。正是這種對城市的強烈向往和認同感，新生代農民工參加城鎮職工養老保險的意愿更強。

據調查，新生代農民工人均每年更換0.45次工作，而傳統農民工僅為0.08次，他們在不同城市間頻繁地變換工作崗位，導致養老保險關系在不同制度、不同地區間頻繁轉移接續。此外，據2016年6月份河南省人社部門調查結果顯示，新生代農民工參保情況存在著不少問題。

參保率低。據統計，2015年在河南省內就業的農民工為1650萬人，參保人數為36.86萬人，參保率僅為2.2%。而2014年全國農民工參保率就已達16.7%，其中中部6省地區為10.7%。相關數據表明，無論是與全國或中部地區參保率相比，還是省內參保絕對數量，河南省農民工參加企業職工養老保險都處于較低水平。

斷保率高。截至2015年底，河南省在職參保人數達1043萬人，實際繳費人數726.4萬人，實際繳費人數占參保人數的69.6%，這就意味著超過300萬人處于“停保、斷保”狀態。斷保原因復雜，但繳費能力不足和就業崗位頻繁變動后轉移接續不及時占據主要原因。由于農民工受教育程度、技能水平、擇業意向、人力資源市場供需矛盾等諸多因素影響，就業的穩定性和正規性差，收入低，有時甚至被拖欠工資，直接導致無法繳費，更容易停保、斷保。

轉移接續量大。自2009年國家出臺轉移接續政策以來，農民工跨省轉移的需求被激活，短時間內出現大量轉移接續辦理業務。特別是河南“五大國家戰略”（ 即：國家糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區、鄭洛新國家自主創新示范區、河南自貿區）的實施，富士康等一批“大塊頭”企業的引入落地，對勞動力的吸引力不斷增強，該省外出農民工大量“回流”，也吸引越來越多的外省務工人員流入，養老保險關系轉移接續的需求量進一步增加。

重復參保。有不少新生代農民工既參加城鄉居民養老保險，又參加企業職工養老保險，在對豫南某市的抽樣調查中發現，約有5%的農民工重復參保。究其原因有4個方面：一是很多地方城鄉居民養老保險采取捆綁參保政策，即子女必須參保，父母才能領取待遇；二是調查對象認為，城鄉居民養老保險每年繳費金額少，重復參保將來就能多領一份養老待遇；三是目前的信息化建設水平還不能有效甄別和控制重復參保問題；四是很多地方出現城鄉居民養老保險和企業職工養老保險爭奪參保資源的現象，這在某種程度上默許重復參保。

剖析

河南省新生代農民工養老保險面臨的問題，既有制度本身的原因，也有農民工以及用工單位的原因，還有地方各級政府的原因。

現有政策不能兼顧新生代農民工群體特殊性。目前解決農民工養老保險的基本思路是納入企業職工養老保險制度范圍，統一制度模式，通暢參保渠道。但問題是費率高、繳費周期長，農民工工資低，能夠在一個地區累計打工繳費15年的不多。雖然國家和省出臺了跨省轉移接續辦法，但繁雜的手續和較長的轉移周期也成為阻礙農民工參保的一大問題。

轉移接續政策可操作性不強。由于國家和河南省企業職工基本養老保險關系轉移接續政策出臺時間短，河南省新生代農民工群體大，流動性強，轉移接續量大，因此在實施過程中遇到不少現實問題。一是省際間養老保險轉出和轉入相關標準不統一；二是全國統一的社會保障信息化平臺還未建立；三是經辦流程過于繁瑣，參保人員在辦理轉移接續手續時須兩地往來奔波，按照目前的服務系統和程序，養老保險審核手續辦理需15日，原參保單位轉出辦理需15日，新參保單位接受辦理需15日，整個流程辦理下來需要45日。如果一個農民工在一個月內到兩個城市工作，其養老保險接續手續客觀上就存在斷檔的可能。

制度安排忽視新生代農民工需求。

目前農民工群體內部對養老保險的需求也正在分化。對傳統農民工而言，由于對城市的認同感不強，經濟收入低且不穩定，不愿甚至不能承擔更高成本費用參加養老保險。新生代農民工由于受教育良好，職業技能水平高，對城市認同感強，重要的是經濟收入高且相對穩定，幾百元的參保費用不再構成支出負擔。同時，他們的法律意識、維權意識更強，更渴望同城市人一樣享有養老保險等社會保障權益，而現有制度安排沒有兼顧到二者的客觀需求差異區別。

政府責任存在不同程度的“缺位”。

相對于城鄉居民養老保險而言，政府不僅在農民工參保方面存在財政缺位現象，在權益保護方面也缺乏應有的監督和檢查機制，政府及其相關部門的管理和投入不到位，造成企業違法成本低，查處幾率小，削弱了對農民工正當權益的保護力度，同時，在一定程度上也造成企業在為農民工繳納養老保險等社保費用方面不積極。

解困

農民工養老保險參保率長期徘徊在較低位水平上的原因可能是一項或多項社會政策綜合作用的結果，通過研究我們發現其中一個極其重要原因，是現有對農民工養老保險的制度安排過多地強調了政策的普遍性，沒有或很少顧及到新生代農民工這一群體的特殊性，以及群體內部代際分化帶來的對養老保險需求的分化。因此，提出以下政策建議。

制定分類管理參保辦法。目前農民工群體大體上可分為三類，制定政策時也應該分類施策：第一類是返鄉類農民工，其最終歸屬地是農村，可引導其參加城鄉居民養老保險；第二類是留城類農民工，可主要納入城市企業職工養老保險；第三類是常年務工在外，工作很不穩定，最后的歸屬地不明確的農民工，可自主選擇參加城鄉居民養老保險或企業職工養老保險，三種政策可由農民工自愿選擇。同時，隨著城鄉養老保險銜接政策的出臺，在優化現行農民工參加企業職工養老保險政策的基礎上，參照城鎮靈活就業人員的參保辦法，進一步完善和細化繳費標準和繳費辦法， 劃定繳費基數比例范圍，鼓勵新生代農民工選擇參加企業職工養老保險。

完善轉移接續政策。農民工的流動復雜頻繁，他們不僅在一個城鎮范圍內流動，而且跨省際、跨區域流動，且新生代農民工的跨省際流動比例更高。完善轉移接續辦法，要重點解決農民工省際或區域流動引起的養老保險關系轉接。修訂完善企業職工養老保險與城鄉居民養老保險轉移接續辦法，簡化農民工轉移接續手續，壓縮辦理時限，方便農民工順暢轉移接續養老保險關系。

加大財政支持力度。政府在農民工養老保險中長期存在“缺位”的主要表現就是政府財政的缺位。建議政府對農民工參保繳費給予適當財政補貼。財政補貼可以由財政資金直接補貼，全部或按一定比例納入個人賬戶；也可以稅收優惠來體現，對用人單位給予一定的稅收優惠，反之，給予一定的稅金罰金等，從制度上保證企業和農民工的參保積極性、主動性。

提高經辦管理服務水平。以基層人力資源社會保障公共服務平臺建設為依托，構建全國統一的信息管理和服務體系，統一服務標準和辦理流程，便于農民工隨時隨地參保繳費。穩步推進全國社保賬號聯網，推進社保卡“一卡通”建設，參保農民工憑身份證和社保卡可在全國各地查詢、繳納社保費和辦理轉移接續手續。

加大政策宣傳力度。農民工文化水平低，在社會階層上屬于弱勢群體，維權意識總體不強。各級養老保險部門要利用現代媒體深入宣傳，把政策講明、好處說清、利害關系講透，幫助農民工解除各種思想疑慮，讓農民工真正了解養老保險的好處，從根本上認同企業職工養老保險制度。■

作者單位：華中科技大學管理學院