我國農村公共服務體系建設探析

□文/陳曙亮（廣西師范學院經濟與管理學院　廣西·南寧）

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我國農村公共服務體系建設探析

□文/陳曙亮
（廣西師范學院經濟與管理學院廣西·南寧）

［提要］ 城鄉二元經濟結構發展的異步性使我國農村公共服務體系建設受到很大的忽視，同時也造成我國新農村經濟建設中日益突出的農村公共服務問題，農村公共服務體系建設亟須完善。

關鍵詞：農村公共服務體系；存在問題；改善建議

收錄日期：2016年5月27日

一、我國農村公共服務體系的變遷

在計劃經濟體制下，人民公社作為農村社會組織的基本形式在當時相繼建立了農業技術推廣站等服務機構，并對農村的社會服務事業的發展起到了至關重要的作用。在這一時期的農村公共服務的供給既有財政渠道又有集體經濟組織渠道，而且農戶對公共服務的需求差異性很小，所以當時的服務機構在提供農村公共服務和產品時并沒有遇到很大的障礙。改革開放后，我國的農村經濟結構和社會結構發生了深刻的變化，在推進農村改革的過程中，盡管在計劃經濟時代遺留下來的農村服務機構并沒有完全被擱置，但在新經濟時代背景下其職能結構和管理方式已不再適應時代的要求，尤其在20世紀90年代市場經濟和商品經濟被納入中國經濟騰飛的快車道時，全國各地的農業服務機構改革都被紛紛推向市場，政府也一直試圖通過市場資源配置方式來緩解有效經費和公共支出之間的緊張關系。借助公共服務市場化和競爭的方式確實可以實現政府經費的縮減和資源的有效配置，但由于市場存在的失靈以及部門間的激勵機制也造成了政府依靠市場選擇和提供服務時的盲目性，導致城鄉之間公共服務產品供給分配的差異性越來越大、公共設施配備供應不足、城鄉資源分配失衡等普遍突出問題正不斷對我國現有農村公共服務體系的合理性提出質疑。

二、我國農村公共服務體系存在的問題

目前我國農村公共服務體系存在著諸多問題。從本質來看，構建和諧社會，實現小康生活的重要途徑就是要不斷增加對社會尤其是一些欠發達地區公共產品的提供和消費；從供給來看，現實農村公共產品的有效供給不能得到切實的保證，造成了農村公共產品供給動力不足，這種突出的矛盾也折射出我國現有農村公共服務供給體系的缺陷和政府作為公共委托代理人的失敗：一方面政府在市場經濟環境下并沒有及時轉變職能和改變對傳統公共產品的供給模式，在提供相關服務時仍占據主導地位，而農村公共服務市場化并沒有完全放開，這種計劃經濟時代遺留下來的供給方式往往帶有很濃的行政強制性意味，它強調的是管理而非服務，過程而非結果，忽視政府與公民間端對端的流程改善過程，造成了一定的供給偏差和效率問題；另一方面現行農村公共產品部分供給主體的錯位現象也正不斷阻礙著機制的正常運轉，造成不同供給單位沒有適時合理地劃分事權和財權，以致最終形成財力向上集中，事權卻不斷向下轉移的兩種極端。地方政府在提供公共服務時由于沒有獲得足夠的財政支持而不得不加重農村的經濟負擔，讓村民來埋單原本屬于政府免費提供的產品。從政府和制度的角度分析，我國農村公共服務體系的構建和完善主要受到以下幾點因素的阻礙：

（一）農村公共產品供給制度的缺陷。我國現行的農村公共產品供給制度主要有三種方式：多方籌資機制。多方集資的方式是指政府、集體和農戶共同籌資規劃和購買公共產品和服務的供給制度，在這種“三位一體”的籌資機制中，政府的撥款金額比例最小，農戶出資的比例最大，這就造成了收入平均水平比較低的農村在購買公共產品時的壓力，無疑加重了農民的成本負擔，同時難以保證供應產品的數量和質量；成本分攤模式。這種供給機制認為，鄉和縣所屬公共產品的購買成本理應由全體農戶分攤，然而這種看似公平的消費機制實際上造成了部分購買群體的利益損失，在收入水平存在一定差距的農戶間進行成本分攤的結果是，低收入家庭的成本負擔實際高于高收入農戶家庭，從而在一定程度上加劇了不同收入農戶間的收入差距和購買分歧，這也是造成農村公共產品供應不足的一個重要因素；決策模式。隨著農稅改革的推廣和深入，越來越多的農村實行“一事一議”的公共產品籌資方式，但在購買門檻比較高的領域內，由于農民的參與意識弱和專業知識的缺乏，這種實行共同參與的民主化程序實際在村干部以上部門保留很大的購買意見，使得這種多方決策參與轉變為單方自行決定的行事方式，這不僅使整個決策過程變得不透明，同時增加了購買相關產品的盲目性，使大多農村和社區的真正需求沒有得到滿足。

（二）公共財政體制不平衡。長期以來，我國實行城鄉分割發展的戰略人為地造成了體制上的障礙，嚴重影響了基層政府對農村公共產品的投入力度，導致農村公共服務發展和建設遠遠滯后于城市，在新農村經濟建設的要求下，構建和諧社會就是要統籌兼顧城市和農村的利益，通過引導城市公共設施向農村輻射，城市文明向鄉村輻射，把城市和農村作為一個整體建設來實現互利互惠，這就要求我們要適當提高對部分農村地區的財政支出補貼和更多的優惠政策來扶持當地農村公共福利事業的發展，給予城鄉居民和區域發展以平等機會而不應有所偏重。從2003年國家財政總支出比例中可以看出，其中僅有7.12%的財政是被用于農事業，而2013年中央財政用于農村事業改善支出安排合計13，799億元，增長了11.4%，主要用于支持農業生產、糧食補貼、農村教育衛生等社會福利方面，除去其中大多數的社會受益工程外，實際上用于農村公共基礎設施建設和其他農村公共產品的資金投入是非常有限，占我國絕大多數人口比例的農民或農村所享有的財政支出和補貼，與城市相比，是嚴重失衡和不合理的，雖然近幾年我國在不斷加大對農村各方面發展的投入力度，但和其他財政支出相比仍然顯得力不從心，城鄉公共財政比例劃分的這種巨大差別在一定程度上拉大了兩者之間的發展水平，導致農村和一些鄉鎮的發展跟不上時代的要求，繼而引發一系列農村問題。

（三）政府績效考核缺乏科學性。大多數地方政府都是受到不合理的部門激勵機制驅動而運轉的。上級機關將經濟發展等任務和目標量化后層層下達到各基層政府開展實施，并以指標和任務的形式作為地方政府績效考核的依據，這就造成了地方政府及其工作人員的榮辱升遷與政府實現目標直接鉤掛，而上級機關為了追求總體目標的實現往往對基層政府任務增加援助籌碼和施加壓力，基層機關出于自身績效和長期利益考慮則對上級目標在公共服務供給中實行優先考慮，導致大量的面子工程重復建設和農村真正需要的基本公共服務及產品提供得不到滿足，這種不夠科學的績效考核機制也往往是導致農村公共服務供給失衡、不利農村和諧發展的一個重要潛在因素。

（四）農民缺乏對公共服務需求的表達渠道。長期以來，政府對農村公共服務供給形成的壟斷地位導致企業和社會力量難以介入到農村的福利事業改造中，在計劃體制色彩濃重和行政改革滯后的鄉村，對農村公共服務供給起到決定作用的往往不是農村社區共同的需求意愿，而是來自于基層政府和部門在對農村實際需要缺乏了解情況下非對稱供給意志，這不僅導致了政府提供服務的盲目性，而且在政府政策的決定和執行過程中由于缺少溝通，導致政府和農民一直沒有形成良好的互動協商關系。

三、政府實踐如何完善現有的農村公共服務體系

（一）適當放權。上級政府機關對基層政府的直接負責關系決定了其對農村公共服務供給方式也是“唯一中心”模式的，由于農村公共服務供給過程中的所有事物不可能由上級政府全部承擔，所以這種供給模式在實踐過程中顯得過于消極和被動，大大降低了農村公共服務供給的效率，在確保總體目標的前提下，政府應當轉變觀念，逐步建立起與基層政府共同承擔農村公共服務的“多中心”提供機制，讓基層政府擁有更多的資源調度權限來實現有效的資源配置，從而保證農村公共服務產品提供的準確度。

（二）政府主導和開放競爭原則。作為公共服務的委托人，實現農村公共服務的供給是政府的重要職責所在，然而政府在履行這些職責的時候并不是走“一攬子”包辦的路線，而是清楚在哪些領域是可為和不可為，這就要求堅持政府主導和開放競爭并存的原則，一方面通過對農村公共服務的邊界界定來明晰政府的主要職責，對于農村教育等純公共服務應當由政府主導完成并承擔全部金額，對于準公共產品的提供，如農村道路修建、環境衛生整頓等受益范圍有限的管理應當由政府和村民共同承擔和管理，以便更好地發揮政府的職能；另一方面要適當開放特殊競爭領域，允許更多的優質企業參與到農村公共產品的提供中，在一些綠色能源和環保清潔領域，私人企業所掌握的先進理念和技術比相關政府服務部門更具有競爭力和富有成效，由這些私人企業參與競爭不僅可以提供物美價廉的產品和服務，同時也可以克服政府提供公共服務的低效性。

（三）以農村需求為向導。我國現行的強制性農村供給機制是造成農村公共服務供給不合理的主要原因，它直接導致了政府農村公共服務供給和需求的不一致和供給效率的低下，因此需要對現有的供給方式進行優化和改善，以農民需求為向導并建立真正的需求表達機制，為此政府需求做出以下兩個方面的努力：第一，農村服務供給的實證考察。政府只有深入農村調查了解才能擺脫領導個人偏好和盲目供給，在實地調查的同時應當鼓勵村民積極參與到相關服務決策的制定過程中，提高農村公共服務決策的科學性；第二，提升農村相關利益組織化程度。相關利益組織的分散化和數量的有限使農村在政府對其提供公共服務時處于決策邊緣和相對弱勢的地位，導致村民和社區的真實想法得不到準確的理解。要改變這種情況和實現農村公共服務的有效供給，就必須建立真正代表農民利益的組織并提高其組織化程度，通過利益組織和團體表達對農村公共服務需求的意愿來影響政府的決策。同時，政府在鼓勵和扶持這些相關利益組織發展的時候，也要注重對其科學性和合法性的引導，以防止其非法利益合法化。只有在政府的實踐調查和農民利益團體、社區之間發生積極互動時，農民的真正需求和意圖才能得到理解和滿足。

（四）改善現有績效考核機制。為更有效地提供“量多質好”的公共服務和產品，政府需要在現有的績效考核層面上弱化與政績直接掛鉤的考核傾向并建立起科學、合理的綜合考察機制。因此，在實現農村公共服務的有效供給過程中，政府不僅要淡化經濟考核的絕對比重，同時還要建立包括農村公共衛生基礎設施建設、社會保障服務等其他農村公共綜合服務對象在內的實效標準；另外，在政府績效的實際考核形式中，由于農民是公共服務需求的主體，政府要積極鼓勵農民參與到政府績效的部分考核工作并賦予其對政府工作人員的監督考核部分權限，以農民對政府提供公共服務的質量和數量是否滿意為標準對其評分，充分發揮人民對政府的監督權力和作用。

四、結語

我國當前農村公共服務體系中存在著許多問題，這些問題集中表現在公共產品的供給和需求間的突出矛盾，其原因可能涉及到政府、制度和農民等方方面面，但作為構建和諧社會的中堅力量，解決農村公共產品供給不足等問題是政府不可推卸的責任，政府只有堅持“以民為本”，克服體制內外的不合理因素，才能切實有效地改善和推動農村事業穩定發展，并最終建立起符合時代要求的新農村公共服務體系。

主要參考文獻：

［1］張珺.我國農村公共產品供給問題研究［D］.湖南農業大學，2008.3.5.

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［3］方明月.構建農村公共產品供給的新體制［J］.農村經濟與科技，2006.7.

［4］高雅杰，孟華.淺析我國農村公共服務體系［J］.臺聲·新視角，2006.1.

中圖分類號：F322

文獻標識碼：A