美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價主體、模型、制度的演進及啟示

徐莉萍，張淑霞，李　姣

（湖南大學工商管理學院，湖南長沙410079）

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美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價主體、模型、制度的演進及啟示

徐莉萍，張淑霞，李姣

（湖南大學工商管理學院，湖南長沙410079）

摘要：文章按時間順序系統(tǒng)梳理了美國私人自由市場下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)生背景及定價主體與模型，政府調(diào)控土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的組織機構(gòu)與相關制度的形成及制度的執(zhí)行效果，政府調(diào)控與市場機制協(xié)調(diào)作用下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價主體與模型、制度對定價主體與模型的影響及定價主體與模型對制度的再影響。中國目前推行的征地補償政策缺失了土地發(fā)展權(quán)對價，導致土地開發(fā)配置呈現(xiàn)“底部競爭”勢態(tài)，應充分借鑒美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓及其定價經(jīng)驗，建立適用中國特色的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型，并以非營利組織形式確立中國特色的土地發(fā)展權(quán)組織管理制度。

關鍵詞：土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓；土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行；定價主體；定價模型；定價制度

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.01.026

一、引言

土地發(fā)展權(quán)是一項從土地所有權(quán)中派生出來并單獨處分的財產(chǎn)權(quán)，指改變土地用途及土地利用強度的權(quán)利。美國在1968年已將土地發(fā)展權(quán)從土地財產(chǎn)權(quán)利束中分離出來。美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是為了彌補土地分區(qū)管制、土地征收等土地保護政策的缺陷而產(chǎn)生的制度，開發(fā)商替代政府出資購買保護區(qū)內(nèi)土地發(fā)展權(quán)，將其轉(zhuǎn)移到建設開發(fā)區(qū)，土地所有者因土地管制導致的價值損失因而得到補償［1］。具有自治權(quán)的美國州政府負責將土地發(fā)展權(quán)總量配置給土地所有者，土地所有者在市場上出售發(fā)展權(quán)給開發(fā)商，土地所有者將土地發(fā)展權(quán)出售后，就喪失了改變土地用途、求得更大發(fā)展機會的權(quán)利［2］；開發(fā)商只有購買土地發(fā)展權(quán)后才能進行額外開發(fā)活動，這將開發(fā)商購買行為分為開發(fā)土地購入與土地發(fā)展權(quán)購入，對開發(fā)商從開發(fā)土地和開發(fā)強度進行了雙重約束。美國通過實施40多年的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目，實現(xiàn)了土地合理開發(fā)和農(nóng)地、環(huán)境保護的目標。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價是實施土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目的關鍵環(huán)節(jié)，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型及制度決定著土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益配置的科學性、合理性、公平性。

中國在1998年修訂《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）時首次從法律角度提出土地按用途管制，并基于管制經(jīng)濟學將歸屬于土地的財產(chǎn)權(quán)能大多納入政府管制的范圍，并于2014年7月再次修訂了《土地法》，在耕地保護和建設用地等方面做出了更詳細的規(guī)定。政府以《土地法》為指導，先后頒布了各類土地保護的相關法律法規(guī)，如《中華人民共和國森林法》（1984）、《基本農(nóng)田保護條例》（1998）、《中華人民共和國草原法》（2002）、《中華人民共和國水土保持法》（2010）；還頒布了土地開發(fā)的相關法規(guī)，如《中華人民共和國土地復墾規(guī)定》（1988）、《閑置土地處置辦法》（1999）、《征用土地公告辦法》（2001）等。雖然土地保護與土地開發(fā)等制度在逐漸完善，政府土地監(jiān)管成本也在逐漸提高，但土地按用途管制效果并不明顯。《土地法》規(guī)定:“政府征收土地時，按照被征收土地的原定用途給予補償”，這實質(zhì)只是對土地使用權(quán)而不是土地發(fā)展權(quán)的補償，中國現(xiàn)有法律忽略了土地發(fā)展權(quán)補償定價。

二、私人自由市場下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生背景、定價主體與模型

（一）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)生背景及定價主體

20世紀30年代，美國政府針對全國農(nóng)地流失嚴重問題，向德國學習土地用途管制，當時的經(jīng)濟學家也認為政府土地用途分區(qū)管制是成本效益較好的土地管理方式［3］。政府土地用途管制制度實施多年后失靈，表現(xiàn)出土地保護區(qū)相關公民的利益“暴損”和開發(fā)區(qū)公民的“暴利”，保護區(qū)與開發(fā)區(qū)公民的矛盾激化，這既侵犯了保護區(qū)公民將土地從低收益用途向高收益用途轉(zhuǎn)換的土地發(fā)展權(quán)的配置權(quán)利［4］，也不符合土地替代原理①。20世紀50年代期權(quán)思想和期權(quán)定價的盛行，為土地發(fā)展權(quán)從土地所有財產(chǎn)權(quán)能中分離出來并加以定價提供了契機。60年代末，美國政府借鑒英國的做法，將土地發(fā)展權(quán)從土地其他財產(chǎn)權(quán)能中獨立出來，美國聯(lián)邦政府賦予各州政府具有土地發(fā)展權(quán)總量配置權(quán)和單位額度配置權(quán)，各州政府對土地發(fā)展權(quán)單位額度及結(jié)構(gòu)的配置取決于其對土地的類型、位置、現(xiàn)行用途及保護程度的認定［5］。如新澤西州政府確定保護區(qū)域每公頃農(nóng)地配置4單位發(fā)展權(quán)、每公頃森林配置2單位發(fā)展權(quán)、每公頃濕地配置1單位發(fā)展權(quán)［6］；馬里蘭州每公頃農(nóng)地配置2單位發(fā)展權(quán)、每公頃森林配置2單位發(fā)展權(quán)、每公頃濕地配置1單位發(fā)展權(quán)［7］。而土地發(fā)展權(quán)在不同區(qū)域間的直接配置則交由市場機制自發(fā)完成。古典經(jīng)濟學和新古典經(jīng)濟學都認為，通過市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，政府只要在配置土地發(fā)展權(quán)額度及結(jié)構(gòu)下就無須直接干預具體經(jīng)濟活動。Berry等［8］基于自由主義經(jīng)濟學理論的思想，認為土地發(fā)展權(quán)不需要政府干預就可在市場上自由轉(zhuǎn)讓，由市場直接對保護區(qū)公民進行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的分配。自發(fā)式的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場能夠減少政府的土地服務管理成本，提高土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益配置的效率。

（二）私人自由市場下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的定價模型及影響

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的合理定價對土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的公平有效配置起著方向性作用。一些學者試圖對私人自由市場下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓提出以土地供求理論為基礎的IS-LM模型、以土地收益理論為基礎的土地用途轉(zhuǎn)換模型，對土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價進行解釋與分析。

1. IS-LM模型下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價

20世紀70年代末至80年代初，學者們分別以土地供求理論為基礎結(jié)合經(jīng)濟學理論［9］、以土地供求理論為基礎結(jié)合非空間理論模型［10］、以土地供求理論為基礎從土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目［11］及農(nóng)地項目［12］視角，對土地發(fā)展權(quán)的市場供需狀況、供需影響因素及定價模型加以研究。研究發(fā)現(xiàn)：第一，私人自由市場下的土地發(fā)展權(quán)遵循普通商品的供求規(guī)律，土地發(fā)展權(quán)的供求總量決定土地發(fā)展權(quán)交易均衡價格，形成引入土地發(fā)展權(quán)供給與需求變量的IS-LM模型。第二，市場上土地發(fā)展權(quán)供給總量是由保護區(qū)土地自然稟賦、經(jīng)濟狀況、公民預期補償?shù)纫蛩貨Q定的；需求總量則受經(jīng)濟狀況、房地產(chǎn)市場、政府對開發(fā)強度的限制等因素的影響。土地發(fā)展權(quán)供給與需求如圖1所示。

圖1　IS-LM模型下土地發(fā)展權(quán)供給與需求曲線

S代表土地所有者愿意在市場上出售土地發(fā)展權(quán)的數(shù)量；D代表開發(fā)商依據(jù)政府對開發(fā)強度的限制進行開發(fā)活動所需的土地發(fā)展權(quán)；土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格是S=D時確定的均衡價格（如P1、P2）。

但是，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的私人自由市場并不是完全競爭市場，在市場上作為買方的開發(fā)商比作為賣方的土地所有者具有信息優(yōu)勢，在土地發(fā)展權(quán)交易中更具有前瞻性，買賣雙方存在信息與時間不對稱問題，而且隨著土地發(fā)展權(quán)私人自由市場的發(fā)展，市場上經(jīng)常出現(xiàn)供求不匹配等問題。因此，IS-LM模型從市場供求并不能完全解釋私人自由市場下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價，需要尋找較為客觀的模型。

2.土地用途轉(zhuǎn)換模型下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價

為提高擬合度，一些學者［13-14］以土地收益理論為基礎，試圖提出不受私人自由市場下供給與需求、時間與信息不對稱問題的影響，從收益與成本兩個角度提出體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)內(nèi)在價值的土地用途轉(zhuǎn)換模型。土地所有者在經(jīng)濟利益誘使下有動力改變土地用途，所以，以土地最優(yōu)利用為原則、更高使用價值為前提的土地用途轉(zhuǎn)換模型能夠縮小預期土地收益與當前土地價值差異。土地用途轉(zhuǎn)換模型采用永續(xù)年金估值法對預期土地收益評估折現(xiàn)，具體模型如公式（1）所示。

其中，A代表土地用途轉(zhuǎn)換前的價值；B代表土地用途轉(zhuǎn)換后每年預期收益；i代表折現(xiàn)利率。

還有學者［15-16］以土地用途轉(zhuǎn)換模型為基礎采用經(jīng)濟心理學的效用理論，不是從收益角度而是從預期土地補償成本與機會成本角度解釋土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價。具體模型總結(jié)如公式（2）所示。

其中，P0代表損失的土地價值，等于預期未來補償價格；C代表土地發(fā)展權(quán)的機會成本。

綜觀以上歷史，私人自由市場下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓時期正是古典經(jīng)濟學、新古典經(jīng)濟學與凱恩斯經(jīng)濟學交織的時期。經(jīng)濟自由主義下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓在一定程度上降低了政府管制成本與土地所有者尋租成本，有效地緩解了土地開發(fā)與土地保護的矛盾［17］。但Elizabeth等以馬里蘭州卡爾弗特縣23年的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目數(shù)據(jù)為基礎，對開發(fā)商利用土地發(fā)展權(quán)的決策模型進行回歸分析，發(fā)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓需求不足是初期私人自由市場土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目面臨的主要困難之一［18］。美國級聯(lián)議程②通過對金縣等地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目的回顧與展望，發(fā)現(xiàn)保護區(qū)公民在土地發(fā)展權(quán)市場交易時總是處于信息劣勢地位，經(jīng)常造成個人決策與土地發(fā)展權(quán)最優(yōu)配置之間的偏差［19］。所以，政府適當?shù)亟槿胪恋匕l(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓自由市場，并宏觀調(diào)控市場需求成為必然，需要政府引導需求、培育需求、創(chuàng)造需求以解決需求不足的難題。

三、政府調(diào)控下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度形成：組織機構(gòu)與定價模型

（一）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的形成

20世紀70年代末期，一些學者建議政府應當適度介入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場以回應買賣雙方對公平和利益的訴求、降低交易成本，且提出采用市場機制和政府管制相結(jié)合的管理手段將土地開發(fā)引向更適合的地區(qū)［20］。1980年馬里蘭州蒙哥馬利縣政府開始嘗試出資設立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，該銀行是地方政府最早成立的土地發(fā)展權(quán)交易中介機構(gòu)。20世紀80年代中期，各州政府及地方政府相繼設立了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，旨在解決私人自由市場土地發(fā)展權(quán)交易存在的供給和需求不匹配、時間和信息不對稱、發(fā)展權(quán)配置效率低下等問題。新澤西州的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目實施較早且成效顯著，其州立與地方性土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行運行模式頗具特色。1985年新澤西州政府從州財政資金中撥款500萬美元設立了松林地發(fā)展信用銀行。隨后，各政府在設立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行的同時還頒布了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓相關法案。1989年新澤西州伯靈頓縣政府為了推動全縣的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目，頒布了《伯靈頓縣土地發(fā)展轉(zhuǎn)讓示范法案》，并設立了伯靈頓縣發(fā)展信用銀行。1993年新澤西州政府為了支持地方政府開展土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目，頒布了《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行法案》，創(chuàng)設了州立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，該銀行歸屬于州農(nóng)業(yè)部下的農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會管理，在董事會領導下實行公司化運行。1995年新澤西州蘭伯頓鎮(zhèn)頒布了《蘭伯頓鎮(zhèn)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓法令》，并建立了蘭伯頓鎮(zhèn)發(fā)展信用銀行［21］。

Arik（1997）［22］構(gòu)建了一個局部城市分區(qū)的經(jīng)濟數(shù)學模型，總結(jié)出私人自由市場下的土地所有者和個人開發(fā)商往往追求自身利益最大化而不考慮區(qū)域整體利益，政府通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行能夠提高土地發(fā)展權(quán)交易整體效率的結(jié)論。政府出資設立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，賦予其行政管理與參與土地發(fā)展權(quán)市場交易兩大職能，以調(diào)控土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的交易數(shù)量與價格，使得土地發(fā)展權(quán)成為一種高效率交易的衍生工具。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行是一個由政府主導的組織機構(gòu)，其行政管理與市場參與的職能彌補了私人自由市場下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓存在的供求不匹配與信息不對稱等缺陷。政府主導的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行既是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的場所，又是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理主體，通過調(diào)控土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格及數(shù)量促進了買賣雙方的交易，保證了政府宏觀調(diào)控下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場化。政府調(diào)控下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種主要由政府主導并借助市場化力量在區(qū)域間再配置土地發(fā)展權(quán)的制度創(chuàng)新，但這種制度也助長了地方政府的自利動機。從20世紀80年代美國產(chǎn)生土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行開始的十多年間，具有立法權(quán)的各區(qū)域自治的地方政府設立了大量的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，但其設立背景、組織性質(zhì)與具體職能各有特點，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價也各具特色。

（二）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中的定價主體與模型

雖然各級地方政府并沒有違背美國國會頒布的《聯(lián)邦土地政策和管理法》（1976），而且在《農(nóng)地保護政策法》（1981）中聯(lián)邦政府還鼓勵農(nóng)場主把符合耕作條件的農(nóng)地發(fā)展權(quán)出售給不受限制的地區(qū)進行額外土地開發(fā)。但是，地方性土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行各自為政，不利于地方政府之間的合作與土地發(fā)展權(quán)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓。新澤西州政府率先統(tǒng)一各級地方政府土地發(fā)展權(quán)配置行為、定價方法與管理決策，于1993年依據(jù)聯(lián)邦土地管理相關法規(guī)授權(quán)州立法機構(gòu)出臺具有劃時代意義的《新澤西州土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行法案》（以下簡稱《法案》），使得州政府通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行調(diào)控各級地方政府土地發(fā)展權(quán)市場及其定價實現(xiàn)了制度化，出現(xiàn)了政府與市場兩個定價主體，各級土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行在統(tǒng)一的法律框架下完成各自的權(quán)利與義務。《法案》不僅明確州立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行有權(quán)向地方自治政府或地方性土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行提供人員、資金和技術(shù)的協(xié)作與支持；還具體規(guī)定各級政府土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行的職能。《法案》更有遠見卓識地約束規(guī)定，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行在于培育和維護市場而非壟斷市場，不能過度干涉私人自由市場。由于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場上經(jīng)常出現(xiàn)供給過剩與需求不足問題，保護區(qū)土地所有者時常擔憂土地發(fā)展權(quán)的出售問題，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行及其相關定價法案的頒布則打消了保護區(qū)土地所有者的這些擔憂。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行法案的核心在于定價制度，新價格理論認為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格是內(nèi)生價格與外生價格的綜合，即市場機制與政府管制的綜合，在兩個定價主體相互協(xié)調(diào)作用下，能夠兼顧公平與效率，保證土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的平穩(wěn)發(fā)展［23］。新澤西州政府針對《法案》中土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價借鑒其他資產(chǎn)估值方法帶來較大隨意性的缺陷，于1999年頒布《確定土地發(fā)展?jié)摿r值的評估指南》［24］（以下簡稱《指南》），進一步規(guī)定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場價值的一般性指導理論與方法、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的評估公式及公式應用等標準。為了能夠合理估算土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場價值，《指南》明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價采用三種方法。第一，直接估價法。銀行專業(yè)評估人員在活躍的土地發(fā)展權(quán)交易市場中，通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行登記當?shù)厥袌鲎罱耐恋匕l(fā)展權(quán)交易數(shù)據(jù)，主觀判斷確定一個合適的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。第二，基于評估數(shù)據(jù)確定的市政平均值法。

其中，x代表最近一定時期內(nèi)土地發(fā)展權(quán)交易市場中的銷售額；m代表該期間銷售的土地發(fā)展權(quán)數(shù)量。

第三，基于評估技術(shù)支持的估值法。考慮影響土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價值因素的多元線性回歸函數(shù)模型、假定存在分離土地價值技術(shù)的分配率模型、預期報酬資本化模型來確定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。

總之，在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行與市場兩個定價主體的協(xié)調(diào)作用下，實現(xiàn)了對土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的公平有效配置，提高了土地資源的利用效率。但是在政府調(diào)控土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度化時期，凱恩斯經(jīng)濟學的發(fā)展既支持了政府管理與參與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓，也助長了政府權(quán)力膨脹的欲望。聯(lián)邦政府及州政府實行以經(jīng)濟績效為主的業(yè)績管理模式，盡管土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價在各州范圍內(nèi)實現(xiàn)了制度化，地方政府為了追求財政收入，還是有可能違背《聯(lián)邦土地政策和管理法》，制定出不符合當?shù)赝恋刭Y源最優(yōu)配置的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價策略［25］，出現(xiàn)各級政府各自為政、壟斷、操縱與強權(quán)等現(xiàn)象，造成各級政府制度設計呈現(xiàn)出底部競爭勢態(tài)。

四、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的執(zhí)行效果及定價主體與模型

（一）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的執(zhí)行效果

《法案》與《指南》出臺以后，雖然部分地方仍存在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場及定價各自為政的現(xiàn)象，但是，各地方政府管理土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行的活動受到一定的制度約束，促進了土地發(fā)展權(quán)交易價格的合理性、穩(wěn)定性與預測性。第一，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行建立了土地發(fā)展權(quán)交易信息共享機制，使得土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的信息環(huán)境更加完善。各地方性土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行對買賣雙方信息、交易時間、交易價格等信息進行詳細登記，然后將登記信息傳遞到州立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，由州政府建立州土地發(fā)展權(quán)交易基礎數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全州市場交易信息共享機制［26］，據(jù)此計算出一定時期內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的平均價格。Machemer（2002）［27］等人也提出政府通過操作土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行能夠降低土地發(fā)展權(quán)市場交易摩擦并為買賣雙方提供需求、供給、交易價格等市場信息，并調(diào)控交易數(shù)量與價格以引導、培育市場需求。第二，法制化之后的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價更能體現(xiàn)土地所有者與政府之間的共贏局面。政府依據(jù)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價制度能夠合理確定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，保證保護區(qū)土地所有者得到充分補償，在保護大量農(nóng)地和環(huán)境敏感地的同時引導新的開發(fā)，同時降低政府管理和執(zhí)行成本，節(jié)約公共財政開支［28］。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行作為董事會制的政府機構(gòu)，將買賣土地發(fā)展權(quán)所獲得的收益再投資于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目，使得其成為一個資金自我維持而不需持續(xù)從財政撥款的資金閉環(huán)，這大大減輕了政府的財政負擔。

但是，自土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價實現(xiàn)制度化到進入21世紀以來，美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價倍受爭議與挑戰(zhàn)，發(fā)生了大量土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價方面的違法案件。Radford R S（1999）［29］梳理了聯(lián)邦最高法院判決的土地所有者Suitum與地方區(qū)域土地規(guī)劃機構(gòu)（TRPA）在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價方面的糾紛案件，TRPA利用信息不對稱與外部性內(nèi)在化估值方面的缺陷，對占用Suitum的土地發(fā)展權(quán)進行歧視性定價，沒有給予其公平、合理的補償。Aaberge R（2003）［30］基于公共選擇理論，將經(jīng)濟人假設引入政治領域，認為地方政府在調(diào)控土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓巿場中存在失靈問題，因為地方政府過度的行政干預使得部分土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場定價偏離了均衡點。在Patricia L等人（2006）［31］的研究中還發(fā)現(xiàn)，地方政府作為土地發(fā)展權(quán)交易的管理者與參與者，為追求政治與經(jīng)濟雙重效用最大化的目標，很可能會利用土地發(fā)展權(quán)市場上買賣雙方時間、信息不對稱等缺陷進行權(quán)力尋租或強權(quán)操縱行為，從而制定出不能體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)真正價值的交易價格。總之，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價是市場矛盾的焦點。州政府或地方政府通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，依據(jù)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價相關《法案》與《指南》，設定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的最低、最高價格，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)必須在一定的價格范圍內(nèi)進行交易，這容易導致市場價格信號扭曲，抑制土地所有者與開發(fā)商的自由交換與競爭，在一定程度上損害了土地所有者的利益［32］。

（二）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度對定價主體與模型的影響

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目實施多年的效果表明以政府調(diào)控為主導的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓仍然沒有實現(xiàn)土地資源配置的帕累托最優(yōu)化，因此，需要政府適當放松對土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的管制，使政府的管制與市場的調(diào)節(jié)達到最佳均衡點，以制定出符合土地資源最優(yōu)配置的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價。進入21世紀，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場價值的一般性指導理論與方法理論、土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的評估模型、評估方法及模型的應用等標準受到了挑戰(zhàn)。為提高土地發(fā)展權(quán)在不同區(qū)域間轉(zhuǎn)讓的效率和效果，一些學者試圖從土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的更為客觀的模型與方法來完善轉(zhuǎn)讓定價的評估水平。

1.修正的土地用途轉(zhuǎn)換模型下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價

一些學者［33-34］在土地用途轉(zhuǎn)換模型（見公式（1））的基礎上補充土地轉(zhuǎn)換過程中的成本費用（C）：

還有一些學者［35］認為未來土地收益并不總是歸屬于現(xiàn)在的土地所有者，即不是所有的土地收益均為無限年期，當歸屬于土地所有者的土地收益為有限年期n時：

并提出土地用途轉(zhuǎn)換后預期每年收益具有不確定性，使用B/ i永續(xù)年金法估值思想具有一定局限性，可以采用實物期權(quán)定價理論估算土地用途轉(zhuǎn)換后的預期價值，但并沒有提出對土地未來開發(fā)收益進行評估的實物期權(quán)定價模型。Dennis R等（2001）［36］認為土地開發(fā)利用的權(quán)利是基于土地衍生出來的一種期權(quán)，即土地發(fā)展權(quán)是基于土地的一種實物期權(quán)，可以借助期權(quán)定價理論分析土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格、最優(yōu)買賣時機等問題。

2. Hedonic土地價值模型下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價

David A N（2002）［37］以土地市場理論模型為基礎，提出考慮土地價值影響因素的Hedonic土地價值模型來確定土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，通過選取影響土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的各種因素，如土地區(qū)位、土地自然稟賦、距離城鎮(zhèn)中心距離、容積率等，依據(jù)其量化關系測算出土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。但采用Hedonic土地價值模型估算土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價僅適用于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場上交易較少、缺乏土地發(fā)展權(quán)交易價格的情況。

3.農(nóng)業(yè)地租恒定下土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價

一些學者［38］以加利福尼亞州奧蘭治縣的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目為基礎，提出農(nóng)業(yè)地租恒定下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格模型，該土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型運用了永續(xù)年金估值的思想，因美國土地私有的性質(zhì)使得土地所有權(quán)、使用權(quán)與發(fā)展權(quán)同屬于土地所有者且沒有時間期限的約束。模型見公式（6）：

其中，Q指每英畝農(nóng)業(yè)用地的價值；G是每英畝農(nóng)業(yè)用地的租金（全市長期農(nóng)業(yè)平均純收入）；i是當前的利率。

4.條件價值評估方法（CVM）下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價

另一些學者［39-40］認為引入土地發(fā)展權(quán)是為了保護農(nóng)地及環(huán)境敏感地，具有一定公共產(chǎn)品屬性，可以采用以效用價值理論和福利經(jīng)濟學原理為基礎的條件價值評估法（CVM）來估算土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。CVM作為一種意愿調(diào)查評估法，不需要存在真實的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，可以在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓模擬市場中詢問開發(fā)商對土地發(fā)展權(quán)的支付意愿（WTP），根據(jù)WTP的信息建立數(shù)量經(jīng)濟模型推導出個體的支付意愿，個體支付意愿的某個趨勢值（平均值）即為估算的區(qū)域內(nèi)整片土地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。

（三）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)化定價主體與模型對轉(zhuǎn)讓制度的再影響

為了進一步規(guī)范土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓及其定價制度，新澤西州政府2004年授權(quán)州立法機構(gòu)修訂了《新澤西州土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行法案》（1993）與新澤西州的《確定土地發(fā)展?jié)摿r值的評估指南》（1999），對政府通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行進行發(fā)展權(quán)評估的人員、程序、方法與報告進行了修正與補充。該法案主要有以下三個方面的變化。

第一，保留了根據(jù)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行的交易記錄計算一定時期內(nèi)市政平均價值的方法作為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格的規(guī)定（見公式（3）），但補充了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行評估人員必須在銀行、法律、土地利用規(guī)劃、自然資源保護、歷史遺跡與農(nóng)業(yè)保護方面具有專業(yè)知識，且評估人員每年都要重新指定。

第二，針對土地發(fā)展權(quán)接收區(qū)域與發(fā)送區(qū)域分別規(guī)定了相應的定價方法。采用學者提出的修正土地用途轉(zhuǎn)換模型思想（見公式（4）），規(guī)定了發(fā)送區(qū)域土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的先—后估價技術(shù)③。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價值的衡量要考慮無財產(chǎn)費用負擔的價值（出售土地發(fā)展權(quán)前的土地價值，即土地現(xiàn)有使用價值與預期價值折現(xiàn)的價值，即）與受限制的價值（出售土地發(fā)展權(quán)后剩余的土地價值），由無財產(chǎn)費用負擔的價值減去受限制的價值即是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。

第三，實施土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目的各縣、市、鎮(zhèn)必須按法規(guī)條例規(guī)定每年向州政府提交土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓活動報告，報告內(nèi)容必須包括土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型、管理決策、相關法案對本地區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目的有效性。并規(guī)定該法案是州內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓及定價方面的最高法律依據(jù)，任何關于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的糾紛或訴訟必須以該法案規(guī)定的條款為依據(jù)。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價在市場力量、政府調(diào)控和制度約束下，使補償金額盡可能接近土地開發(fā)的預期價值和當前農(nóng)用價值差額，這有助于買賣雙方實現(xiàn)利益最大化的目標［41］。學者對土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型的不斷探索與政府對相關制度的不斷完善，規(guī)范了地方政府土地發(fā)展權(quán)配置行為、定價方法與管理決策。依據(jù)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度確定的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格，合理補償了土地開發(fā)受限的保護區(qū)土地所有者，實現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益的公平分配［42］，保證了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場及價格的穩(wěn)定［43］，但是對各類型土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型缺乏分類研究。Michael等人（2008）提出目前土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的相關制度主要側(cè)重于農(nóng)地及建設用地發(fā)展權(quán)的評估，對保護水源地、生態(tài)、森林等用地的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的關注較少，在評估此類土地發(fā)展權(quán)時主觀性較大，不利于兼顧公平與效益［44］。

五、簡評與啟示

各類用地的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價理論、模型與制度的完善對每個國家來說都是一項艱巨的任務，美國也是如此。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行的行政管理與市場參與的職能提高了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的整體效率，為政府與公民搭建起一座橋梁，也基本避免了政府與公民之間的直接利益糾紛。通過《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行法案》與《土地發(fā)展?jié)摿r值評估指南》來指導土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價并約束地方政府各自為政、壟斷與強權(quán)等行為；在廣泛吸收學者們的理論研究成果與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價實踐經(jīng)驗的基礎上，不斷完善《法案》與《指南》，使得政府能夠通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行職能的行使兼顧效率與公平，從總體上調(diào)控土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價。美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項目自實施以來取得了巨大成效，保護了大量的農(nóng)地和環(huán)境脆弱地，具有以市場機制與政府調(diào)控相結(jié)合、注重公平與效率等特點。

2014年中共十八大將“改革征地制度，提高公民在土地增值收益中的分配比例”首次寫入黨代會報告。中國是否可以借鑒美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價經(jīng)驗及其政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的征地補償機制？中國與美國的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地發(fā)展權(quán)存在重大差異。中國要建立基于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的征地補償機制首先要突破土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益在公民與政府之間的分配問題，其次要突破土地發(fā)展權(quán)持續(xù)時間（年限）的問題。中國歸屬于公民的土地使用權(quán)具有一定的年限，但是，這種差異并沒有打破美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型及方法的基本假設，這就為中國借鑒美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價經(jīng)驗及其征地補償機制提供了可能。

（1）將土地發(fā)展權(quán)從土地財產(chǎn)權(quán)能中分離出來，并提供法制化保障。歸屬于土地的所有財產(chǎn)權(quán)能劃分為土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等權(quán)利束，中國政府既是土地的所有者又是土地用途和開發(fā)強度的直接管理者，還是土地使用權(quán)配置制度的提供者。中國政府在土地上擁有的財產(chǎn)權(quán)能過多，在土地管理上賦予政府的職能也太多；公民在土地上擁有的財產(chǎn)權(quán)能過少，也缺少交易的話語權(quán)與決策權(quán)，只能被動接受政府對土地管制與開發(fā)所帶來的收益增加額與機會損失額。這使得公民與政府之間的征地矛盾成為必然。中國要改變現(xiàn)狀，就要借鑒美國配置土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)驗，將土地發(fā)展權(quán)從土地財產(chǎn)權(quán)能中分離出來，并加以法制化，指導土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價并約束地方政府各自為政、壟斷與強權(quán)等行為，打破政府包辦絕大部分土地財產(chǎn)權(quán)能及其配置的局面。

（2）剝離政府一部分直接調(diào)控配置權(quán)力給土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行。通過對土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行實行公司化管理，在征地過程中引入基于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的市場補償機制，這也是市場經(jīng)濟在土地資源配置中從基礎性向決定性轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)形式之一。中國還要充分借鑒美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓相關的制度及其演進規(guī)律，將土地發(fā)展權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利納入到非營利組織中去，以非營利組織形式確立中國特色的土地發(fā)展權(quán)組織管理制度，建立基于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的征地補償制度，完善基于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的征地補償程序。

（3）建立具有中國特色的適應不同時期的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型，使得相關制度更加科學。中國解決征地沖突的關鍵就是要削弱政府在土地上擁有的權(quán)能，可以考慮將土地發(fā)展權(quán)從土地所有財產(chǎn)權(quán)能中剝離出來；在中央政府綜合確定各級政府土地發(fā)展權(quán)的總量控制基礎上，將土地發(fā)展權(quán)的直接配置與補償交由市場機制來完成。但征地補償市場機制運行的有效性取決于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的合理性，而定價的科學性保障在于定價模型的選擇，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價模型的運用決定著土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益分配的公平性與合理性。

（4）土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓定價的理論與方法與中國主體功能區(qū)戰(zhàn)略相匹配。中國目前推行分區(qū)域差異化的主體功能區(qū)戰(zhàn)略，如果引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓及其定價機制，可以將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓收益在各功能區(qū)域間科學、合理配置，從而實現(xiàn)分區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，有效避免各區(qū)域在土地開發(fā)配置上呈現(xiàn)出的“底部競爭”爭搶勢態(tài)。中國引進美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓及其定價的理念和經(jīng)驗用于區(qū)域主體功能的維護，將能協(xié)調(diào)限制、禁止與重點、優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾，避免征地引起的利益糾紛事件給政府帶來的諸多尷尬。在主體功能區(qū)戰(zhàn)略中引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場定價機制，能夠形成資金從開發(fā)區(qū)向保護區(qū)轉(zhuǎn)讓渠道，彌補政府財政轉(zhuǎn)讓支付的失衡，建立起一種區(qū)域間市場化的橫向轉(zhuǎn)讓支付制度，實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

①土地替代原理指土地的不同用途或不同的利用方式之間具有替代性，土地所有者可在不同用途或不同的利用方式之間做出替代選擇。出自《土地經(jīng)濟學原理》，(美）伊利著，TWZ譯，商務印書館，1982。

②美國級聯(lián)議程是由公民、商人與政府領導人組成的保護土地資源組織制定的一個100年行動計劃，保護目標包括農(nóng)地、森林、濕地、自然生態(tài)區(qū)域及公園用地等環(huán)境敏感地。出自：Transfer of Development Rights—the Cascade Agen?da，a 100 Year Vision for King，Kittitas，Pierce and Snohom?ish Counties，2005 REPORT。

③先—后估價技術(shù)是指考慮無財產(chǎn)費用負擔的價值（土地的現(xiàn)有使用價值與預期價值折現(xiàn)的價值，即出售土地發(fā)展權(quán)前的土地價值）與受限制的價值（出售土地發(fā)展權(quán)后剩余的土地價值），由無財產(chǎn)費用負擔的價值減去受限制的價值即是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。出自：The New Jersey State Transfer of Development Rights Act. P.L.2004，c.2.（C.40:55 D-137et al.）

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［責任編輯：歐世平］

Evolution and Inspiration of Pricing Subject，Pricing Model，Pricing System of Transferable Development Rights in the United States

XU Li-ping，ZHANG Shu-xia，LI Jiao
（College of Business Administration，Hunan University，Changsha 410079，China）

Abstract：This paper chronologically clarifies three aspects：the background of transferable development rights and pricing subject and pricing model under the US private free market；the formation of organizations of transferable development rights regulated by the government and the relevant system and the effect of the implementation of the system；pricing subject and pricing model under the coordinating role of government regulation and market mechanism，the influence of the system on pricing subject and pricing model as well as the re-influence of pricing subject and pricing model on the system. China’s cur?rent land expropriation compensation policy lacks the equivalent value of transferable development rights，resulting in the con?figuration of land development presenting“the competition at the bottom”. Accordingly，China should make full use of the ex?perience of the US transferable development rights and its pricing，and establish transferable development rights pricing mod?el and organization management system in the form of nonprofit organization with Chinese characteristics.

Keywords：transferable development rights；transferable development rights bank；pricing subject；pricing model；pricing system

作者簡介：徐莉萍（1966-），女，湖南常德人，教授，博士生導師，博士，研究方向：預算管理與成本控制；張淑霞（1990-），女，河南商丘人，博士研究生，研究方向：預算管理與成本控制；李姣（1991-），女，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向：預算管理與成本控制。

基金項目：國家社會科學基金項目（14BJY150）；國家自然科學基金項目（71573075；71273084；71073051）

收稿日期：2015-03-20

中圖分類號：F311

文獻標志碼：A

文章編號：1007-5097（2016）01-0171-08