農村宅基地利用·退出與補償調查研究
——基于安徽省蕪湖市267份農戶問卷

(安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽蕪湖 241002)

農村宅基地利用·退出與補償調查研究

——基于安徽省蕪湖市267份農戶問卷

吳九興， 王曉妹

(安徽師范大學國土資源與旅游學院，安徽蕪湖 241002)

摘要農村宅基地的利用、退出及其補償是農村宅基地管理制度創新的核心。該研究根據蕪湖市農村實地調查數據，分析農戶宅基地利用狀況及其特點、農戶對宅基地產權的認知、農戶宅基地流轉狀況、農戶退出宅基地的意愿及其影響因素，提出了農村宅基地綜合管控的制度創新建議。

關鍵詞農村宅基地；宅基地退出；意愿；影響因素

近幾年，中央文件多次提及要“依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制”，讓 “市場機制在資源配置中起決定性作用”，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。這些重要論述為今后農村宅基地的制度創新指明了方向。我國學者對農村宅基地的研究主要集中在宅基地流轉、宅基地退出兩方面。其中，農村宅基地流轉的研究又主要集中在農戶宅基地流轉意愿[1-3]、流轉決策影響因素[4-6,27]、不同流轉模式的影響[7-10]等方面；農村宅基地退出相關研究則主要集中在農戶宅基地退出的影響因素[11-17,24]、農戶的受償意愿及其影響因素[18-19]、試點地區調研與分析[20-21]、認識偏差與利益分配[22]、宅基地閑置的原因[23]、退出約束和激勵問題[24-25]、退出補償額度測算[19,26]。筆者根據蕪湖市農村實地調查數據，分析農戶宅基地利用狀況及其特點、農戶對宅基地產權的認知、農戶宅基地流轉狀況、農戶退出宅基地的意愿及其影響因素，最后提出農村宅基地綜合管控的制度創新建議，為更好地開展宅基地退出工作提供參考。

1蕪湖市農村宅基地利用狀況

1.1農戶問卷調查的實施2013年8月，課題組在蕪湖市國土局的配合與支持下，對蕪湖市下轄4區4縣進行了問卷調查和專題訪談。其中，問卷調查對象為農戶，共收集有效樣本267份；訪談對象分為縣(區)國土資源局領導、鄉鎮分管領導及國土資源所所長。農戶調查村莊分布為：無為縣4個鎮，6個村；繁昌縣2個鎮，7個村；蕪湖縣2個鎮，7個村；南陵縣3個鎮，3個村；三山區1個鎮，1個村；弋江區1個鎮，2個村；鏡湖區1個鎮，2個村；鳩江區2個鎮，4個村。

1.2農戶宅基地利用狀況根據蕪湖市土地利用現狀變更調查資料，截至2011年末農村居民點用地50 196.56 hm2，占全市建設用地總面積47.98%；戶均占地多，呈現點多、分散、布局亂的特點；農村居民點用地主要分布在無為縣、南陵縣、蕪湖縣。

調查顯示，43.67%的受訪農戶的宅基地面積在160 m2以下，41.48%的受訪農戶的宅基地面積為160～300 m2，14.85%的受訪農戶的宅基地面積大于300 m2。個別農戶的宅基地面積非常小，僅20 m2；也有個別農戶的宅基地面積特別大，達到1 200 m2，遠遠超過了國家的規定和蕪湖市的標準。86.05%的受訪農民認為自己的宅基地(住房)全部在發揮作用，也有7.90%的受訪農民認為自己的宅基地(住房)只使用了其中的一部分，6.05%的受訪農民表示自己的宅基地(住房)處于閑置狀態或其他情形。盡管根據現行法律、法規，農村宅基地的功能被限定于居住功能，不允許轉變用途，實際上少數農戶宅基地(住房)存在功能擴展現象。

2蕪湖市農村宅基地產權認知與流轉

2.1農戶的產權認知調查表明，83.52%的受訪農民對宅基地管理政策了解不多和不了解；61.42%的受訪農民認為宅基地所有權歸自己所有；52.81%的受訪農民認為宅基地應無償取得；67.42%的受訪農民認為宅基地應該無限期的使用；78.28%的受訪農民認為申請宅基地需要鄉鎮人民政府的審查，58.80%的受訪農民認為須經縣政府批準；71.54%的受訪農民認為自己有權利出租宅基地或農房；43.45%的受訪農民認為自己有權出售宅基地；支持收回多余宅基地的受訪農民占到44.57%。

2.2農戶的宅基地流轉在267個有效調查對象中，有10戶有出租、出售過宅基地的行為，占總數的3.75%，租金一般為2 000～3 000元/a；31.46%的受訪農民表示買賣宅基地對自己有益；59.18%的受訪農民擔心失去宅基地使用權；52.06%的受訪農民愿意接受宅基地有償使用；59.55%的受訪農民認為宅基地交易價格備案管理很有必要；40.45%的受訪農民偏向于地方政府治理市場。

3蕪湖市農村宅基地退出與補償制度

3.1農戶退出宅基地的意愿調查顯示，59.18%的受訪農民很愿意搬入新農村建設的小區統建房屋，而愿意退出宅基地的受訪農民占36.70%，兩者之間有較大數值差。

農民不愿意退出宅基地的主要原因是：①認為宅基地是祖輩的財產；②城市就業沒有保障，找不到工作時可以回農村；③買不起城市住房，生活成本高。

3.2農戶退出宅基地的影響因素調查發現，在20%的顯著性水平下，存在6個因素顯著影響農戶退出宅基地的意愿。其中，農民對宅基地政策的了解程度在1%的顯著性水平下影響農戶退出宅基地的意愿；農民家庭的農業勞動力數量則在15%的顯著性水平下影響農戶退出宅基地的意愿；戶主年齡、受教育程度、距離主干道的距離、對宅基地政策的滿意程度在20%的顯著性水平下影響農戶退出宅基地的意愿。

農民愿意接受的宅基地退出條件是多元化的。農戶愿意接受的退出補償方式主要包括宅基地換集鎮房屋、宅基地換城市房屋、貨幣補償等。

4蕪湖市農村宅基地綜合管控的制度創新

4.1簡化宅基地申請審批程序，實行宅基地有償使用制度一是加快推進農村集體土地所有權確權登記和發證工作。對具備條件的鄉鎮，可將農民集體土地所有權確權到村民小組；對不具備條件的鄉鎮，可以行政村為單位，確認村農民集體土地所有權。二是進一步簡化取得審批程序，減少農民申請宅基地的麻煩，提高宅基地申請審批的工作效率。三是嚴格限制建設平房，引導農民建設樓房，提高農村宅基地的利用強度。四是放寬農民利用農房搞多種經營的限制。五是農村宅地使用權申請人可以在行政村或鄉鎮范圍內提出用地申請，并向土地所有權人繳納有償使用費。六是農村宅基地有償使用費征收，建議按新宅基地和舊宅基地分類處理。對新申請宅基地，在符合規劃和用途管制前提下，以實際批復的宅基地面積繳納土地有償使用費。對舊宅基地使用權人，若宅基地面積在規定標準內，可以不繳納土地有償使用費；若宅基地面積超過規定標準，超過部分須繳納土地有償使用費。七是農村宅基地有償使用費標準，各地可根據農民集體建設用地使用權價值評估值來確定。

4.2推動農村宅基地有序流轉，建立宅基地交易管理信息系統一是允許農民出租或租賃、出售農房，房屋所占宅基地使用權一并轉移，允許城鎮居民在農村購置舊宅基地，新購宅基地之權利人只作為農村社區之居民，不具備有償申請新宅基地之權利。二是實施宅基地交易備案制度，考慮到交易雙方有瞞報、低報交易價格的傾向，可借鑒城市房地產價格評估制度，創設農村宅基地和農房價格評估制度。三是積極試點農村宅基地流轉稅制度，農民流轉宅基地在備案登記時向農村宅基地轉出方征收個人所得稅，向農村宅基地轉入方征收契稅和印花稅。四是實施農村宅基地和農房確權統一登記發證工作，逐步建立農村宅基地和農房管理信息系統，服務宅基地與農房交易。

4.3實施有償退出制度，推動宅基地有序退出

4.3.1農戶宅基地退出的對象分類。退出宅基地的3類農戶：一是農戶擁有兩處及以上宅基地，確有閑置宅基地；二是農戶只有一處宅基地，但家庭勞動力在城鎮有收入穩定的工作，留在城市生活；三是有申請農村宅基地資格的分戶農民，愿意永久放棄農村宅基地使用權申請權利。對于第一類農戶，建議采取經濟補償辦法讓農戶退出多余的宅基地；對于第二、三類農戶，若其愿意退出宅基地，集體土地所有權人可考慮給予其適當的城鎮購房補助。

4.3.2農戶宅基地退出的路徑選擇。退出宅基地的路徑：一是退出舊宅基地后進入中心村小區居住；二是農戶退出宅基地后，購買城鎮商品房居住；三是農戶退出宅基地后，到大中城市工作生活。制定農村宅基地退出補償政策，須綜合考慮農戶的經濟狀況、居住狀況和非農就業能力，分析不同退出路徑下采取差異化補償政策的可行性，提高補償政策的科學性和農戶滿意度。

4.3.3農戶宅基地退出的補償方式。充分尊重農民意愿，采取多元退出補償方式，包括宅基地置換集鎮住房、宅基地置換城市房屋現金補償等。在確定補償方式時，需要測算退出補償費用以及節約宅基地指標置換成城鎮建設用地后的出讓金，以實現土地市場和金融市場的雙平衡。

4.3.4農戶宅基地退出的補償標準。各地經濟發展水平、居民消費水平、城鎮住房價格等存在一定差異，制定退出宅基地補償標準，必須考慮各地差異，且保證農民生活水平不降低。對農房的補償既要考慮面積，更要考慮農民承受力，以不增加農民負擔、不損害農民利益為前提。未來進行農村宅基地退出補償時，考慮以市場機制來決定補償標準。

4.4積極試行宅基地和農房抵押擔保貸款，提高農民的融資能力以先行試點為基礎，在蕪湖市各縣區逐步推行農村宅基地、農民住房抵押貸款擔保制度，提高農民的融資能力，完善農村金融體系。建立和完善農村宅基地、農房價格評估制度，建議按評估價格的50%～60%發放貸款。

4.5與宅基地退出結合，有序穩妥利用農村集體建設用地建設公共租賃住房在實施農村宅基地退出過程中，從保障公民住房權利和降低退出宅基地退出阻力出發，以有序、合規和穩妥為前提，可選擇若干鄉鎮，先行試點利用農村集體建設用地建設公共租賃住房，較好地解決弱勢農民的住房問題。地方政府按照控制規模、優化布局、集體自建、只租不售、土地所有權和使用權不得流轉的原則，制定試點方案。對經濟條件較好的鄉鎮，可試行農民住房公積金制度，以保障農民基本住房權利的實現，提高農民建設住房的融資能力。

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Investigation on the Rural Housing Land Use, Exit and Compensation—Based on 267 Farm Household Questionnaire in Wuhu City of Anhui Province

WU Jiu-xing, WANG Xiao-mei

(College of territorial resources and tourism, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241002)

AbstractThe rural housing land use, exit and compensation are the core of management system innovation of rural housing land. Based on the rural field survey data in Wuhu City, the use situation and characteristics of farmers’ housing land were analyzed, as well as the farmer's perception of land property rights, farmers’ land circulation situation, and farmers’ willingness to exit the housing land. Finally, system innovation suggestions on comprehensive management and control of rural housing land were put forward.

Key wordsRural housing land; Housing land exit; Willingness; Influencing factor

基金項目教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JDZ009)；教育部人文社會科學研究青年基金項目(14YJC630138)；安徽師范大學教育基金會資助項目(2013qnzx54)。

作者簡介吳九興(1980- )，男，江西宜春人，講師，博士，從事土地利用與管理研究。

收稿日期2016-03-05

中圖分類號S 29；F 301.2

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)11-214-03