高校大學生創業扶持政策優化路徑研究

張兵

（南京理工大學，江蘇南京 210094）

高校大學生創業扶持政策優化路徑研究

張兵

（南京理工大學，江蘇南京 210094）

創業政策是大學生創新創業活動的重要宏觀環境。近幾年來，我國的創新創業政策呈“井噴”趨勢，其所影響下的大學生創業政策，顯現出內容豐富、形式多樣等特征，產生了積極的社會影響。但也存在橫向上缺乏協調性、縱向上缺乏連續性、執行過程中缺乏操作性和監督評估不足等問題。應從增強政策的協調性、提高政策的可行性、擴大政策的受益面和提升政策的有效性等方面優化高校大學生創業扶持政策。

大學生；創業扶持政策；高校

我國積極實施創新驅動戰略和“大眾創業、萬眾創新”計劃，出臺多項創業政策。高校學生作為掌握先進科技知識、擁有較強冒險和挑戰精神的群體，是國家創新創業計劃的重要要素。大學生創業扶持政策作為創業政策體系的重要組成，是一種對創業活動具有指引、激勵和導向及保障功能的政府公共產品，為大學生創業提供了宏觀的創業環境。本文在解讀高校大學生創業扶持政策內涵基礎上，梳理了我國相關政策的內容和特征，進而探討了政策優化的路徑選擇。

一、高校大學生創業扶持政策的解讀

大學生創業扶持政策作為創業與政策兩個領域的復合體，要解讀大學生創業扶持政策的內涵，應要理解創業以及創業政策的內涵。創業是一種復雜的經濟現象，是在一定社會環境下，創業者基于自身實際對于商機的把握，通過提供產品與服務，實現價值創造的過程。學者多從經濟學角度進行界定。“創業”一詞最早由法國經濟學家Richard Cantillon于1775年提出，認為創業意味著承擔風險。創業是一個“毀滅性創新”的過程，是一個發現和識別商機，創造新產品、服務，實現其價值的過程。[1]創業具有創新性、風險性、復雜性、收益性、實踐性、資源性等特點。而創新性則是創業的本質屬性，特別是在知識經濟時代，沒有哪一項成功的創業項目不具有創新性。創新性是創業的前提和生命力所在，沒有創新的創業行而不遠，創新之于創業的重要性凸顯。

誠然，天時、地利、人和是創業成功的重要條件。“天時”即社會宏觀創業政策環境。創業政策屬于公共政策的范疇，是創業的重要外部環境。已有研究認為“創業政策是政府通過改善文化、制度等環境因素，運用政策工具來培育創業家和中小企業，促進創業活動的政策”。[2]而創業扶持政策作為創業政策的重要內容，是指國家或地方政府發揮政策工具的作用，對創業行為采取的重點傾斜、優先發展和幫扶

的系列措施。“扶持”包含國家對創業的鼓勵、支持、幫助和獎勵。創業扶持政策具有導向性和歷史性。不同時期的創業政策是不同的，從政策的演進來看，創業政策經過了“先前重視扶持中小企業的成長，并制定中小企業發展政策繼而向創業政策轉變”的過程。[3]

為響應“創業帶動就業”的發展戰略，國家先后出臺了“以放寬市場準入條件、享受資金扶持政策、實行稅費減免優惠、提供培訓指導服務等為主要內容的一系列激勵、引導和幫扶大學生自主創業政策”。[4]大學生作為創業活動中的特殊群體，其創業扶持政策具有特殊性。大學生創業扶持政策具有相關部門配合的生態性特征，是“國家為激勵和扶持大學生創業、促進畢業生充分就業、促進社會經濟發展與和諧穩定而制定的、需要相關部門配合予以保障的系列規定總稱。”[5]大學生創業扶持政策的主體是國家和地方各級政府；對象是大學生創業群體，包括在校生以及畢業生；目標是以創業促進大學生就業。由于我國大學生創業扶持政策的頒布較短，政策的制定、配套、落實和檢查等方面存在問題。當下大學生自主創業存在“三低三少”的現象，即自主創業人數低、創業水平低和成功率低，融資渠道少、優惠政策少、法律保障少。[6]而創業扶持政策的有效性是重要因素。如何優化大學生創業扶持政策，最大程度發揮政策效能，以提高大學生自主創業水平，這是政府、社會和高校共同關注的問題。

二、我國大學生創業扶持政策的內容與特點

隨著我國高校畢業生就業形勢日趨嚴峻，國家出臺許多政策措施，激勵畢業生以創業促就業。2002年教育部等部門聯合出臺的《關于進一步深化普通高等學校畢業生就業制度改革有關問題的意見》中，明確提出“鼓勵和支持高校畢業生自主創業”，此后，國務院及各級地方政府紛紛出臺關于高校畢業生創業教育、創業服務和金融支持等方面的激勵政策。總體而言，主要包括兩方面：一是大學生創業活動的優惠政策，二是推動大學生創業教育的措施。

大學生創業活動的優惠政策通常與一般創業政策相呼應，面向大學畢業生創業者提供工商、稅務、資金、場地以及人員培訓等方面的優惠。具體而言，分為常規性政策和專項政策兩種類型。常規性政策是國務院辦公廳關于做好高校畢業生工作的年度通知以及各部委的實施意見，各省市地方政策落實的具體執行細則，例如2015年《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》等；而特定性的專項政策，通常是由團中央、婦聯、勞動和社會保障部等部門共同制定，例如“中國青年創業活動”、“大學生創業引領計劃”等，其中“大學生創業引領計劃”影響較大。此外，各地人民政府根據本地區的具體情況，面向大學畢業生創業者，制定的地域性優惠政策，也屬專項政策，包括行政事業性收費減免、放寬行業準入、發放創業補貼等。

大學生創業教育是大學生創業扶持政策的重要內容。大學生創業教育的主體是高校，相關政策措施落實主要由高校執行，例如2010年《教育部關于大力推進高等學校創新創業教育和大學生自主創業工作的意見》，包括以項目形式支持高校建立創業教育課程、建設創業實習或孵化基地；以創業資金的形式支持大學生創業實踐，參加各類大學生創業技能大賽。此外教育部和省市教育主管部門還實施年度的大學生創新創業項目基金，以培育大學生的創業能力。

2.我國大學生創業扶持政策的特點

大學生創業扶持政策與一般創業政策本質上并無區別，都是通過創業環境不斷優化，激發創業主體積極性而促進創業。但是大學生創業扶持政策的目標群體是高校畢業生，其出發點是緩解畢業生就業難，因而體現出不同特點。

一是扶持政策對接一般創業政策。大學生創業扶持政策雖然是針對高校畢業生，具有特定的指向性，但是政策的演進則是基于國家鼓勵社會成員自主創業或者自謀職業的相關政策。大學生創業政策“借鑒了城鎮就業人員創業政策的經驗，很多政策內容多為城鎮就業困難群

算法中采用基于信號功率估計的方法確定自適應門限值以檢測目標信號是否存在。具體方法是將信號值取平方,然后累加到一起,取平均值,最后乘以一個系數得到門限值,表達式為:

體創業優惠政策擴展延伸而來”。[7]對于實際的政策操作而言，扶持政策在內容上對接一般創業政策，社會層面的一些對于創業者的政策優惠同樣也適用于高校畢業生。

二是扶持政策包含高校創業教育。大學生創業扶持政策目標是為了促進大學生就業，因而扶持政策的宗旨在于增強高校畢業生的創業意識，提升創業能力，從而有效地促進其創業。因此，高校的創業教育與具體扶持措施結合，構成了“創業扶持—創業服務—創業培訓”的創業扶持政策體系。

三是扶持政策形成上下聯動機制。橫向而言，大學生創業扶持政策主體呈現多元協同，國家層面包括教育部、財政部、人力資源和社會保障部、科技部、共青團、工業和信息化部、國家發改委等多部門，形成多部門聯動的局面；縱向角度來看，國家政策與地方政府政策形成了上下聯動機制，區域性的配套政策或者具體措施成為落實國家政策的重要支撐。

三、我國大學生創業扶持政策的成效與問題

1.我國大學生創業扶持政策取得的成效

經過多年探索與實踐，我國高校大學生創業扶持政策逐步完善，涉及大學生創業的融資、稅收、培訓等多個層面，初步形成了以大學生創業教育、創業金融、創業培訓、創業服務為內容的政策體系，并取得了較好的社會效果。

首先，創業環境優化，創業促進就業的社會氛圍初步形成。2014年調查結果顯示，中國創業活動指數達15.53，高于美國、英國、德國、日本等發達國家，機會型創業比重也在增加。[8]考察近年我國創業政策的變化，應與大學生創業扶持政策密不可分。創業環境的優化，激發了大學生的創業熱情，創業人數不斷增多，其中2010年本科畢業生創業人數為0.9%，畢業三年后到2014年，選擇自主創業人數上升到2.9%，[9]自主創業成為許多大學生認同的職業選擇。

其次，社會就業壓力減緩，促進了地方經濟發展。創業扶持政策給大學生的創業活動帶來諸多機會成本，而以大學生創業為主的地方中微小企業的出現，帶來更多的就業崗位，緩解了地方區域性的社會就業壓力。同時，在創業扶持政策支撐下，以創業者為主體的創業網絡正在逐步形成，政策的“社會膠”功能也顯現，借助于各類創業平臺，地方人才聚集和產業集群效應正在形成。

此外，創業扶持政策推動高校進一步完善創新創業教育體系，高校圍繞提升學生的創業、就業能力，主動推進教育教學改革，這對于提升畢業生的綜合能力素養發揮了重要作用。

2.我國大學生創業扶持政策存在的問題

近年來，我國大學生創業雖然取得成效，但應該看到，總體而言，大學生創業人數占比少，創業成功率不高。一項調研報告顯示，2013年全國大學生創業成功率最高地區的浙江只有4%，遠低于歐洲和美國大學生創業20%的成功率。[10]造成問題的原因很多，但大學生創業扶持政策應是重要影響因素。

首先，創業政策的協調性與連續性弱。橫向上看，國家各部委及各級政府制定了諸多創業政策，但政策來自于不同部門，其制定的政策各有側重、標準不一，缺乏統籌協調，甚至相互排斥，難以形成政策實施的合力，宏觀政策的協調性不夠。縱向上看，我國大學生創業政策“向前”（高中段）延伸不夠，連續性不足。大學階段才開始培養創新創業精神已屬為晚，美國則提前到基礎教育階段。

其次，創業政策的配套措施跟進不夠。國家頒布的創業政策法規和優惠政策，以及地方政府相應的實施措施和制度，最終要落實到具體的創業環節才能帶來實效。但是在實際的創業活動中，配套措施跟進不夠，使得扶持政策往往不能“落地生根”。以大學生創業的創業貸款為例，按照國家的專項措施，支持畢業兩年內大學生申請創業或者再創業貸款。但在實際申請過程中因戶籍、擔保等原因，并不能如愿。在政策中缺乏貸款第三方風險承擔機制，使得大學生的創業貸款面臨諸多困難。

再次，創業政策宣傳和跟蹤服務工作缺失。大學生創業扶持政策涉及工商、金融、社保等

多方面，都需要大學生知曉。但是對于高校大學生而言，政策宣傳力度不夠。高校的創業教育雖然提升了學生的創業能力，但是在創業政策的應知應會方面相對缺失。此外，創業政策跟蹤服務工作缺失，有限的創業資金難于發揮應用的效率，許多畢業生拿到創業資金以后，揮霍浪費或者盲目投資，而相關的部門又缺少必要的監管。

最后，創業教育仍需加強。創業教育與創業活動相伴而生，大學生創業教育是創業政策體系的重要組成部分。但是大學生創新創業教育缺乏相應的課程資源和專任教師。此外，許多高校在人才培養過程中仍沿用傳統學科專業教育模式，注重創業知識教育和創業能力培養，而忽視了相關的政策解讀的引導與普及。

四、我國大學生創業扶持政策優化的對策

大學生創業扶持政策體系的優化是一個需要不斷整合、促進的過程。中央以及地方各級政府作為政策制定主體，要圍繞政策的協調性與可行性，注重政策設計的科學合理；政府相關職能部門以及高校作為政策實施主體，要加強政策的宣傳與落實，提高政策的實施效果。

1.構建創業扶持政策的聯動機制，增強政策協調性

在創業政策體系中，各類政策之間存在相互依存、互為支撐的內在關聯，每項政策的出臺或者調整都會引起相關政策的變化，政策之間存在“聯動效應”。大學生創業扶持政策的設計，應關注政策的系統功能和整體效果，構建政策之間的聯動機制，以提升政策的協調性。因此，政策的設計與制定，要按照政策設計的內在邏輯，綜合考慮大學生創業扶持政策的層次、種類和時效，構建上下貫通、左右回應、前后銜接的聯動機制，提高政策協調性、連續性。地方政府是貫徹、落實大學生創業扶持政策的主體，要加強扶持政策的聯動，保持不同層次政策之間的上下貫通、不同職能部門政策的左右回應和新舊政策之間的前后銜接。

2.重視創業扶持政策的理論研究，提高政策可行性

盡管中央與地方政府相繼出臺了多項扶持大學生創業的服務政策，但就整體而言，由于缺乏相應的配套措施，還難于落地生根。在國家重視智庫建設的大環境下，大學生創業政策的理論研究應得到重視。政府應建立和完善高校或社會智庫的建設，以此鼓勵和推動大學生創業政策的基礎理論研究，提高政策制定和執行的科學性。社會和高校應設置創業研究院、創業學院等研究機構，加大創業理論研究，尤其注重大學生創業理論研究，以理論先行來推動實踐的科學化。

3.加強創業扶持政策的宣傳輿論，擴大政策受益面

我國大學生自主創業的比例還沒有達到國家預期，這其中既有政策宣傳不到位的原因，也有觀念束縛的因素。“知為行之始”，大學生創業政策如果不為人知或不能被正確知曉，將是一紙空文。與此同時，擇業觀念滯后會阻礙創業氛圍的構建，即使有再好的扶持政策，也毫無價值。政府和高校既要加強對大學生創業政策的宣傳，促進政策盡快“落地”，同時注重轉變大學生的觀念，在高校營造“尊重創業、尊重創造、成就創業”的創業氛圍，擴大扶持政策的受益面，讓更多的畢業生選擇自主創業，以實現“創業促進就業”的政策目標。

4.注重政策執行資源的整合，提升政策有效性

政策執行資源泛指一定社會環境中能夠滿足政策主體實現政策目標所需要的物質或非物質財富的總稱，大學生創業扶持政策需要政策執行資源的支撐。我國大學生創業扶持政策政出多門、力量分散、部門間缺乏溝通和合作，造成政策執行過程中物力、財力、人力以及信息資源的浪費，影響政策執行的有效性。因此，在相關政策的執行過程中，注重政策執行資源的整合。首先，加大中央政府及相關部門的相關資源整合。國家層面制定的相關政策，對于區域性政策而言，具有方向上的引導作用。國家層面的相關部門在政策制定的執行過程中，

應注重相關職能部門之間的資源整合，模范性地推動區域性相關政策的執行，使得大學生創業扶持在口徑與行動上的一致性，避免政出多門、朝令夕改的現象，保障政策在執行過程中的權威性。其次，地方政府在大學生創業扶持政策的管理上應統一歸口，防止政出多門所形成的“內耗”對政策執行成本的增加。同時，重視大學生創業扶持的各類信息資源的整合，以此解決政策信息的上下“不對稱性”問題，避免大學生或者高校對政策的誤讀誤判。

[1]董曉紅.高校創業教育的理論與實踐[M].濟南：山東人民出版社，2013.22.

[2]陳成文，孫淇庭.大學生創業政策：評價與展望[J].高等教育研究，2009，（7）：24-30.

[3]田遠芬，向輝.創業之夢[M].武漢：華中師范大學出版社，2013.43.

[4]王惠.政府創業扶持政策對大學生創業的影響評價及其優化——基于浙江省的分析[J].企業經濟，2014，（3）：168-172.

[5]薛浩，陳桂香.大學生創業扶持政策評價體系構建研究[J].國家教育行政學院學報，2016，（3）：14-19.

[6]劉華，王楠，張巖.大學生自主創業扶持政策運行機制探索[J].教育理論與實踐，2013，（12）：3-5.

[7]唐志敏，苗月霞.我國高校畢業生創業政策分析[J].第一資源，2011，（2）：69-84.

[8]李艷.全球創業觀察中國報告發布[N].科技日報，2013-01-09（8）.

[9]麥可思研究院.2014年中國大學生就業報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.28.

[10]韓雪，周頌.大學生創業寶典[M].北京：中國金融出版社，2013.39.

（責任編輯 葉桂倉）

On the Optimization of Supportive Policies for University Students'Entrepreneurship

Zhang Bing

For university students,supportive policies for entrepreneurship are important in making a good environment for innovation and entrepreneurial activities.In recent years,the number of such policies has been soaring.Influenced by this,supportive policies for university students'entrepreneurship have richer contents and a larger variety of forms,all having positive impacts on all partied involved.However,there are some problems as well.For example,the series of policies lack coordination and continuity.Meanwhile, when put into practice,these policies are found to be short of operability and supervision.Therefore,this paper suggests that we should optimize supportive policies for university students'entrepreneurship in the following aspects:promoting coordination among policies,improving their operability,enlarging their benefit area and increasing their effectiveness.

university students;supportive policies on entrepreneurship;university

G646

A

1672－4038（2016）10－0047－05

2016-08-22

張兵，男，南京理工大學公共事務學院博士生，副研究員，主要從事大學生創業教育研究。