新體制下提升政府食品安全監管效能的若干思考

閆佳鳴

(鄭州大學 公共管理學院 ,河南 鄭州 450000)

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新體制下提升政府食品安全監管效能的若干思考

閆佳鳴

(鄭州大學 公共管理學院 ,河南 鄭州 450000)

[摘要]民以食為天，食以安為先。提升政府監管效能，保障人民群眾的食品安全是政府行使公共管理職能的一項重要職責。目前實行的食品安全新監管體制解決了多頭監管問題，但仍有一些問題未得到有效解決，且不容忽視。在新監管體制下仍然需要注重完善食品安全的標準體系，改善農產品初級產品市場環節的監管，在食品加工環節的監管要有新舉措。提升政府食品安全監管效能還需要消費者、行業協會、媒體等社會力量的廣泛參與。

[關鍵詞]食品安全；新體制；監管效能；社會廣泛參與

近年來，食品安全事故頻發引發了社會對食品監督管理部門的廣泛詬病，尤其是政府的多頭監管成為人們議論的焦點，食品安全水平的高低考驗著政府管理者的智慧和履職情況的優劣。因而，有效提升政府食品安全監管效能是擺在各級政府面前的一項重要任務。

一、我國食品安全監管體制的幾次變革

食品安全問題備受社會關注，為有效履行政府食品監督管理的職責，必須理順食品“從農田到餐桌”各個環節的監督管理體制。

1.我國食品安全監管體制的沿革

我國的食品安全監管體制是隨著社會的發展和新情況新問題的出現而不斷演變的，也是與經濟體制和政治體制改革相適應的，大致經歷了四個發展階段。

一是2004年7月之前由衛生部門負責的統一監管體制。這一時期，衛生部門具有食品衛生標準的制定和食品衛生事故的處理職能，所有食品生產經營者必須向衛生行政部門申請辦理食品衛生許可證。

二是2004年下半年開始實行的食品安全分段監管體制。國務院將食品安全全過程劃分為多個監管環節，每個環節由一個部門監管，農業部門、質檢部門、工商行政管理部門和衛生部門分別負責初級農產品生產環節、生產加工環節、食品流通環節以及餐飲業和食堂等消費環節，商務部門則只對生豬屠宰負責監管，而食品藥品監管部門則主要負責對食品安全綜合監督，以及依法查處重大事故。

三是2009年國務院成立食品安全委員會，之前實行的分段監管體制并沒有改變，該機構的主要職責是對食品安全監管整體情況進行工作協調和指導。對不屬于任何一個環節的事項規定由一個部門負責監管。

由多個部門負責的分段監管體制有其監管力量強大、專業性強等優勢，但多頭監管職責不清，不時出現工作扯皮現象，社會對此頗有微詞。為克服這一嚴重弊端，2013年開始了第四階段食品安全體制改革，采取由食品藥品監督管理部門對食品安全統一監管的新體制。

2.食品安全監管新體制的基本框架

2013年3月14日，國務院決定成立國家食品藥品監督管理總局。將原來分散于食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監督管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局的食品安全各個環節的職責統一整合于新成立的國家食品藥品監督管理總局。而國家衛計委只對食品安全風險進行評估，并負責制定食品安全標準；農業部則主要對農產品質量安全進行監督管理。

這一監管體制下，衛生部門定標準，食品監管部門管監管，食品初級產品由農業部門負責監管。這種模式既規避了多頭監管的弊端，又充分照顧到了農業生產的特點，基本適應了當前食品安全管理的需要。

3.目前各地食品安全監管機構的現狀

國家食品藥品監督管理總局于2013年成立后，各省、直轄市、自治區分局分別于2014年底之前組建完成，截止2015底，全國地市級別的食品安全監管機構已經全部建立。但就全國來講，食品安全監管上仍然存在著不容忽視的問題。

一是機構改革進度不一致。目前，地市級層面的食品藥品監管體制改革任務雖已基本完成，但縣(區)級食品藥品監管機構改革的進度差距很大。由于受到行政經費、編制等因素的限制，相當一部分地區改革沒有到位，經濟發達地區明顯優于經濟欠發達地區。一些地方雖然機構職責已經確定，但人員還沒有調整到位。這些問題的存在在很多程度上制約著縣(區)食品監管工作的開展，食品監管存在安全風險隱患。

二是食品檢驗檢測重點工程項目進程比較緩慢。新體制下食品安全檢驗檢測繁重，建立食品藥品檢驗檢測中心是完成任務的必備手段，但作為重點項目仍然存在著批復時間長，建設資金到位難的尷尬局面。尤其是經濟欠發達地區的縣(區)情況更為嚴重，目前的檢驗儀器設備不能適應新形勢的要求。

三是教育培訓不能夠及時跟上。在食品藥品整治監管任務繁重的情況下，市縣兩級食品藥品監管機構正在組建和完善中，監管人員未調整到位，相當一部分人員未能來得及系統培訓，有的雖然結合工作任務也組織了培訓教育，但教育培訓的人員面還不夠廣、教育培訓的內容還不夠系統，教育培訓不夠及時。

二、提升食品安全監管效能的措施

當前，我國食品安全事故屢屢發生，人民群眾普遍存在著對食品安全問題的憂慮，食品安全部門作為政府的主要職能部門，必須根據新情況，采取新舉措，更好地保障食品的安全。

1.完善食品安全的標準體系

在我國實施依法治國的今天，食品安全標準是食品安全風險管理的重要依據。為做到有法可依，制定和完善食品安全標準體系建設是當務之急。

一是完善與食品安全體系相關的法規和標準。制定標準要與國際標準接軌，又要結合國情，提升標準可小步快跑，但方向必須明確，只能就高不就低，逐步提升我國食品安全的標準水平。應堅持食品安全標準制定過程的公開和食品安全標準的公開，確立和完善食品安全標準制定的公眾參與機制，堅決防止大企業“綁架”食品安全標準現象的出現。

二是強化企業實施標準。應在食品生產企業大力普及食品安全標準知識，使企業熟悉食品安全標準，執行食品安全標準，堅持企標高于行標，行標高于國標的國際普遍做法，提高企業執行食品安全標準的自覺性。

三是深化食品安全標準改革。食品安全標準是一個動態的管理過程，必須在操作上法制化，明確監管職責，建立食品安全標準的監管責任追究制，提高食品從業人員的道德素質，提倡合理合法經營，打擊不法食品生產者。

2.加強初級農產品市場環節的監管

根據國務院關于食品安全監管的分工，農業部、食品藥品監管總局于2014年10月30日聯合下發了《關于加強食用農產品質量安全監督管理工作的意見》，進一步明確了農業部門和食品監管部門各自的監管職責。并且強調了兩部門必須加強協作和配合，從而構建起“從田間到餐桌”全過程的監管機制。

在當前農村實行家庭承包責任制的情況下，分散式小農生產的特點難以形成對種植養殖的統一規劃和指導，農產品的提供者對現代農業無公害技術不甚了解，不會進行科學管理，更不會實施標準化生產。為追求高產，農民超量施用化肥和農藥，嚴重影響著農產品品質，最終低質劣質農產品會通過各種渠道進入消費市場。可見提升初級農產品食品安全水平任重道遠。

一是注重做好對農業生產經營者的教育、培訓和指導工作。農民普遍科技素質不高，對農產品質量安全的重要性認識不到位。要充分利用多種形式的科技培訓，著力提高農民的農產品質量安全意識和對社會公眾食品安全負責的道德素質，并對廣大農民群眾進行無公害農產品生產技術的宣傳培訓工作，由各級農業科研部門，特別是基層農技人員對農民進行農業標準化種植養殖技術的指導，盡快實現農業的現代化科學管理和標準化生產。

二是完善食用農產品全程監管制度。農業部門應盡快完善對農產品生產的種植養殖過程以及食用肉類產品的檢驗檢疫等進行合理規范；盡快建立食用農產品產地準出制度和市場準入制度，把好食用農產品進入市場的關口，逐步形成農產品食用安全的倒逼機制。

三是提高農業的現代化水平。依據我國農業的特點，最大限度提升農產品食用安全水平還要寄希望于農業的規模化、產業化、合作化、科學化，亦即要依賴于農業現代化水平的極大提高。提高農產品提供者的組織化程度，把分散農戶都納入到專業合作社中，政府在農業技術方面提供社會化服務。農業科研組織要將工作重心由注重于提高單位面積農產品產量轉變為提高農產品質量和食用安全的目標上來，開發有益于農產品安全和清潔生產的相關技術，為農產品食品安全提供有效保障。

3.加強對食品加工環節的監督和管理

食品安全惡性事件大都發生在食品加工環節，暴露了食品生產加工環節監管工作的缺陷，因而加強食品加工環節的有效監管對于保證我國食品安全有著決定性的作用。

一是盡快組建結構合理、科學高效的監管隊伍。當前應抓緊組建市、縣(區)、鄉鎮(辦事處)三級食品安全監管機構，將監管的重點放在縣(區)一級，市級只保留少部分人員進行業務指導，同時設立村(社區)聯絡員。注重發揮鄉鎮(辦事處)專職人員的作用，利用近距離優勢加強日常監管，有利于全面搜集食品安全方面的信息。

二是及時對監管人員進行業務培訓。當前監管人員來自幾個部門，人雖多但素質參差不齊。食品安全貫穿于從原料到成品的整個過程，且專業性較強，監管人員必須具備一定的業務知識方能發現問題。所以應制定合理規劃，及時對食品安全監管人員進行業務知識培訓，提升專業技術水平，加快建設一支高素質的檢測隊伍，使之適應人民群眾對食品安全日益提高的期望與要求。

三是強化以食品檢測儀器為中心的硬件建設。各級食品安全監管機構要利用新組建的有利時機，在對各項資源進行合理配置的同時，特別要注重建立完善的食品安全檢測體系，通過多種渠道爭取國家、地方在物力、財力方面加大投入，合理配置檢驗資源，在市一級要建設一個較為完整、快速并適應本區域需求的食品安全檢測中心。縣級要建設與其職能相適應的檢測站所，完善市縣鄉檢測體系，做到對食品安全監測的準確及時，極大提高食品安全檢測能力。

四是注重食品質量源頭監管。生產加工環節是食品安全的重點，是源頭，抓住它就能從根本上提高食品安全水平。要使食品加工企業真正意識到食品安全的重要性，增強誠信意識和社會責任感，加大對企業員工專業知識技能方面的培訓教育，嚴格按照國家規范標準要求進行食品的加工生產。要加強對小作坊式食品加工企業進行監管，尤其是城市與鄉村結合部的食品加工作坊這些監管的薄弱地帶，往往是食品安全事故的高發區，要集中力量整頓，使食品生產加工環節的日常監管工作得到有效落實。

三、提升政府食品安全監管效能需要社會力量的廣泛參與

食品安全工作是一項重大的民生工程，與每一個人每一天的生活都息息相關。因而，只有社會力量的廣泛參與，方能不斷提升政府食品安全監管效能。

1.增強食品消費者的安全意識

加強對廣大人民群眾食品安全的公共教育，向公眾報告相關的食品質量事故和信息，使消費者能及時獲取食品安全信息，增強對食品的認識和甄別，這是建立食品供給者、消費者及監管部門間聯系的客觀需要，更是提高食品安全性的一個重要環節。通過食品安全知識的普及和食品安全信息的發布，能夠使消費者明白在遇到食品安全問題時如何進行維權。消費者安全意識的增強，將會對政府監管效能的提高起到積極作用。

2.注重發揮行業協會在食品安全體系中聯系政府和企業的紐帶與橋梁作用

建立食品生產企業行業協會信息系統，完善政府與企業的連接，建立食品安全快速反應機制。行業協會應積極參與有關行業政策法規的制定工作，提高立法工作透明度，使相關利害關系人在立法過程中具有充分表達意見的機會，從而達到維護各方正當權益的目的。行業協會應遵循國際慣例，制定高于國標的行業標準，積極開展行檢行評，代表行業利益參與解決食品安全事件，履行好行業自律的組織者和管理者的職責[1]。

3.正確發揮社會與媒體的作用

要鼓勵社會各方參與對食品安全問題的監督，各界人士對食品安全要有強烈的社會責任感，積極參與食品安全對話。新聞媒體要積極回應社會關切，堅守社會責任、新聞倫理和職業道德，堅持正確的輿論導向，科學、專業、理性、全面地進行食品安全報道。把黨和人民的利益放在第一位，客觀報道食品安全面臨的問題，正確評價食品安全工作取得的成績；通過輿論監督，有效發揮提高公眾自我保護意識的作用，在促進政府有效履行食品安全監管工作、保障廣大人民群眾食品安全方面發揮自身獨特的作用。

自2013年開始實行的食品安全監督管理新體制消除了食品安全多頭監管的弊端，權責更加明晰，為做好食品監管工作奠定了體制基礎。黨的十八屆五中全會首次提出要推進健康中國建設，實施食品安全戰略。我們的各級政府，特別是食品監管部門，要充分利用好“新體制”的優勢和“新戰略”的機遇，分析新情況，采取新舉措，不斷提升食品安全監管的效能，極大地提高人民群眾食品消費的安全感和滿意度。

[參考文獻]

[1]耿香利.關于食品安全問題的理性思考.經濟論壇,2013,(8).

[責任編輯：董士忠]

[收稿日期]2016-03-14

[作者簡介]閆佳鳴，女，河南安陽人，研究方向為公共事業管理。

[中圖分類號]C934

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5330(2016)03-0014-04