廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在的問題及對策研究

趙小茹（廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510000）

廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在的問題及對策研究

趙小茹
（廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510000）

通過對廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行梳理分析，發(fā)現(xiàn)其機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)單一的運作模式，養(yǎng)老地產(chǎn)在摸索中不斷前進，旅游養(yǎng)老也初見端倪。但與此同時，存在著機構(gòu)養(yǎng)老公辦民營兩極分化、養(yǎng)老地產(chǎn)營銷乏力與旅游養(yǎng)老市場發(fā)展遲滯等亟待解決的問題。只有以法律形式確保養(yǎng)老服務(wù)市場公平有序，做好養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展前期的調(diào)研與規(guī)劃，并積極健全養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管與第三方評估機制，才能保障廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)；機構(gòu)養(yǎng)老；養(yǎng)老地產(chǎn)；旅游養(yǎng)老

中國正在向老齡化經(jīng)濟體轉(zhuǎn)變，將成為全球養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膰摇?016年《政府工作報告》提出“支持發(fā)展養(yǎng)老、健康、家政、教育培訓(xùn)、文化體育等服務(wù)消費”，顯然，如何讓“夕陽紅”變成“朝陽紅”已備受關(guān)注。截至2014年底，廣東省60周歲以上老年人口1194萬，占全省戶籍總?cè)丝诘?3.44%。如此龐大的基數(shù)，加之城市老年人已有相當?shù)呢敻环e累，這就意味著廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景之廣闊。

一 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的概念和特征

（一）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的概念

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有很長的產(chǎn)業(yè)鏈，但凡圍繞老年人的衣食住行、精神文化等方面的需求均屬于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，主要分為兩大類：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與老年用品用具業(yè)。由于后者較之于傳統(tǒng)第二、第三產(chǎn)業(yè)并無二致，因此本文所研究的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)僅指狹義上的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，即養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

（二）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的特征

首先，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有風(fēng)險性［1］。因其針對的對象是在生理與心理上都比較脆弱的老年群體，風(fēng)險來源于服務(wù)對象本身。以政府購買養(yǎng)老服務(wù)為例，其在制度設(shè)計上，也即養(yǎng)老服務(wù)這一公共產(chǎn)品的購買必須在充分考慮該風(fēng)險的前提下謹慎選擇供應(yīng)商，選擇適當?shù)馁徺I項目，以求最大限度地防范風(fēng)險發(fā)生［2］。

再次，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有專業(yè)性。以養(yǎng)老地產(chǎn)為例，其核心在于適老化設(shè)計，在當下沒有特別明晰的盈利模式的情況下，更需要專業(yè)的理論支撐與大量典型案例的指導(dǎo)。同樣，旅游養(yǎng)老在消費群體評估、旅游項目選擇及異地旅游安保方面需比普通旅游傾注更為專業(yè)的人力、物力保障。

最后，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有保守性。中國傳統(tǒng)“百善孝為先”、“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，導(dǎo)致了子女將老人送往專門的養(yǎng)老機構(gòu)或社區(qū)福利院會被視為“不孝”，這勢必影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展［3］。因此，改變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)觀念里的誤區(qū)是擺在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面前的一大難題。

二 廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2015年2月省政府出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》，以響應(yīng)中央關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的號召，各地紛紛加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展步伐。

（一）機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一運作模式

近年來，隨著政府購買養(yǎng)老服務(wù)在全國范圍內(nèi)的廣泛推行，廣東省亦在政府購買養(yǎng)老服務(wù)方面取得不小的進展。主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)的提供主體不再局限于傳統(tǒng)福利機構(gòu)，而轉(zhuǎn)為通過政府購買的形式，由取得相應(yīng)資質(zhì)、具備一定條件的社會組織提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。

以廣州市番禺區(qū)正陽社會工作服務(wù)中心為例，該中心是經(jīng)區(qū)民政局批準設(shè)立的社工機構(gòu)，經(jīng)投標邀請、報價、評審后作為供應(yīng)商提供養(yǎng)老服務(wù)。多樣化養(yǎng)老機構(gòu)的興起是廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的表現(xiàn)，通過市場化運作機制的引入倒逼單純依靠政府補貼，缺乏競爭意識的傳統(tǒng)機構(gòu)養(yǎng)老改變經(jīng)營模式、提高服務(wù)質(zhì)量，積極參與養(yǎng)老服務(wù)市場競爭，為廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開局之勢奠定基礎(chǔ)。

（二）養(yǎng)老地產(chǎn)在摸索中前進

養(yǎng)老地產(chǎn)是以特定的地點、住所或設(shè)施為載體，在為老年人提供適老化居住環(huán)境的同時，提供與老年需求相適應(yīng)的日常生活服務(wù)、護理乃至醫(yī)療服務(wù)［4］。廣東省2014年試水養(yǎng)老地產(chǎn)，8月，省房協(xié)赴日本考察養(yǎng)老地產(chǎn)項目，直到2015年2月，養(yǎng)老地產(chǎn)專業(yè)委員會授予頤和家園“廣東省養(yǎng)老地產(chǎn)示范項目”，第一家正式運營的養(yǎng)老地產(chǎn)項目落成［5］。2015年4月，廣東養(yǎng)老地產(chǎn)交流會就養(yǎng)老地產(chǎn)的開發(fā)、設(shè)計、服務(wù)、運營等環(huán)節(jié)展開研討和交流；隨后，行業(yè)內(nèi)基本明確混合型社區(qū)是最適宜的養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展模式；12月，省房協(xié)赴臺灣參加了兩岸養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展論壇，深入探究了臺灣養(yǎng)老地產(chǎn)的全面情況。

越來越多的地產(chǎn)商紛紛將目光投向養(yǎng)老地產(chǎn)這一蘊含巨大商機的領(lǐng)域，但鑒于養(yǎng)老地產(chǎn)目前尚無特別明晰的盈利模式或盈利模式不可復(fù)制，很多項目盈利是靠地產(chǎn)增值后溢價盈利的，并非運營管理盈利。雖然現(xiàn)狀是摸著石頭過河，但不可否認，廣東省養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展前景不可估量。

（三）旅游養(yǎng)老初見端倪

旅游養(yǎng)老是指“老人們像候鳥一樣在不同地方之間遷徙，根據(jù)季節(jié)的變化選擇適合自己的地方養(yǎng)老，并以住地為據(jù)點開展一些旅游活動”［6］，是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展的產(chǎn)物。2009年《關(guān)于試行廣東省國民旅游休閑計劃的若干意見》提到“對年滿60周歲的老年群體參與國民旅游休閑計劃給予特別優(yōu)惠”，加之國家對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高度重視，廣東省作為經(jīng)濟大省與老齡化大省，老年群體有一定的財富積累。據(jù)旅游局統(tǒng)計，近年來廣東省老年人出游率逐年增高。

以廣東金龍湖旅游度假養(yǎng)老基地為例，其涵蓋旅游、度假、養(yǎng)老等功能于一體，滿足了老年人候鳥式旅游度假養(yǎng)老的迫切需求。

三 廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題分析

（一）機構(gòu)養(yǎng)老公辦民營兩極分化

目前，廣東省規(guī)模以上養(yǎng)老機構(gòu)共計1116家，公辦機構(gòu)達1040家，占全省養(yǎng)老機構(gòu)93%；民營機構(gòu)75家，僅占全省養(yǎng)老機構(gòu)6.7%。由于公辦民營待遇不一，導(dǎo)致不公平競爭關(guān)系產(chǎn)生，民辦機構(gòu)經(jīng)營困難。有的為維持成本相對公辦機構(gòu)價位過高，導(dǎo)致床位閑置，難以實現(xiàn)企業(yè)效益；有的亂收費，以贊助費、購置費等形式試圖增加機構(gòu)收益；還有的甚至為了機構(gòu)存續(xù)違規(guī)經(jīng)營，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下、養(yǎng)老機構(gòu)事故頻發(fā)。而公辦機構(gòu)則由于享受政府的優(yōu)惠政策、高額補貼，收費相對合理，出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象。以廣州市2013年9月開建的第二養(yǎng)老院為例，輪候人數(shù)已過千人。

公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)利用率的兩極分化，使得養(yǎng)老服務(wù)市場難以形成有效的競爭機制，進而影響?zhàn)B老產(chǎn)業(yè)的社會效益。待遇不統(tǒng)一首先表現(xiàn)在公辦機構(gòu)可直接獲得劃撥地，而民辦機構(gòu)很難獲取劃撥地或優(yōu)惠供地；其次，公辦機構(gòu)享受政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，后期享受各類補貼及稅收優(yōu)惠與水、電費減免等政策，而民辦機構(gòu)由于信用度不足，很難通過銀行等金融機構(gòu)融資實現(xiàn)資金流的運作；最后，政府對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策難以落實，民辦機構(gòu)依然經(jīng)營困難。

（二）養(yǎng)老地產(chǎn)營銷乏力

效益是衡量產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要指標，就養(yǎng)老地產(chǎn)而言，其社會效益在于產(chǎn)出養(yǎng)老服務(wù)所需產(chǎn)品；而其企業(yè)效益在于售出其所產(chǎn)出的產(chǎn)品以實現(xiàn)盈利目的，只有當社會效益與企業(yè)效益均得以實現(xiàn)，才有利于一個產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。由于地塊本就是稀缺資源，開發(fā)商拿地成本高，而用作養(yǎng)老地產(chǎn)的地塊位置往往不是最佳的，且通常為非商業(yè)性用地，不允許作為獨立產(chǎn)權(quán)銷售，但因為有國家政策的傾斜，開發(fā)商依舊在并沒有想好要做什么的情況下“扎堆”養(yǎng)老地產(chǎn)以迎合當前大趨勢。圈地成功后，又由于我國目前成熟的養(yǎng)老地產(chǎn)盈利模式尚未形成，導(dǎo)致眾多養(yǎng)老地產(chǎn)項目擱置，浪費了社會資源，亦不利于養(yǎng)老地產(chǎn)的長足發(fā)展。

以惠州大亞灣、巽寮灣沿岸養(yǎng)老地產(chǎn)為例，大面積高檔住宅區(qū)空置，很難吸引預(yù)期消費群體的購房興趣，究其根源在于養(yǎng)老地產(chǎn)的市場定位還不明晰。因此，脫離社區(qū)單純考慮拿地成本，一味追求養(yǎng)老地產(chǎn)與休閑旅游的結(jié)合未必適合廣東省養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展方向。

（三）旅游養(yǎng)老市場發(fā)展遲滯

旅游養(yǎng)老不同于一般產(chǎn)業(yè)。以廣東省為例，其消費者更多來源于外省，因為旅游養(yǎng)老的本質(zhì)是老人們像候鳥一樣根據(jù)季節(jié)的變化選擇適合自己的地方養(yǎng)老［7］，而省內(nèi)客源又有相當一部分流向省外。因此，廣東省旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很大程度上取決于國內(nèi)旅游養(yǎng)老市場。

由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入不同，全國各地在旅游養(yǎng)老機構(gòu)的硬件設(shè)施和服務(wù)水平上均有很大差異。包含養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的全國社保統(tǒng)籌尚未實現(xiàn)［8］，異地旅游養(yǎng)老的消費者不能在所在地自由享受社會福利。加之統(tǒng)一的旅游養(yǎng)老信息平臺尚未形成，缺乏選擇旅游養(yǎng)老產(chǎn)品前的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計與信息篩選。最后，全國范圍內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機制與健全的第三方評估機制，多地侵害老年人權(quán)益，違反旅游養(yǎng)老服務(wù)合同的現(xiàn)象屢見不鮮。以上情況增加了旅游養(yǎng)老潛在消費群體的顧慮，不利于廣東省旅游養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四 完善廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策

（一）以法律形式確保養(yǎng)老服務(wù)市場公平有序

根據(jù)當下廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，亟待形成有效的競爭機制，只有市場上有充足且有實力的服務(wù)提供者，并在競爭環(huán)境下不斷發(fā)展壯大，機構(gòu)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老才能有聲有色地展開，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)才得以穩(wěn)健發(fā)展。

首先，就民辦養(yǎng)老機構(gòu)自身而言，要改變其管理粗放、服務(wù)不規(guī)范的現(xiàn)狀。民政部《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》第六條規(guī)定了設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當符合的具體條件，因此，廣東省必須嚴格落實《辦法》規(guī)定，肅清不合格養(yǎng)老機構(gòu)，做到防患于未然，提高民辦機構(gòu)自身的服務(wù)水平。其次，積極推進“公辦民營、民辦公助”的改革步伐。通過政府購買的方式，將原本屬于公辦機構(gòu)的經(jīng)營管理權(quán)以承包方式轉(zhuǎn)交給具有一定資質(zhì)的企業(yè)、社會組織或個人運營，政府作為采購人扮演監(jiān)督、評估的角色，通過這種方式，逐漸消除公辦機構(gòu)長期以來存在的依賴政府、高耗資低產(chǎn)出的弊端。最后，對民辦機構(gòu)的建設(shè)補助、運營補助、保費補助及專業(yè)護理人員培訓(xùn)補助等，只有通過省人大及省政府以立法的形式予以固定，并由財政部門監(jiān)督地市落實情況，才能真正保障統(tǒng)一、公平的養(yǎng)老服務(wù)市場的形成。

（二）制定《廣東省養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃》

廣東省作為接收外來人口數(shù)量全國第一的大省，在發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)時必須考慮其人口構(gòu)成的特殊性，因為是否為常住人口直接影響老年消費群體的養(yǎng)老需求。以深圳市為例，外來人口基本占據(jù)全市人口70%左右，由于移民較多，在發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)時更多地應(yīng)側(cè)重團聚需求。只有充分考慮本省人口結(jié)構(gòu)特殊性，才能精準定位，有的放矢地選擇適合本省養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展的運營模式。因此，政府應(yīng)破除養(yǎng)老地產(chǎn)市場定位的模糊性，明確開發(fā)商在養(yǎng)老地產(chǎn)中所扮演的角色——賣房子還是賣服務(wù)。

根據(jù)本省實際情況，充分考慮人口構(gòu)成，借鑒國外發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)先進經(jīng)驗，比如美國“倒按揭”養(yǎng)老地產(chǎn)運營模式即可作為廣東省養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展初期模式之一。將二手房市場與房產(chǎn)開發(fā)并軌，既盤活養(yǎng)老地產(chǎn)市場，又可以解決多數(shù)年輕人住房問題，使養(yǎng)老地產(chǎn)走出泛泛而談的階段，逐步探索出契合省情的養(yǎng)老地產(chǎn)盈利模式。唯有做好前期調(diào)研工作，制定統(tǒng)一的指導(dǎo)性《養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃》，由各地市根據(jù)本地情況制定《實施細則》，才能分階段、有步驟地推進養(yǎng)老地產(chǎn)的全面展開。

（三）健全養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管與第三方評估

良性的監(jiān)管不僅是有效的，還應(yīng)是高效的。具體而言，廣東省在機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展初期，由于市場準入制度不健全，大量養(yǎng)老機構(gòu)的存在已不符合其后國家層面法律法規(guī)的硬性規(guī)定，但由于新舊法實踐中銜接不到位，這種機構(gòu)依然大量存在，且疏于監(jiān)管、問題多發(fā)。民政部于2015年12月公開征求健全社會組織退出機制的意見，其目的就是為了加大對名存實亡社會組織的清理力度。因此，廣東省應(yīng)積極貫徹落實中央“培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重”的精神，剔除不必要的監(jiān)管對象，加強對社會組織的事中事后監(jiān)管。轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，以全省共治促進養(yǎng)老服務(wù)市場凈化。此處的“共治”指專門機構(gòu)主導(dǎo)、養(yǎng)老機構(gòu)自律、社會參與的監(jiān)管模式。即摒棄以罰代管的陳舊、單一處罰模式，轉(zhuǎn)為以激勵性方式引導(dǎo)為主，輔之以多樣化監(jiān)管方式，適合社會需求、公眾認同、被監(jiān)管對象配合的監(jiān)管模式。

保證評估結(jié)果的有效運用。2015年5月民政部《關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》表明第三方評估已上升為國家層面的一種衡量工具，然而第三方評估不能僅是一種衡量工具，還應(yīng)將其評估報告落到實處。因此，在今后的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，全省要高度重視第三方評估報告，于養(yǎng)老機構(gòu)而言，將其與稅收優(yōu)惠、社會組織信用體系建設(shè)相結(jié)合。此外，還應(yīng)對第三方評估信息及時公開，這樣才有利于形成全民性的監(jiān)督氛圍，更好地保障第三方評估結(jié)果的有效運用。

［1］鄭梓岑.旅游養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)模式研究［D］.武漢：湖北大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

［2］張云英，朱星蓉.政府在農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的作用——一個文獻研究［J］.湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2013，（6）.

［3］申進國.廣東養(yǎng)老地產(chǎn)市場地位及發(fā)展對策研究［D］.天津：天津大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.

［4］聶建明.公共政策視角下的中國養(yǎng)老地產(chǎn)研究［D］.北京：中國社會科學(xué)院研究生院博士學(xué)位論文，2014.

［5］李敏.廣東房企共話廣東養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新藍海［N］.亞太經(jīng)濟時報，2015-06-25.

［6］李松柏.我國旅游養(yǎng)老的現(xiàn)狀、問題及對策研究［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2007，（7）.

［7］袁開國.國外關(guān)于異地旅游養(yǎng)老問題研究綜述［J］.福建江夏學(xué)院學(xué)報，2013，（6）.

［8］黃璜.國外養(yǎng)老旅游研究進展與我國借鑒［J］.旅游科學(xué)，2013，（6）.

（責(zé)任編校：陳婷）

Probe into Issues and Regulation of Pension Industry in Guangdong Province

ZHAO Xiaoru
（Faculty of Law，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou Guangdong 510000，China）

With aging of the population，pension industry is a derivative，foundational and strategic industry，and a new engine of China's economic development in the future.As a province with large external and aging population，Guangdong has been making much valuable exploration.Through the analysis of current situation，pension industry in Guangdong has been found several phased objectives，namely，transformation of operation mode，developing senior housing real estate and appearance of tourism for the aged.Meanwhile，some problems also been revealed，such as polarization between public and private pension institutions，feeble marketing in senior housing real estate and slow-moving of tourism for the aged.Therefore，only by sound legislation，previous programming and perfection of both market supervision and third-party assessment can pension industry in Guangdong run smoothly.

pension industry；pension institutions；pension estate；tourism endowment

D669.6

A

1008-4681（2016）04-0036-03

2016-04-21

廣東外語外貿(mào)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項目“廣東省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)法治化探究”，編號：15GWCXXM-50。

趙小茹（1990—），女，陜西渭南人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院碩士生。研究方向：行政法。