略論高校資產管理內部控制的原則與措施

許榮芹，房建國（閩江學院資產管理處，福建　福州350108；閩江學院歷史學系，福建　福州350108）

略論高校資產管理內部控制的原則與措施

許榮芹，房建國
（閩江學院資產管理處，福建福州350108；閩江學院歷史學系，福建福州350108）

高等院校在最大程度上“去行政化”之后，“校務自主”與“財務經營自主”成了高校的兩項責任和義務。高校將成為自行擔負包括財務責任在內的校務責任的經營實體。因此，所有高校在不遠的將來，都要面臨獨立承擔管理資產的責任壓力。而內部控制理論可以作為高校建立健全資產管理機制的重要依據。高校應當在信息化、系統化和標準化等原則的指導下，形成有效的高校資產管理內部控制制度，并且從評估機制、權責分立以及隊伍建設等角度出發，不斷對這一制度進行調整和完善，以達到實現高校資產使用率最大化的最終目標。

高校；資產管理；內部控制

目前我國的高等教育改革呈現出這樣一種趨勢，即政府對高校的控制主要集中在確保高校的教育質量以及確保高校正確的政治方向；除此之外，政府將逐漸向高校下放其他權力，實現高校的自主辦學［1］。如果政府職權逐漸從高等教育資產運作體系中淡化為監督與輔助的角色，那么身為高等教育主體的高等院校就必須思考高校在資產管理與經營方面如何實現自主，也就是說，高等院校在最大程度上“去行政化”之后，“校務自主”與“財務經營自主”成了高校的兩項責任和義務，高校將成為自行擔負包括財務責任在內的校務責任的經營實體。這樣，公立高校和私立高校之間的運作差異將逐漸縮小，資產管理必將成為公立高校和私立高校都要面對的新課題。

一 問題的提出

在所有的高校教育資源中，高校資產是高校辦學的物質基礎，其地位之重要不言而喻。1997年的《高等學校財務制度》對“高校資產”的概念與內涵進行了明確的界定［2］。具體來說，高校資產和企業資產在直觀上并無二致，因此從理論上講，在資產的管理和利用問題上，高校也必須像企業一樣，有負責管理資產的組織和機構。這些與資產管理有關的組織和機構的職能與分工、其內部各個要素之間的關系，以及各種制度管理方法按照一定的原則有機地融合成為一個不可分割的整體，就構成了高校資產管理體制。

進入二十一世紀以來，高等院校的發展呈現出復雜化、社會化的趨勢，而如何建立適應這一趨勢的內部管理措施和管理方式，就成了現代高校所要解決的重要問題。在美國，這種管理意味著大學的經營狀況隨時可以接受公眾監督。也就是說，大學不僅不能以學術自由等崇高的理想推卸社會責任，而且包括教學、研究、教師制度、社會服務等所有的內部管理機制和運作成效，都必須完全透明化，社會和公眾可以對之進行全面檢驗。但是西方高校的利害關系人們（董事會、校務管理層等等）對社會公眾（當然也包括履行公共監督責任的各級政府）的監督抱持高度疑慮和戒備，擔心這種監督會踐踏學術的神圣與價值，使大學趨向社會化和平庸化，從而希望大學有權能對自身進行自主且有效的管理。但是在這種自主管理的過程中，畢竟存在著法律和公共事務等眾多領域的限制，實際上在操作的過程中存在著巨大的困難。因此，西方高校就不得不面臨“在保持學術環境中尋找自我管理和面對社會責任的平衡點”的壓力。

雖然外部社會不斷在要求高等教育實現“產業化”為代表，但是高校畢竟不同于企業，我們無法明確界定高校“生產”的“產品”到底是什么，或者即便是把學生定義為高校的“產品”，那么學生畢業之后在社會上取得的成功，是否可以說完全來自于大學教育？此外，高校學術研究的成果，在多大程度上是獲得于高校自身提供的資源？顯然，這些問題無法簡單地在“產業化”的語境下進行解釋。所以，衡量高等教育的“產品”和“質量”是非常困難的，高校的“生產效能”和“控制成本”等問題就難以等同企業的運作模式，如可以套用計量模式進行計算、預測和評估。但是我們又必須承認，如果沒有一個管理模型，高校經營的所有評價機制均將失去存在的意義。所以，高校的使命并未改變，依然是知識的創造、傳播和運用，但這些使命所包含的意義已發生重大轉變，即人們期望社會可以享受高校各方面的資源。如果高校無法獲得一種良好的管理模式，則很難在社會中建立其公信力。正因如此，高校必須要從內部著手，建立健全的資源和資產管理機制。以下將從內部控制的觀點出發，進一步對高校資產管理內部控制的內涵和原則進行探究，并在此基礎上提出若干措施建議。

二 高校資產管理內部控制的內涵及原則

（一）高校資產管理內部控制的內涵及作用

內部控制是一個管理學概念。任何具有經營性質的單位（企業、學校等）都會面臨著“如何管理”以及“管理什么”的問題。以企業為例，企業最大的管理問題就是如何實現獲利的最大化，決定獲利最大化的最重要的因素是經營效率，而獲得最高經營效率的核心是如何實現企業所掌握的包括資產在內的所有資源的有效整合與利用。企業獲利的最大化，關鍵在于單位內部各個組成部分之間的關系是否能夠通過某種控制機制，調整到一個最佳狀態以實現上述“連鎖反應”。這就是內部控制理論的通俗化概括［3］。因此，高校資產管理的內部控制，即指高校如何在內部控制理論的指導下，實現資產使用率的最大化［4］。

由此可見，高校資產管理的內部控制，對未來高校的自主運營和健康發展具有重要意義。如前所述，內部控制是一種過程和方法，而非目的；對于高校資產管理工作來說，“內部控制”最終將歸結為采用何種方法實現高校資產的正常運營。所以，高校管理層在設計與執行高校資產內部控制的時候，必須考慮許多因素，以利于其推動組織內部控制的周延性與落實性。這些因素，就是高校資產管理內部控制的原則。從總體上看，這些原則主要有信息化原則、系統化原則與標準化原則。

（二）高校資產管理內部控制的原則

1.信息化原則

在任何內部控制的領域和模型中，“控制”和“信息”往往形成對立統一的關系。一般來說，“信息”的正確是“控制”能夠實現的前提，而“控制”的目標則是正確“信息”的產生、暢通和利用。因此，所謂“信息化原則”，通俗地解釋就是制定或確立某種內部控制制度，究竟是要完成什么樣的目標。信息傳導與溝通機制能否能夠運行正常，對資產管理內部控制的效率和效果是至關重要的。

信息溝通渠道主要有以下兩種：一是傳統模式，包括各要素之間的直接的、瞬時的交流，以及與資產管理有關的部門和組織按照一定的頻率或其他原則建立固定的討論、協調、解決和解決機制，以確保與資產管理有關的信息能夠在第一時間反饋到各相關部門。二是網絡模式，即與資產管理有關的部門和組織自上而下地及時公布與資產管理有關的各類信息，使資產使用單位根據自身的權責對上述信息進行分析，而后“各取所需”，以達到合理有效使用資產實現各要素的既定目標的目的。

2.系統化原則

系統指由若干相互聯系和相互作用的要素組成的具有一定結構和功能的有機整體，具有整體性、層次性、穩定性、適應性和歷時性等特性。系統化的內部控制的內涵，是根據所要實現的目標的性質和內容，按照單位內部各要素應當或能夠發揮的作用，對單位內部各要素進行通盤布局，使各要素在一定的規則或框架內連續、有效地單獨運行或相互作用，以實現既定目標

系統化原則必然要求高校建立內控測評系統，加強高校財務風險評級。要組織人員對資產管理內部控制制度運行情況進行審核、測試，找出不足的地方，積極地探討及修正，從而達到完善單位內部控制的目的［5］。

3.標準化原則

如果說信息化原則解決的是內部控制的目標“是什么”，系統化原則解決的是從宏觀的角度上看內部控制的目標“如何實現”，那么標準化原則解決的則為內部控制目標的實現提供了微觀的、具體的“工具”和“游戲規則”。1986年國際標準化組織發布的ISO第2號指南和1996年我國頒發的國家標準（GB 3935.1-96）均對標準化進行了概念的闡述［6］。因此，此外許多國家和行業都對“標準化”一詞有著不同的理解或進行了符合自身實際情況的界定。但是不管如何定義“標準化”一詞，幾乎所有國家都制定了有關于標準化的法律法規，標準化已然成為全世界對現代化生產進行科學管理的重要工具和原則。

1987年發布的IS09000系列國際標準，對世界各國各行業的質量管理各環節產生了巨大的指導作用。質量管理體系強調的是對過程方法的控制，而標準化管理所要實現的最終目標是“持續改進、不斷提高”。標準化是一種基本的現代化管理方法，被廣泛應用于各個管理領域。同樣，高校資產管理必須通過采用與國際標準接軌的標準化管理模式，才能規范高校的資產管理，實現更好地服務于高校教學科研各項事業的目標。

三 高校資產管理內部控制的措施

當前我國高校正處在發展改革的重要轉型期。在這一背景之下，高校要將辦學規律和內部控制理論相結合，有意識地調節校內外各種因素和學校資產之間的關系，以實現既定的辦學目標，可以從以下措施入手，對已有的資產管理內部控制制度進行調整和完善。

（一）建立綜合作業稽核系統

根據我國高等教育和高校改革的總體趨勢，未來高等教育的每一個實施者（教師及教育管理人員）都應把高校視為一個“事業體”和“經營體”，教師及教育管理人員的經營參與意識必須與高校自主辦學自主經營的趨勢同步成長。尤其是一旦“校務基金制度”在未來得以實施，那么高等院校將進入一個“總體經營”（institutional advancement）的時代，教師及教育管理人員在享有管理自主的權利的同時，當然也要承擔學校經營的責任，尤其是教育管理人員。每個教育管理人員必須熟悉組織內部控制的理念與作法，進而在各個工作崗位上正確執行。在這一點上，西方高校已經走在了前面。如美國大學校院財務管理人員協會（National Association of College and University Business Office，NACUBA）就將大學內部的財務管理分為策劃、預算、財務報告、現金管理、捐贈基金管理、融資管理、稅務管理、福利管理、采購管理、附屬事業管理以及技術數據IT系統、法律部門、風險管理等支持性運作。所有上述管理門類均要受到綜合性操作系統——“稽核（Audit）”，即內部控制的審核系統的管理。

（二）確認校園體系內部控制的權利與責任

高校內部管理與控制的基本內容與組織管理內部控制相似。但是，由于高校具有非營利性質，因此高校內部管理更加重視營運控制與稽核。公立高校對利潤計劃則多用資產使用率（經費利用率）作為標準，而私立高校則大多使用企業組織管控模式。高校的內部控制一般包含“運作效率與效能（effectiveness and efficiency）”、“財務報告的可信度（reliability）”與“符合法律規定（compliance）”三個領域，其所衍生的五個元素有：管理環境（以人為本）、危險評估（因應機制）、控管措施（方法學）、信息與溝通、監督（內部與外部及修正措施）等。事實上，良好的內部管理控制是高校得以可持續性發展和確保自主管理的基石。

（三）建設一支強有力的資產管理隊伍

近年來，全國各類高校的資產規模在短時期內均出現大幅增長的態勢。這種情況促使高校管理人員認識到了高校資產管理工作的重要性。高校要實現自身的穩定且可持續性發展，必然要求建立健全高校資產管理體系。因此，許多高校為了加強資產管理水平，將原本歸屬于后勤管理處或總務處的資產管理部門分離出來，單獨設置資產管理處。資產管理隊伍質量的好壞，將在最大程度上影響甚至決定資產管理效益的規模及獲得。從這個意義上說，高校資產管理隊伍的建設，應該成為高校人才戰略的關鍵點和著力點之一。高校應該將自身實際情況與國家法律法規以及制度規范相結合，對資產的價值管理和使用管理實行“雙管齊下、縱橫交錯”的管理模式，同時針對資產管理人員的招募、進修、拓展、考核、晉升，制定一整套行之有效的管理制度并進行貫徹。更重要的是，要像高?？蒲袑W術團隊一樣，將資產管理隊伍的梯隊建設提到高校資產管理工作的議事日程上來，使資產管理隊伍實現可持續發展，“建設一支素質好、結構優、愛崗敬業的資產管理隊伍”［7］。

目前，世界各國都在注重高等教育的發展。如果高等教育真的發展成為一種產業，那么它就要像企業一樣按經濟規律組織運營，注意供需、績效、質量，走產學研一體化的道路，以滿足消費者——學生的需求［8］。而高校資產管理的內部控制的有效實現，不僅可以使高等教育在產業化的過程中提高行政效率，還可以使教育資源得到最大限度的充分利用。而且，在有效的內部控制的基礎之上形成的健全健康的資產管理制度，可以使高校在最大程度上建立強大的社會公信力，進而吸引優質生源，全面推動高校辦學的質量和水平。

［1］張慧.高校“行政化”問題解決路徑探析［J］.長沙大學學報，2015，（6）.

［2］褚琳.新《高等學校財務制度》對高校財務管理的影響［J］.西安工程大學學報，2014，（3）.

［3］張倩.我國企業內部控制流程設計與優化研究述評［J］.長沙大學學報，2014，（2）.

［4］趙文淼，宋勝菊.基于反饋控制談高校固定資產管理制度體系改進［J］.中華女子學院學報，2016，（4）.

［5］沈秀麗.加強高校資產管理內部控制的探討［J］.知識經濟，2015，（24）.

［6］李春田.標準化基礎［M］.北京：中國計量出版社，2001.

［7］張月琪，落巨福，接勵.關于高校資產管理隊伍建設的思考［J］.實驗技術與管理，2014，（3）.

［8］羅述權.產權視角下高校提前處置老校區的思考［J］.湖南財政經濟學院學報，2015，（1）.

（責任編校：陳婷）

Discussions on the Principles and Measures of the Internal Control of the Assets Management in Colleges and Universities

XU Rongqin，FANG Jianguo
（Office of Assets Management，Minjiang University，Fuzhou Fujian 350108，China；Department of History，Minjiang University，Fuzhou Fujian 350108，China）

After de-administration of colleges and universities，“school autonomy”and“the financial management autonomy”will become two responsibilities and obligations of colleges and universities.Asset management，therefore，will become a new subject of colleges and universities，and the internal control theory in colleges and universities to establish a sound asset management mechanism is the important basis.Colleges and universities should be in the guidance of the principles of informatization，systemmatization and standardization，form effective asset management of internal control system，and make efforts from the assessment mechanism，separation of responsibilities and team construction，etc，to adjust and perfect the system continuously，in order to achieve the ultimate goal of maximizing the asset utilization.

colleges and universities；resources management；internal control

G647

A

1008-4681（2016）04-0049-03

2016-05-07

許榮芹（1981—），女，山東臨朐人，閩江學院資產管理處研究實習員。研究方向：高校教育管理。房建國（1981—），男，山東青島人，閩江學院歷史學系副教授。研究方向：教育史。