論依法治國視域下法治邊疆的內涵及價值

蘇紫程（大理大學政法與經管學院，云南　大理　671003）

論依法治國視域下法治邊疆的內涵及價值

蘇紫程
（大理大學政法與經管學院，云南大理671003）

黨的十八屆四中全會，確定了全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的總目標。法治國家，必然內含法治邊疆。邊疆是國家疆域中具有明顯異質性的邊緣性部分區(qū)［1］，此區(qū)域的法治文明程度，不僅關系到邊疆治理的成效，更影響和決定了國家治理的整體效能。而邊疆治理實踐付諸之前，做好治理主體價值理念的頂層設計，是有效治理活動的指南和保障。

法治邊疆；依法治國；依法行政；守法公民

法治邊疆是邊疆治理主體以法治為最基本治理方式，來解決邊疆經濟社會發(fā)展中的矛盾和問題，以期達到高度法治文明的理想狀態(tài)和愿景。追求和建設法治邊疆是依法治國基本方略在陸地邊疆的具體實踐和探索，是法治國家重大戰(zhàn)略在邊疆的必然要求。法治是治國理政的基本方式，也是迄今為止人類找到的最好的治理手段。黨的十八屆四中全會將法治作為國家治理的基本方式，那么邊疆治理的基本方式，仍然是法治。但由于邊疆特殊的歷史、經濟、社會條件，傳統(tǒng)人治的方式、多元民族文化、多種宗教等的慣性影響，邊疆各族群眾對法治的認知和價值理解，仍然存在巨大真空地帶，嚴重影響和阻滯了最佳治理方式的效能發(fā)揮。因而，邊疆治理的主體有必要厘清法治邊疆的內涵、價值，以有助于實現邊疆經濟社會的繁榮、團結、安全與穩(wěn)定。

一 法治邊疆的內涵

法治是政治文明的重要成果，是為權力與權利兩個邊界的確定而提出的理念、法制體系與行為方式等規(guī)則和觀念的集合，其核心內涵是以有限政府的方式實現人民權益的保障［1］。改革開放以來，黨日益重視邊疆法治建設，逐漸推進各項工作的法治化。但目前邊疆社會問題的凸顯，如貧富差距拉大、利益分化嚴重、社會矛盾空前等，反映了邊疆社會對法治認識的不足和運用不當。邊疆法治文明進程的滯后性問題，日益成為邊疆全面發(fā)展和全面推進社會主義法治國家建設的“短板”?，F實的困境和治理方式的現代化，呼喚邊疆治理主體追求和建設法治邊疆。我們認為：法治邊疆是通過當代中國陸地邊疆治理，以形成完備的邊疆治理法律規(guī)范體系，不僅能使實現憲法法律的最高權威在邊疆得到維護，而且能使邊疆各級政府依法行政、邊疆各族群眾權益得到切實保障，更能高揚邊疆社會公平正義，維護邊疆民族團結、安全和穩(wěn)定的良好狀態(tài)。

（一）完備的邊疆治理法律規(guī)范體系是法治邊疆的前提

完備的邊疆治理法律規(guī)范體系，是指我國陸地邊疆治理在以憲法為核心的國家法律體系引領和促進之下，制定和完善適合于邊疆、促進邊疆經濟社會發(fā)展的地方法規(guī)、規(guī)章、民族自治條例、單行條例、規(guī)定和辦法等法律規(guī)范體系。

1.完備的邊疆治理法規(guī)、規(guī)章體系及重點領域立法。制度化、規(guī)范化、程序化的邊疆治理法律規(guī)范體系，是實現法治邊疆的前提和保障。法律體系要覆蓋邊疆經濟社會發(fā)展的各個方面，同時突出陸地邊疆的特殊性，加強重點領域的立法。第一，邊疆政治文明方面的立法。堅持和完善邊疆地方各級人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，重點完善在民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度、公民權利保障方面的地方法律和規(guī)章制定，推進社會主義民主政治在邊疆的法治化。第二，邊疆開發(fā)與建設方面。重點完善邊疆發(fā)展規(guī)劃、基礎設施建設、產業(yè)體系、能源和礦產資源等方面的地方法規(guī)和規(guī)章制度，促進商品自由流動、公平交易、平等使用。第三，邊疆社會建設方面，重點完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、扶貧和弱勢群體合法權益保護等方面的地方法律和規(guī)章制度。加強邊疆社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展。第四，邊疆生態(tài)環(huán)境保護領域。包括：有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明方面的法律和規(guī)章，強化生產者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。第五，邊疆安全穩(wěn)定領域。在國家安全法律制度體系框架內，落實總體國家安全觀，加快邊疆安全法治體系建設，幫助、協(xié)助國家出臺反恐等急需法律，推進邊疆公共安全法治化，確保邊疆安全穩(wěn)定。

2.完備的民族區(qū)域自治法律體系。民族區(qū)域自治法律體系是邊疆法律體系的重點。實行民族區(qū)域自治的5大自治區(qū)中，其中4個自治區(qū)地域上屬于陸地邊疆，而全國30個自治州中，16個在陸疆地區(qū)，120個自治縣（旗）中，69個在陸地邊疆。民族區(qū)域自治制度是黨解決民族問題的一項基本政治制度，是深受邊疆各族群眾歡迎和高度認同的基本政治制度，是建立和諧的、新型的民族關系的基石。從邊疆民族工作的角度看，“制度自信，就是對中國特色民族區(qū)域自治制度的自信”［2］。黨的十八大報告、十八屆四中全會和新修改的黨章強調：“要堅持和完善民族區(qū)域自治制度”；“要加強民族工作法律法規(guī)建設，認真貫徹落實民族區(qū)域自治法，修訂完善有關民族工作的法規(guī)條例。”［3］第一，應完善適合地方經濟社會發(fā)展的自治條例和單行條例，用好、用足、用活自治權，以實現鄧小平提出的“要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區(qū)域自治”［4］。第二，制定和落實民族區(qū)域自治法以及實施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定的部門規(guī)章和政策性文件。第三，完善民族自治地方的行使立法權和變通權的保障機制。一方面在立法層面，增設法律責任機制；另一方面，應完善變通權的補充規(guī)定，對上級制定的不適合民族自治地方實際情況的決議、指示等，自治機關可以報經上級國家機關批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。

3.少數民族優(yōu)秀傳統(tǒng)習俗的制度化。優(yōu)秀的民族習俗是少數民族長期生存和發(fā)展智慧的結晶。它們在邊疆各民族生產生活中起到平衡利益、解決糾紛、維護生活秩序、調整民族關系、保護生態(tài)環(huán)境的重要作用，與國家法律不盡一致，但確實又在邊疆民族村社治理中時時刻刻發(fā)揮著作用，譬如藏族的“神山崇拜”、傣族的“森林崇拜”等，對于保護生態(tài)環(huán)境作用尤為明顯。另外，由于邊疆特殊的歷史—社會—文化生態(tài)，直接執(zhí)行國家法律時，會出現一些與當地風土人情不符的情況，民族自治地方可以變通立法，重視和尊重少數民族習俗，吸收其合理成分，補充國家法律、法規(guī)，促進少數民族優(yōu)秀傳統(tǒng)習俗的制度化。

（二）依法行政是法治邊疆的關鍵

依法治國關鍵在于依法行政，核心是對公權力的制約，防范公權對私權的肆意侵犯［5］。十八屆四中全會要求“深入推進依法行政，加快建設法治政府”［6］，而“我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機關執(zhí)行的”［7］，人民群眾感受到的法律權威，很大一部分屬于行政執(zhí)法范疇，可見，行政執(zhí)法是依法行政的中心環(huán)節(jié)。因此必須依法嚴格規(guī)范邊疆地方政府的權力，嚴格按照法律授予的職權行使職責，形成“法無授權不可為”的施政自覺。一是合法、公正、嚴格地執(zhí)法。行政執(zhí)法中，執(zhí)法者首先尊重憲法和法律的權威，同時尊重公民的憲法權利和法定權利，嚴格按照法律規(guī)定，堅持法律面前人人平等，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，盡量減少執(zhí)法人員的裁量度，制定具體的執(zhí)法標準，依法保護邊疆人民群眾的合法權益。二是文明、和諧、正當地執(zhí)法。依法行政的根本目的在于實現邊疆人民群眾的利益，促進邊疆地區(qū)民族團結和社會穩(wěn)定，這就要求在執(zhí)法過程當中要采取人性化的執(zhí)法方式，要做到以理服人、以情感人的執(zhí)法，反對野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法，遵循正當的執(zhí)法程序，尊重行政執(zhí)法相對人的利益表達和訴求，依法保障公民的知情權、參與權和救濟權，做到嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。三是高效、便民、權責對等。依法行政要求積極、迅速、及時地履行其職責、實現其職能，嚴守時限規(guī)定，并不斷降低執(zhí)法成本，提高辦事效率、提供優(yōu)質服務。

（三）守法的邊疆公民是法治邊疆的基礎

制定完備的邊疆治理法律規(guī)范體系的目的，就是要使法律規(guī)章在邊疆社會生活中得到實施，維護法律的權威和尊嚴。邊疆地區(qū)的公民，尤其是領導干部、執(zhí)法人員要帶頭守法，率先養(yǎng)成敬畏法律、信仰法律、遵守法律、運用法律、維護法律的意識和理念，讓法治精神融入每個公民的血液之中，形成“人人守法、事事依法”的法治環(huán)境，為建設法治邊疆奠定堅實的基礎。一是邊疆各級領導干部率先垂范、帶頭守法。邊疆各級國家政權機關的領導干部，是邊疆各族群眾根本利益的代表者、實現者、維護者，他們遵紀守法，對邊疆社會民眾的法治意識和法治理念及行為方式將產生幾何級數的正面影響；反之，他們的違法亂紀行為所生產的負面影響，也將無限放大。十八大報告提出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”［8］，這就要求邊疆地區(qū)各級領導干部應提高法治意識與能力，做到依法執(zhí)政、依法決策、依法行政，保持對法律的敬畏之心，信仰法律、運用法律、維護法律，自覺摒棄人治思維和權力本位的錯誤觀念，為全民守法作出示范和表率。二是執(zhí)法人員要嚴格守法。執(zhí)法人員是邊疆治理的法律法規(guī)體系的具體執(zhí)行者、操作者，他們的守法意識決定著法律實施的效能，進而很大程度上影響著邊疆各族群眾對國家法治狀態(tài)的切身體驗和基本判斷。十八大報告指出要“推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”［9］，這就要求邊疆行政執(zhí)法人員要堅持依法行政，熟練掌握相關法律規(guī)定，嚴格按照法律權限和法定程序作出行政行為，不斷提高行政執(zhí)法的能力和水平，暢通利益表達、利益訴求的法治渠道，讓邊疆群眾分享法治文明帶來的實惠和便利，讓法治信仰成為邊疆社會的情感歸屬。三是邊疆民眾自覺守法。邊疆治理的法律規(guī)范體系，是邊疆各族干部群眾共同意志的體現，社會民眾自覺守法是維護和實現邊疆最廣大人民群眾的根本利益之所在，是建設法治社會、法治邊疆的重要目標。十八大報告指出，要“弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學法尊法守法用法意識”［10］，這就要求應以法治文化浸潤和熏陶邊疆各界社會民眾，以法治思想引導和滋養(yǎng)邊疆社會輿論，全體邊疆民眾做到尊法、信法、用法、護法，形成濃厚而牢固的法治社會氛圍。

二 追求和構建法治邊疆的價值

（一）法治國家建設的重要組成部分

邊疆是國家靠近邊界的區(qū)域，是國家重要的領土區(qū)域，是一個國家不可分割的部分，國家與邊疆是整體與局部的關系。部分發(fā)展制約著整體發(fā)展，甚至在一定條件下關鍵部分會對整體的性能狀態(tài)起決定作用。從這個意義上說，法治邊疆建設是法治國家整體建設的局部，沒有邊疆的法治文明，就談不上國家整體的法治文明。法治邊疆建設必然在法治國家建設框架內，服從社會主義核心價值觀的統(tǒng)領，以社會主義法治文明建設的總體要求全面引領邊疆法治文明的建設進程。一方面，法治邊疆建設應保障國家憲法法律的權威性、統(tǒng)一性，確保中央依法治國重大決策部署在邊疆地區(qū)有效實施；另一方面，應充分發(fā)揮法治創(chuàng)造精神，探索出一條具有時代特征、邊疆特點的法治建設之路，讓全面推進依法治國的各項要求和部署在邊疆地區(qū)落地生根。

（二）有助于實現邊疆治理體系和治理能力現代化

邊疆治理體系和治理能力的現代化，實質是邊疆政治的現代化，就是適應國家現代化總進程，使邊疆治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使邊疆治理者善于運用法治思維和法律制度治理邊疆，從而把符合邊疆實際的制度優(yōu)勢轉化為治理邊疆的效能。邊疆治理體系和治理能力是邊疆法律制度及其執(zhí)行能力的集中體現，建設法治邊疆則是推動邊疆治理體系和治理能力現代化的重要舉措，兩者相輔相成。第一，構建完備的邊疆治理地方法律和規(guī)章體系，實質上就是推進邊疆治理制度體系的法律化、規(guī)范化和定型化，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的邊疆治理法律規(guī)范體系。第二，培養(yǎng)高效的行政執(zhí)法能力，就是要增強邊疆各級政府治理的權力（權利）能力和行為能力，強化憲法和民族區(qū)域自治法等法律的實施和遵守，提高邊疆治理法律體系的運行力、執(zhí)行力。第三，培育守法的公民，推進邊疆法治社會的建設。以法治意識凝聚改革共識，推動一元單向治理向多元交互共治的結構體系轉變，并以法治思維和法治方式提升邊疆治理能力。

（三）實現其他價值目標的有力保障

法治邊疆是陸地邊疆治理追求的價值目標，除此之外，還有富裕邊疆、文明邊疆、和諧邊疆、平安邊疆和美麗邊疆。在廣大的邊疆地區(qū)，堅持實施依法治邊，就是堅持依法治國在邊疆的實踐，就是堅持法治邊疆、法治政府和法治社會的一體化建設。建設法治邊疆，首先需要制度保障。應建立完備的邊疆治理法律規(guī)范體系，包括邊疆治理所追求的邊疆經濟發(fā)展、政治文明、人民生活富裕、利益平衡、行為規(guī)范、社會有序、民族團結、社會穩(wěn)定、生態(tài)文明等相關內容的地方法律和規(guī)章，以為邊疆的各個領域實施有效治理提供科學的法律規(guī)范依據和基本的法制保障，做到有法可依；其次，實施保障。嚴格、高效的行政執(zhí)法能力是邊疆各級政府履行職能，解決邊疆發(fā)展、安全、穩(wěn)定等基本問題的能力保障；第三，社會保障。應通過邊疆法治文化和法治社會建設，培育守法公民，形成“人人崇尚法治、人人遵紀守法”的良好社會氛圍，助推一個具有高度物質文明、政治文明、社會文明、精神文明、生態(tài)文明的新邊疆的建設。

［1］周平.中國的崛起與邊疆架構創(chuàng)新［J］.云南師范大學學報（哲學社會科學版），2013，（2）.

［2］毛公寧.制度自信是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重要保證［J］.中南民族大學學報（人文社會科學版），2013，（5）.

［3］關于加強和改進新形勢下民族工作的意見［N］.人民日報，2014 -12-23.

［4］鄧小平文選（卷2）［M］.1994.

［5］潘勝軍，沈尚建.政府績效管理法治化途徑［J］.長沙大學學報，2015，（4）.

［6］［8］［9］［10］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-23.

［7］袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革［N］.光明日報，2013-11-27.

（責任編校：簡小烜）

On the Connotation and Value of the Rule of Frontier by Law from the Perspective of the Rule of Law

SU Zicheng
（School of Law，Economics and Management，Dali University，Dali Yunan 671003，China）

The Fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee has determined to speed up the construction of a socialist country ruled by law and promote the rule of law comprehensively.It includes the rule of frontier by law.Frontier is national territory which has obvious heterogeneity.This region's rule by law is not only in relation to the effectiveness of the frontier governance，but also influences and determines the overall performance of the governance of the country.Before the frontier governance is put into practice，a good top-level design of governance value concept is the guidance and guarantee of the effective governance activities.

rule of frontier by law；rule of law；law-based administration；law abiding citizen

D829.13

A

1008-4681（2016）04-0052-03

2016-04-14

云南省教育廳科學研究基金項目“民族自治地方行政文化與地方政府活力研究”，編號：2013C179。

蘇紫程（1980—），男，云南大理人，大理大學政法與經管學院講師，云南大學公共管理學院博士生。研究方向：地方政府治理與邊疆治理理論。