社區自治視角下的業委會成立困境研究

鄭穎瑜

社區自治視角下的業委會成立困境研究

鄭穎瑜

中國的社會轉型和體制改革引起基層社會的巨變，要求社會治理模式向社區自治轉變，而業委會是實現社區自治的重要機制。業委會在中國經歷了二十多年的發展，成立的比率仍然很低。業委會成立過程中面臨著法律制度的束縛、其他社區治理主體的阻礙、業主缺乏自治精神等困境，需要從完善法律制度、明確社區治理主體的責權關系、培育業主自治精神等方面著手，化解成立業委會過程中的困境，從而推動社區自治的深入發展。

社區自治；業委會；困境

[作 者]鄭穎瑜，廣西民族大學相思湖學院講師。

一、社區自治與業委會的發展

（一）社區自治的理念

20世紀90年代，中國開啟市場經濟體制改革的新時代，由此也掀起住房商品化的浪潮。短短二十年的時間內，市民住所實現了從“單位房”到“商品房”的轉變，市民的身份逐步從“單位人”到“社會人”進行轉變，社會的治理也從以“單位”為基礎轉為以“社區”為基礎。由于社會轉型和體制改革引起基層社會的巨變，要求社會的治理模式實現革新。社區自治理念正是在這樣的社會背景之下應運而生的。社區自治指的是“脫離強制性干預的外部力量，社區內各利益主體通過民主協商的方式來處理社區公共事務，并使社區呈現出自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的發展狀態”[1]。

（二）業委會是實現社區自治的重要機制

社區自治的實現，有賴于社區居民的自覺合作和對權威的自覺認同，而社區居民進行合作和協商需要一個具體的機制來進行整合。目前廣大城市社區主要是通過召開業主大會的方式，選舉成立業主委員會作為一個“準代議機構”來執行全體業主的決議。業主委員會簡稱業委會，是廣大社區的居民在探尋社區自治的道路上進行的機制創新。

大量的實證調查業已證明業委會對于社區自治的發展能夠提供積極的作用。有研究者對上海一個居民區中所有業委會發展狀況進行長達8年的深入跟蹤調研，調查結果顯示，“業委會的建立和發展，能夠為社區居民參與社區治理提供一個正式的渠道，構建常態的社會合作平臺；能夠有效地促進基層治理；能夠促使社區的權力結構從一元集權向多元分散轉變”[2]。當代治理研究權威帕特南認為市民組織是促進民主制度良性運轉和基層善治的主要動力，它們不但具有為個體成員提供參與“互動機會和灌輸合作習慣”團結意識及公共精神的內部效應，而且其形成的密集社會網絡可以增強市民群體的利益表達和聚合能力，從而對更大范圍的政體具有外部影響，因此能夠促進基層治理。無論是從實踐還是理論的層面來看，業委會對于推動社區自治的發展具有積極的作用，因此，多數城市社區都積極加入成立業委會的隊伍當中。

（三）成立業委會的現狀

實際上，在全國范圍內成立業委會的現狀并不樂觀。據住房城鄉建設部統計，目前全國業委會成立的比例大約30%。目前業委會成立比例最高的城市是上海，高達80%。而中國其他一線城市，包括北京、廣州、深圳、杭州，成立業主委員會的比例都在10%～30%。

從社區自治的視角來看，成立業委會有利于促進基層治理，各個城市社區也熱衷于籌備建立業委會的工作。然而實際的情況卻是經歷了二十多年的發展，業委會仍然處于成立難的困境當中。目前學界關于業主委員會的研究重點主要是放在其運作機制的完善、與其他基層治理主體的關系研究、業委會功能異化及其監督機制創新等方面，無論是哪一個研究方向，都是建立在業委會已經成立的前提之下，而對更為基礎的問題——解決業主委員會成立的困境，則缺乏深入的調查分析。

二、成立業委會面臨的困境

目前，社區召開業主大會難、成立業委會難的問題是一個普遍存在的問題。通過實地調研和文獻研究發現，成立業委會面臨的困境主要包括以下幾個方面。

（一）現行法律制度的束縛

目前，成立業委會的法律制度依據主要是2003年國務院頒布的《物業管理條例》和2007年開始實施的《物權法》，以及各個不同的地區依據國家的法律制度所制定的地區性物業管理條例。這些現行的法律制度為業委會的建立和運轉提供了法理依據和規則指導，但是其中的一些要求與社區自治的現實相去甚遠。

首先，成立業委會“雙過半”原則的門檻過高，已經成為限制業委會成立的重要制度因素。《物業管理條例》的第十二條規定“業主大會會議應當有物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加”[3]。這一規定簡稱“雙過半”原則。而現實情況是多數社區很長時間入住率達不到50%，導致很多社區在建成很長一段時間內處于沒有業委會的狀態。

其次，業委會的法律地位不明確，影響業委會的發展。2007年頒布的《物權法》雖然明確了業委會在特殊條件下有作為訴訟主體的資格，但對其是否具有民事主體的資格問題仍無界定。因此，一旦物業公司發生侵害業主合法權益的行為，業委會能夠發揮的作用就十分有限。2007年修訂后的《物業管理條例》提出“業主委員會執行業主大會的決定事項”，這一說法回避了關于業委會只是“執行機構”的界定，但是對其法律地位仍未作出明確的規定。業委會法律地位不明確，影響其在社區自治當中發揮維護業主合法權益的效能，從而影響廣大業主對于籌建業委會的熱情。

（二）其他社區治理主體的阻礙

當前，社區治理的主體主要包括基層（準）政府組織、物業公司、業委會三個方面。在社區治理的大多數實踐當中，各個治理主體不但沒有形成合力共同推進社區治理，基層（準）政府組織和物業公司還給業委會的成立設置各種障礙。

在傳統的社區治理體制當中，強調的是政府對社區自上而下的管理，這種政府對社區的管理主要是通過居委會、街道辦事處這些準政府組織來實施。業主委員會的出現，打破了政府自上而下對社區進行管理的傳統方式，要求在社區實現多元主體治理的新機制，基層（準）政府組織感到自身的權威受到威脅。其次，業委會的成立通常伴隨著維權行為的發生，而業主維權的過程當中有時會引發激烈的沖突，大大增加基層政府的工作量，影響其政績考核和基層政府工作人員的仕途。再次，房地產業和物業管理公司還牽涉個別政府工作人員的腐敗問題，推動社區自治和成立業主委員會直接觸動部分人員的腐敗利益。正是基于以上理由，許多基層（準）政府組織對于社區成立業委會的態度冷淡甚至橫加阻撓。一是基層（準）政府組織不作為。《物業管理條例》規定“同一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會”[3]，但現實中許多新建小區，并沒有政府相關部門的指導、牽頭。二是基層（準）政府組織亂作為。部分地區居委會在審查居民代表資格的環節反復糾結，或者是將簡單的辦事程序復雜化，增加業委會成立的難度。

物業公司與開發商聯合阻礙業委會的成立成為普遍現象。物業公司本來應當是業主通過市場選擇，訂立契約聘請的社區“管家”，是業主自愿將社區的“物業管理權”通過契約的形式讓渡給物業公司。而實際上，全國70%的社區物業公司都是由開發商指定其名下的物業子公司直接管理社區的物業，業主選擇物業公司的權利形同虛設。長期以來，開發商與物業公司聯合在一起，不僅掌握了社區的“物業管理權”，還將其勢力不斷擴張到社區事務的方方面面，從社區的“管家”變成社區的“主人”，隨意侵害和剝奪業主的合法權益。由于業委會的出現會對開發商和物業公司的既得利益造成潛在的威脅，多數開發商和物業公司對于業委會存在顧忌，甚至直接使用各種手段阻礙其成立，主要的方式表現為拒絕提供業主清冊、社區建筑規劃圖等必要材料；聯合居委會、街道辦事處工作人員給業主委員會的成立設置各種門檻；散布謠言離間業主，瓦解業主對于業主委員會籌備小組的信任，使得選舉投票無法進行；直接拆除業主委員會籌備小組張貼的橫幅、設置的帳篷等設施，威脅恐嚇籌備小組人員等。

（三）業主缺乏自治精神

發揮社區自治的效能離不開廣大業主的積極參與，而在社區自治的實踐當中，業主群體尚未培育成熟的自治精神，對社區公共事務的參與程度不高。業主自治精神的缺乏，首先是由于傳統的計劃經濟體制下的住房分配制度的影響。在進行市場經濟體制改革之前，中國很長時間實行福利性住房分配制度，住房的產權和公共事務的管理權歸屬于國家，這就造成社區居民長期以來缺乏對社區公共事務的參與和管理，造成自治精神的缺失。其次，業主自治精神的缺失是由于對社區自治模式缺乏正確的了解。社區自治的基礎在于社區居民對于社區公共事務的廣泛參與，并強調多中心的社區治理主體通過協商合作的途徑共同參與社區事務的管理。因此，居委會、街道辦事處這些準政府組織和業委會、物業公司作為社區治理的主體，其地位是平等的。但是廣大業主仍然受到“官本位”觀念的深刻影響，凡事依賴政府進行管理，缺乏對自身主體地位的認識。再次，業主自治精神的缺失是由于對代表自己權益的自治組織產生了認知偏差。部分業主認為業委會與街道辦事處、居民委員會這些準政府組織沒什么差別，都是政府進行行政管理的一種手段，因此缺乏參與的熱情和興趣。

三、破解業委會成立難的對策研究

（一）建立健全相關法律制度，給成立業委會提供堅實的制度保障

在一項針對廣州業委會發展的研究當中顯示，抽樣調查的69個商品房社區當中有71%的業委會是成立于2008之后。2008年之后廣州業委會成立呈大幅度增長的態勢，和2007年頒布實施的《中華人民共和國物權法》有重大的關系[4]。這在一定程度上證實了健全的法律制度體系是業委會建設的重要保障。推動業委會的建設，需要進一步建立健全相關的法律制度。

首先，從制度設計層面放寬對于成立業委會的條件限制。例如，根據商品房社區的現實情況，將召開業主大會的“雙過半”要求改為“占已交付使用物業業主總數20%以上的業主聯名就可以向街道辦事處、居委會提出成立業主大會”。同時，業主大會投票選舉業主委員會的程序和規則可以適當簡化，降低籌建業委會的時間成本和物質成本，并可以創新選舉方式可考慮采用使用電子投票系統進行投票表決的方式來進行選舉等。

其次，通過完善立法賦予業委會法人資格。業委會的法律地位模糊，影響其在社區自治當中發揮主體作用，尤其是在業主維權的案例當中，由于業委會沒有法人資格，沒有資格參與訴訟，從而導致業主維權舉步維艱的情況時有發生。依法賦予業委會法人資格，有利于發揮業委會在維護業主合法權益當中的積極作用，從而提升廣大業主對于籌建業委會的積極性。例如，2013年溫州市開辟了改革創新之路，由民政局批準7個業委會具備法人資格。2015年10月，溫州嘉鴻花園業委會作為訴訟主體狀告開發商侵權，開啟了業委會具備訴訟主體資格的新案例。在未來，通過立法的形式確定業委會的法人資格也許會成為大趨勢。

（二）明確社區其他治理主體的責權，減少成立業委會的外部阻力

參與社區治理的各個主體之間矛盾的根源是責權錯位。政府（準）組織利用其在政治上的強勢地位屢屢侵犯業主的私權，物業公司利用其在經濟上和專業信息上的強勢地位損害業主的合法權益，從而導致社區中的沖突加劇。化解這些沖突的途徑在于明確社區治理各個主體的責權關系，實現由業主、政府（準）組織、物業公司以平等的地位共同參與社區自治的和諧局面。

首先，居委會、街道辦事處等基層自治組織應當實現職能的轉變，將工作的重點從執行基層政府的各項政策轉變為積極行使基層自治的管理權，回歸其組織本質。居委會、街道辦事處等基層自治組織應當樹立起自治與服務的理念，把維護好社區居民的合法權益作為工作的出發點和落腳點，把居民的滿意程度作為檢驗工作成效的首要標準。在居委會、街道辦事處與業委會的關系方面，法律規定居委會、街道辦事處對于業委會的成立有指導的義務，這里的“指導”是一種在社區自治當中的合作關系的體現，而非上下級的關系。因此，居委會、街道辦事處應當正確理解法律的精神，指導業主委員會的成立，而非過度干預業委會的籌備工作。

其次，物業公司管理的范圍應當是社區物業管理區域的物業，其物業管理權是來自于廣大業主的授權，而授權的方式應當是通過業主與物業公司簽訂契約的方式。實際上，前期物業管理由開發商指定物業公司已經成為一種普遍的現象，因此，物業公司服從于開發商的要求而不是為業主服務就不足為奇。改變這種狀況的途徑在于打破開發商對于物業公司選擇的壟斷地位，通過立法的方式推行開發商與物業管理相分離的制度。同時，應當讓物業公司的選擇回歸市場，通過公開招標的方式來選擇服務質量優良的物業公司。

（三）解放思想，培育廣大業主的自治精神

增強業主之間的情感交流和相互信任，是培育業主自治精神的前提。社會學家費孝通在《鄉土中國》當中分析了傳統的中國社會信任基礎是來自于血緣關系，人們的溝通和合作是在以血緣關系為延伸的村莊上開展的。而社會性質的轉變導致人們的關系由血緣結合變為地緣結合，傳統社會當中的信任基礎逐漸瓦解[5]。在地緣結合的新型社會關系當中，業主之間要建立起新的信任機制，才能讓業主間的合作進行下去。增強業主之間的情感交流與相互信任，可以通過開展一些富有人情味的社區活動。如由熱心業主舉辦百家宴，由家長組織兒童開展親子活動等，讓社區的業主熟識起來，進而培育業主參與社區公共事務的積極性。

引導業主關注和參與社區公共事務，是培育業主自治精神的有效途徑。廣州市雅景苑小區的業主表示，善于利用小區關乎民生的“大事件”來引導全體業主積極關注小區的公共事務，能夠讓業主逐漸形成積極參與社區自治的理念。雅景苑小區曾經發生開發商經營燒烤店導致油煙污染的事件，引起業主的共同反對，業委會因此組織召開業主大會討論小區的環保問題、公共收益問題、停車場問題等涉及業主切身利益的事情，并引導業主積極關注參與更多的小區公共事務管理，使得業主意識到參與社區公共事務也是維護自身權益的需要。[本文系廣西民族大學相思湖學院2015年院級一般科研項目（項目編號：2015YJYB13）階段性成果]

[1]向德平，申可君.社區自治與基層社會治理模式的重構[J].甘肅社會科學，2013（2）：53.

[2]石勇發.業主委員會、準派系政治與基層治理——以一個上海街區為例[J].社會學研究，2010（3）：136.

[3]劉安.業委會發展的困境及其突破[J].城市問題，2012（3）：99.

[4]何深靜，汪坤.廣州商住小區業委會發展特征、治理效能及其影響因素[J].熱帶地理，2015（4）：474.

[5]費孝通.鄉土中國[M].南京：江蘇文藝出版社，2011：77.