皖江城市帶城鎮化進程中的財稅制度取向研究

劉 珺，曹佳蕾，汪婭婭

（銅陵學院財稅與公共管理學院，安徽銅陵244000）

皖江城市帶城鎮化進程中的財稅制度取向研究

劉 珺，曹佳蕾，汪婭婭

（銅陵學院財稅與公共管理學院，安徽銅陵244000）

財稅制度與政策作為政府調控職能發揮的工具和手段，應在城鎮化進程中發揮其主動適應性和引領、驅動作用。文章立足安徽省省情及皖江城市帶承接產業轉移背景，兼顧區域協調、城鄉統籌、產城融合、綠色低碳以及文化傳承與創新等多元目標，探討該地區與城鎮化發展相匹配的財稅制度取向、政策著力點及具體實施路徑，以此為皖江城市帶城鎮化建設提供借鑒。

皖江城市帶；城鎮化；財稅制度與政策

1　皖江城市帶城鎮化現狀及存在的問題

1.1現狀分析

城鎮化是轉變發展方式、擴大國內需求的戰略重點，也是推動區域協調發展的動力源。步入“十三五”，中國城鎮化已進入質量與速度并重發展的新階段。皖江城市帶作為國家重點開發區域，同時位處“一帶一路”和長江經濟帶重要節點，在區位、交通、資源、產業、市場、科教等方面后發優勢突出。作為我省首個國家戰略層面的區域性規劃，皖江城市帶被定位為“合作發展的先行區、科學發展的試驗區、中部地區崛起的重要增長極、全國重要的先進制造業和現代服務業基地”①，具備大規模集聚經濟和人口的潛力，在國家主體功能戰略布局中，也是未來城鎮建設的重點區域之一。在安徽省全面參與長江經濟帶建設的大背景下，皖江地區應進一步優化沿江產業和城鎮布局，推動沿江城市跨江合作和聯動發展，建立和完善跨區域城市發展協調機制，在更廣范圍、更高層次深化長三角區域合作，“將皖江城市帶打造成長江流域乃至全國具有較大影響力的城市群品牌”②，努力成為長江經濟帶重要的戰略支撐。

然而，城鎮化是經濟結構與社會結構相互疊加的復合轉型，是一個經濟、社會、文化、生態諸方面全面轉變的動態過程。城鎮化不僅意味著城鎮空間的外延拓展，更標識著民生改善及居民幸福指數的提高，要求以人為本，實現人口、經濟、社會、資源、環境等諸多要素的均衡與協調。因此，加強承接產業轉移的外部動力，提高內生發展的持續動力，堅持區域協調、城鄉統籌、產城融合、綠色低碳以及文化的傳承與創新等多元目標，促進皖江城市帶城鎮化健康可持續發展已成安徽省“十三五”時期的重要建設內容。

1.2存在的問題

（1）城鎮化水平差異較大，區域內部協作機制尚未真正建立。城鎮化是生產要素在區域空間合理集聚的過程，區域協調發展乃城鎮化建設應有之義。然而，依附于行政區劃背后的地方保護壁壘是制約區域協調發展的最大滯礙。目前，皖江城市間相互聯系薄弱，政府間各種旨在促進協調發展的“協議”缺乏剛性約束，存在較大隨意性。跨市域的基礎設施、生態治理和公共服務共建共享模式尚未形成，協同的產業、財稅、投融資等政策體系尚未建立；中心城市產業輻射帶動能力不強，特別是省會城市和區域次中心城市在皖江城市帶的戰略地位和輻射效應不夠明顯，更是沒有形成多個內生性強勁的地區發展增長極。

（2）城鄉基礎設施和基本公共服務配置不均衡，農民工市民化難題亟待破解。皖江城市帶城鎮化進程中，戶籍制度城鄉分割、醫療教育等基本公共服務供給不均衡、農民工身份認同困難等一系列問題依然存在，公共服務供給及城市治理能力均無法應對農民工市民化的現實需要。

（3）產城融合發展動力不足，城市間的經濟互補性和產業融合度有待進一步提升。產業發展與城鎮化建設互為基礎、相互促進。然而，皖江城市帶產業與城鎮相互支撐、人口與經濟協調發展的格局尚未形成，主導產業間的協作與融合程度低，區域產業特色和優勢不明顯。應在高端承接長三角地區產業轉移基礎上，引導生產要素合理流動與優化配置，釋放產業集聚效能，推動產業結構轉型升級，形成以產興城，以城促產的良性互動局面。

（4）城鎮化發展方式粗放，發展的可持續性堪憂。資源和環境條件是城鎮發展的剛性約束。目前，皖江城市帶資源節約集約水平較低，資源環境約束趨緊，人口分布與區域資源環境承載力不相適應，亟待堅持綠色發展理念，推進節能減排，大力發展生態產業、循環產業、低碳產業，倡導綠色生活方式，走資源節約、環境友好以及布局適中、緊湊發展的城鎮化道路。

（5）地方傳統文化資源的挖掘、保護及利用不足，皖江城鎮風貌及特色有待進一步彰顯。城鎮化不僅要保山、保水、保自然，更需要保人文、保歷史。獨特的地域文化是一座城市的靈魂，也是城市軟實力的核心所在。遺憾的是，在皖江城市帶城鎮化進程中，很多地方只注重基礎設施和經濟建設，忽視了對當地自然遺產和歷史文化資源的傳承、保護、挖掘和利用，徽風皖韻的獨有魅力被淡化，城鎮的歷史延續和現代發展有待進一步彌合。

2　皖江城市帶城鎮化進程中的政府職能定位及財政挑戰

2.1城鎮化進程中的政府職能定位

弗里德曼認為，任何區域系統都是由經濟發達的核心地區和經濟相對落后的外圍地區組成。一旦某個地區的空間聚集形成優勢，就會憑借其大大高于周邊地區的競爭優勢形成經濟核心區域。相對于核心區域，邊緣區域的被動與依附地位則會不斷被強化。而政府干預和區際人口的合理流動，會促進區域核心與邊緣的界限逐漸消失。

城鎮化就是這樣一個生產要素在區域空間流動和聚集的過程。我們認為，城鎮化從根本上離不開市場配置資源的決定性作用。在生產要素流動、公共服務供給、城鎮建設投資、產業發展與升級等城鎮化建設的諸多領域，需要采用、借助市場機制和市場運作形式，讓多種社會力量參與其中，這樣有利于提高城鎮化建設的質量和效率。但面對城鎮化進程中日益復雜的矛盾和利益沖突，特別是在公共品供給及存在明顯的負的外部性領域，市場難以承擔全部的重任。城鎮化過程中的諸多現實問題亦宥于土地、戶籍、行政管理、財稅等一系列的制度缺失或滯礙。特別是在區域層面，由于政府是區域城市間協調發展的發動者和助推者，除非政府之間達成共識，依靠一致性的政策資源和法律制度去推進，在政府之外不可能有足夠的力量和制度渠道來實現各城市自主發展向區域一體化的制度變遷③，政府主導型特征尤為明顯。

因此，筆者認為，皖江城市帶作為一個被域內外廣泛認同的區域聯合體，其城鎮化的整體推進需要有一致的目標原則及定位，更要有協同的制度安排和政策創新。在充分尊重和發揮市場機制作用的同時，須借助政府的主導與助推力量破解基于行政區劃引致的行政壁壘和利益分割問題，為皖江城市帶城鎮化發展營造良好的外部環境。

2.2皖江城市帶城鎮化面臨的財政挑戰

城鎮化既為區域經濟增長和產業轉型升級注入了強勁動力，也帶來了若干挑戰。基于課題組的專業宥限，本文主要探討這些挑戰在財政領域的集中體現。

（1）財力挑戰。首先，城鎮化發展要求加大城鄉基礎設施及保障性住房建設，這需要較大的財力投入；其次，城鎮化需要將養老、醫療、教育等基本公共服務覆蓋到所在城市居住的全部人口，實現基本公共服務均等化目標，這也離不開較多的財力支持；再次，城鎮化發展客觀上要求進一步消除現有的制度差異，統一城鄉二元的社會保障體系，同樣需要大量的財力支持。此外，基于地方財力的有限性，城鎮化離不開地方政府的債務融資，債務風險的防范與控制成為城鎮化對財政體制的又一嚴峻挑戰。從皖江城市來看，目前地方政府特別是縣級政府多數財力捉襟見肘，僅能維持正常運轉，難以安排足夠資金投入城鎮化建設，財政壓力不容小覷。

（2）體制挑戰。在城鎮化進程中，城鎮建設、人員流動及公共產品和服務的供給結構變化必然帶來各級政府原有事權責任的變化和調整；此外，伴隨城鎮化的推進，不僅出現了“勞動人口進城、撫養人口留在鄉村”這種轄區人口結構的變化，也出現了流動人口對公共服務的雙重需求：即在農村和城鎮皆有需求。如何調整各級政府的事權責任，構建使之財力與事權動態匹配的財政體制，這是財政面臨的又一挑戰。

（3）政策挑戰。財稅政策作為政府發揮職能作用的重要杠桿和手段，天然具有矯正資源配置、促進社會經濟穩定與發展的功能，稅收、轉移支付、公共投資及公債等政策工具亦是激勵和引導城鄉空間結構優化及社會經濟發展的重要因素。然而現有政策體系零散、不系統，缺乏針對性；跨區域的基礎設施、生態治理和公共服務共建共享模式尚未形成，協同的產業、財稅、投融資等政策體系尚未建立，難以形成政策合力。財稅杠桿如何發揮其引領、驅動作用，形成科學、有效、協同的政策支持體系，著力破解城鎮化進程中的諸多矛盾和問題，是為又一挑戰。

3　促進皖江城市帶城鎮化科學發展的財稅制度取向及政策體系構建

基于皖江城市帶城鎮化發展定位，應順應公共財政的改革方向，充分發揮財政資金杠桿作用及財政政策導向功能。宏觀層面，完善適應城鎮化發展的公共財政制度，提高基本公共服務均等化建設的能力和水平，打破“一畝三分地”的思維定式，推動各地財稅政策協同；微觀層面，以人口、產業、環境、文化為政策著力點，致力于皖江城市帶城鄉統籌、產城融合、綠色低碳及文化軟實力提升等多元城鎮化目標的實現。二者形成合力，為皖江城市帶城鎮化發展提供堅實的財力保障和政策支撐。具體建議如下：

3.1宏觀層面：理順分配關系，完善財政體制，構建多元化融資體系，為皖江城市帶城鎮化建設提供堅實的財力保障。

(1)明確各級政府的事權和支出責任，完善轉移支付機制，切實保障流動人口合法權益。我國目前的財政體制無論是事權劃分還是轉移支付引致的財力再分配，都是以轄區戶籍人口為基礎的。城鎮化過程中產生的大量流動人口的公共服務事權界定不清，財力分配不能隨著人口流動而流動，也促使地方政府主動選擇戶籍工具維護自身財政利益。建議在充分考慮地區自然條件、經濟發展水平等因素的基礎上，按照常住人口規模安排財政轉移支付，實現城鎮建設用地增加與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤，財政轉移支付與農業轉移人口市民化數量掛鉤，形成激勵吸納外來人口、擴大就業的長效機制，切實保障流動人口的合法權益。

(2)安排城鎮化建設專項資金，完善地方稅體系，提高地市與縣鄉財政保障能力。以國家級承接產業轉移示范區、“一帶一路”及長江經濟帶建設為契機，積極爭取國家在財稅、土地、投融資、項目審批等方面支持皖江城市帶城鎮化推進，擴大“先行先試”權；將土地出讓收入納入公共財政管理，合理確定其在不同主體間的分配比例，允許地方政府每年從土地出讓金中提取一定比例，專項用于城鎮化建設；將城市維護建設稅、市政公用設施配套費等收入全部用于城鄉基礎設施的建設與維護，不得截留挪用；加強財政專項資金績效管理，注重提高資金使用效益。在理順政府間事權與支出責任的基礎上，通過改革房產稅、消費稅、資源稅，整合土地使用稅、土地增值稅、城市維護建設稅，開征環境保護稅等，合理設置地方主體稅種，構建確保地方財政收入來源穩定。

(3)調整、優化財政支出結構，加大城鄉基礎設施建設力度。皖江城市帶應進一步加大城鄉基礎設施建設力度，將更多資金投入城市公益性配套設施和用于農村生活環境綜合整治；優先支持城市保障性住房和新型農村社區等項目建設，改善城鄉居民人居環境；鼓勵跨行政區劃共同建設工業集中區、開發區，推進跨區域的城鄉基礎設施共建共享。

(4)創新城鎮建設資金籌措機制及運行方式，構建多元化融資體系。遵循政府引導、市場主導思路，拓展多元化的地方城鎮建設融資渠道。如采取財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等方式，推動在基礎設施、公共服務領域廣泛采用政府和社會資本合作模式（PPP）；吸引民間資本和外資參與投資建設現代交通、通訊、城市水電氣、污水處理等準公益性項目建設，解決城鎮化建設中的資金短缺問題等。

3.2微觀層面：以人口、產業、環境、文化等要素為著力點，構建多位一體的財稅政策支持體系，為皖江城市帶城鎮化發展提供有效的政策支撐。

（1）實施有利于城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化目標的財稅政策，促進皖江城市帶城鄉統籌發展城鎮化非完全“城市化”，城鄉統籌發展乃新型城鎮化應有之義。皖江城市帶在有序推進農業人口市民化的同時，亦要以城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化為著力點，推進城鎮基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村傾斜、現代文明向農村輻射，形成以城帶鄉、城鄉互動的新局面。

1）加大對農村基礎設施及環境整治的投入。把皖江地區財政支持建設的基礎設施項目重點放在農村，同時建好、管好、用好農村基礎設施，逐步將農村公路養護資金及農村環境整治支出納入地方財政預算，中央財政給予差異化獎補，并由政策性金融機構提供長期低息貸款。

2）助力皖江地區農村產業發展。發揮財政資金引導作用，統籌運用各類財稅政策工具，鼓勵金融資本、工商資本更多投向農業農村；采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產業投資基金等方式大力扶持休閑農業、生態農業與鄉村旅游業發展，培育新型農業經營主體，打造農業產業化龍頭企業；著力改善休閑旅游重點村進村道路、寬帶、停車場、廁所、垃圾污水處理等基礎服務設施；加強農產品流通設施和市場改善，推進農業物聯網建設和農村電子商務發展；針對安徽省農村勞動力文化程度、技術水平整體較低的狀況，皖江城市還應加強農村勞動力的職業技能培訓，提高其在非農產業就業的能力。

3）力促皖江地區城鄉基本公共服務均等化。逐步解決城鄉社會保障制度碎片化問題，推動皖江城市帶城鄉醫療、養老保險制度并軌，統一城鄉居民最低生活保障、醫療救助制度；實現城鄉義務教育、基本醫療和公共衛生、環境保護、公共文化、就業服務等基本公共服務城鄉全覆蓋。

4）有序推進皖江城市帶農業轉移人口市民化進程。以提高戶籍人口城鎮化率為抓手，引導皖江地區限制開發區及生態保護區人口向重點開發區遷移，鼓勵和促進有能力在城鎮生活、就業的農業轉移人口逐步實現市民化，享有與城鎮居民同等權利和義務，實現城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋；鼓勵進城農民工在當地購房。支持商業銀行對進城農民購買住房開展貸款業務，對自愿退宅進城農民購買普通商品住房，當地政府可給予一次性購房獎勵或其他補助，并減免一定比例的營業稅和契稅。

（2）實施因地制宜的產業扶持財稅政策，提升皖江城市帶產業支撐能力，促進產城融合發展

在大規模承接產業轉移、全面參與長三角區域分工合作背景下，皖江城市帶應以產業發展與城鎮化建設相互促進為目標，注重發揮皖江城市的各自優勢，增強其經濟互補性和產業融合度，特別是注重皖江城市主導產業間的協作與融合，突出對特色產業、新興產業及中小城鎮的產業扶持，整體提升皖江城市帶產業競爭力，形成以產帶城、以城促產的良性發展局面。具體建議有:

1）在皖江地區大中小城市(鎮)協調發展的目標指引下，加大財政補助和貼息力度，有序引導大城市部分產業向中小城市(鎮)轉移，強化中小城鎮的產業支撐。

2）設立皖江城市帶投資引導基金，以項目助推城鎮化產業規劃實施。對符合城鎮體系產業布局和符合城鎮定位的重大產業項目，將獲得項目的優先審批權和資金支持；將支持企業發展的財政專項資金優先安排在產業集中區，促進產業集聚區效能釋放。

3）因地制宜發展特色產業，打造皖江城市帶特色產業集群，形成資源共享、分工有序、優勢互補、聯動發展的產業發展格局。

4）借助財稅政策大力扶持戰略性新興產業及高新技術產業落戶，推動傳統產業新興化、新興產業規模化。

5）大力發展現代服務業，促進第二產業和第三產業的融合發展，實現產業結構轉型升級并滿足城鄉居民日益增長的多樣化需求。

6）針對安徽省農村人口規模較大、城鎮化率整體偏低這一省情，皖江城市帶還應適當發展勞動密集型產業，引導農村剩余勞動力向城鎮及第二、三產業轉移。

（3）實施有利于資源節約、環境友好的財稅政策，促進皖江城市帶城鎮化可持續發展

皖江城市帶應堅持綠色低碳的發展理念，致力區域社會經濟發展和生態環境和諧統一，走資源節約、環境友好的可持續城鎮化道路。

1）在安徽省主體功能區規劃基礎上，借助財稅手段對皖江城市帶不同區域的主體功能加以引導，形成合理的城鎮化空間格局。如綜合運用轉移支付、稅收等手段，鼓勵經濟產業和人口在資源環境承載能力較強的重點開發區域集聚，適當限制資源環境承載能力較弱地區的產業集聚和人口集中，促使皖江地區在自身環境容量和資源承載能力范圍內發展城鎮化，打造人與自然和諧共生的新型城鎮。

2）完善轉移支付力度，使特定區域在生態維護和耕地保護等領域發揮作用的同時，享有公平的發展權。構建以縱向補償為主、橫向補償為輔的針對限制開發區和禁止開發區的生態性轉移支付制度及相應的績效評價制度，強化激勵性補償；在經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，實現區際生態成本的合理分擔。

3）嚴格執行產業準入標準，重點生態功能區實行產業準入負面清單；支持循環經濟園區和低碳園區試點建設，實施長江防護林等節能環保和生態建設重點工程；通過“以獎代補、先建后補”等財政激勵手段，調動企業加強節能減排和技術創新的積極性。在城鎮化進程中，通過系列措施把皖江城市帶建成安徽省資源節約、環境友好型社會的先行區。

（4）實施有利于區域文化軟實力提升的財稅政策，促進皖江城市帶城鎮化進程中的人文環境改善及文化特色彰顯

文化軟實力是區域競爭力的重要組成部分。特別是地方傳統文化遺產，就如同不可再生資源，一旦破壞就難以還原或復制。皖江地區擁有著廣博的傳統文化資源和厚重的歷史文化積淀，城鎮化進程中尤其要注重文化的保護、傳承和利用:在城鎮規劃建設上體現地域文化特色，彰顯徽風皖韻的文化內核；在經濟發展的同時注重提升城鄉文化品味，凝練特色鮮明的城市精神，將皖江城市打造成具有文化競爭力的宜居之所，推動城鎮化建設向更高層次、更優品質的方向發展。

1）促進城鄉基本公共文化服務均等化。基本公共文化服務供給均等是滿足城鄉居民平等享受文化權益的重要保證。皖江城市帶基本公共文化服務均等化的整體水平偏低，地方政府資源投入不足，各市間區域差距顯著。基于此，一方面宜提高城鄉公共文化設施的財政投入，加強對現有圖書館、博物館、美術館、文化館等公共文化設施的建設與維護，改善城鄉文化環境，優化公共文化服務的結構與布局，借助政府購買公共文化服務（如購買文化產品、組織電影放映、劇團下鄉等）力促城鄉基本公共文化服務均等化；另一方面引入社會資本投資公共文化事業，鼓勵企業、非營利組織及個人興辦或捐助公共文化事業，形成公共文化服務多元主體的供給模式，提高公共文化服務的質量和效率。

2）實現區域優質文化資源的共建共享。挖掘與整合皖江地區現有文化資源，打破文化資源開發與管理的地區分割現狀。合肥市作為全省經濟文化中心及區域核心城市，應發揮其在文化領域的輻射帶動作用，同時推動皖江各城市的區域文化合作交流，實現優質文化資源的共建共享。

3）注重對地方非物質文化遺產項目的傳承與保護。皖江地區非物質文化遺產種類繁多，形式多樣。其中傳統技藝類非物質文化遺產項目大多具有經營性特點，同時又面臨著利潤低、稅負重、信貸難等困難，需要給予稅收、融資等方面的扶持。建議針對非物質文化遺產生產性項目制定相應的增值稅和營業稅減免政策，放寬非物質文化遺產生產性項目及傳承人的信貸質押條件，簡化融資審批手續，以推動此類項目的傳承與發展。

4）扶持地方文化產業發展。文化產業發展不僅關乎地方文化軟實力的打造，也是新的經濟增長點所在。近年來，文化產業政策利好頻出，相關政策優惠有：對經營性文化事業單位轉制為企業，給予轉制企業相應的所得稅、增值稅及房產稅等減免優惠（財稅[2014]84號和85號）；對提供產業技術支撐的文化企業，按規定被認定為高新技術企業的，減按15%的稅率征收企業所得稅；對承擔國家鼓勵的文化產業項目所需進口國內不能生產的自用設備及備件、配套件，免征進口關稅；文化企業開發新產品、新技術、新工藝所發生的研究開發費用，在計算應納稅所得額時允許按規定進行加計扣除；支持文化產品和服務出口的稅收政策等。稅收優惠已經成為助力文化產業發展的“加速引擎”。皖江各地應確保相關政策的宣傳及落實到位，以文化產業發展提升區域文化競爭力。

注釋：

①《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》。

②《安徽省“十二五”城鎮化發展規劃》。

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[6]甘行瓊，劉大帥.論戶籍制度、公共服務均等化與財政體制改革[J].財政研究,2015(3):91-96.

[7]曹佳蕾,劉珺.基本公共文化服務均等化評價指標體系構建與實證研究——以皖江城市帶為例[J].池州學院學報,2015(4):44-47.

[責任編輯：雷紅霞]

10.13420/j.cnki.jczu.2016.05.013

F812

A

1674-1102(2016)05-0060-05

2016-03-23

安徽省高校人文社會科學研究基地重點項目（SK2014A150）；2014年銅陵學院學術帶頭人及后備人選科研項目資助（2014tlxyxs20）。

劉珺(1973-)，女，安徽無為人，銅陵學院財稅與公共管理學院教授，主要研究方向為財稅理論與實務；曹佳蕾（1984-），女，山西臨汾人，銅陵學院講師，主要研究方向為公共管理理論與實務、社會治理；汪婭婭（1986-），女，安徽潁上人，銅陵學院講師，主要研究方向為社會保障理論與實踐。