草原牧區生態文明建設的法制保障

董　琦，劉曉莉

(東北師范大學，吉林 長春 130117)

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草原牧區生態文明建設的法制保障

董琦，劉曉莉

(東北師范大學，吉林 長春 130117)

[摘要]生態文明建設的根本在于法律制度。草原既是重要的生態要素，也是畜牧業經濟發展的主要載體。草原生態是否安全直接影響和制約牧區生態環境狀況以及牧區經濟社會的發展。在草原牧區建設生態文明，必須有與之相匹配的法制環境，具體包括良好的守法意識、完善的草原立法和有效的草原執法。

[關鍵詞]草原牧區；生態文明；法制環境

從黨的十八大到十八屆五中全會，對生態文明的認識步步深入，對生態文明的要求日益迫切，陸續提出了加強生態文明建設、促進生態文明改革、健全生態文明法律等任務。建設生態文明指的是“美麗中國，實現中華民族的可持續發展”；改革指的是把“推進與發展具有我國特色的社會主義、推行國家治理體系與能力的現代化”當成進一步改革的整體目標；健全法律指的是加快建立一系列生態文明法律制度。國家治理離不開對生態環境的治理，而生態環境治理與保護的根本在于法律制度，建立健全生態文明法律制度是國家治理能力法治化在生態環境保護方面的具體表現。在草原牧區建設生態文明，必須有與之相匹配的草原法制環境，本文就此問題具體探討。

一、良好的守法意識

良好的守法意識是草原牧區生態文明建設的前提條件。生態文明的內涵與外延非常豐富，其核心是尊重和保護自然，強調人與自然和諧共生，追求可持續的發展和生活方式。建設生態文明，必須以科學發展觀作為人類活動的總的指導思想。貫徹落實科學發展觀，必須確立生產和生態同時抓、生態保護優先的科學理念。草原既是生態要素，又是生產資料，草原的狀況與牧業、牧區、牧民能否科學發展密切相關。[1]

草原是具有生態、經濟和社會等多種價值的戰略資源。我國擁有天然草原3.93億公頃，占國土面積的41.7%，居世界第二位。[2]我國草原面積廣闊，是耕地面積的3.2倍，是森林面積的2.5倍，是耕地和森林面積之和的1.42倍[3]，以草原區域為主，已經形成了268個牧區，占國土面積的44.6%。[4]我國草原具有涵養水源、防風固沙、凈化空氣等生態功能，是草原畜牧業的主要載體。作為我國面積最大的綠色生態屏障，草原牧區聚居了大量的少數民族，孕育了具有悠久歷史的獨特的草原文化。從人口分布來看，我國大約有4億人口生活在草原地區，其中天然草原區人口超過2億人，全國1.2億少數民族人口中的70%以上集中生活在草原區域。[5]草原聚居了很多牧民，很多的牧民都是少數民族，草原是發展牧業的基礎，畜牧業是草原地區的支柱產業，草原牧業是我國畜牧業的主要構成之一。草原地區生態是否良好不僅影響著牧區以及牧民的健康發展，還影響著國家經濟的可持續發展、生態文明的創建。

目前，我國草原生態嚴重惡化。據中科院遙感監測顯示，近年來我國草原平均每年減少150萬公頃，全國90%可利用的天然草原出現不同程度的退化，沙化、鹽堿化等中度以上的退化的草原面積占到半數。[6]草原生態的惡化引發沙塵暴、荒漠化和水土流失等生態危害，嚴重阻礙畜牧業經濟的發展，成為牧區生態文明建設的巨大障礙。

草原生態環境的惡化有自然的原因，但最主要的原因是人為因素。法律是國家強制性調整人的行為的標準，能有效地規范人的行為。我國目前已經形成了以《憲法》為核心、以《草原法》為主體的草原法律法規體系。可是，我國草原仍然呈現局部改善、總體惡化的態勢，這至少折射出兩個問題：一是草原立法質量存在問題，立法預期目的難以或不能實現(盡管立法完善是永恒的問題)；二是草原法制沒有得到有效的貫徹、落實。對此，必須加強牧區生態文明建設，構建與之相匹配的草原法制環境，而這一草原法制環境構成的前提條件就是守法意識，即倡導和推進廣大民眾、尤其是草原牧區的廣大民眾遵守草原法制，形成良好的守法意識。

二、完善的草原立法

完善的草原立法是草原牧區生態文明建設的基礎條件。1985年《草原法》僅僅有23條規范，并且不分章節。2002年底修訂、2003年頒布實施的現行《草原法》包括9章75條，比1985年《草原法》的立法內容更加全面、立法理念更加科學。尤其重要的是，現行《草原法》增加了6條關于草原犯罪的規定，從廣度和深度兩個方面加強了對草原違法犯罪行為的懲罰，在立法層面極大地加強了對草原保護的力度。同時，還有3個條文關于草原生態補償的規定。生態補償是近年來受到世界很多國家青睞的、推進草原保護的更為有效的一種經濟政策。然而，草原法律適用的實踐并不盡如人意，草原惡化的趨勢沒能得到預期的遏制，說明草原立法和司法尚存不足。為此，應當以生態文明建設和科學發展觀為引導，反思和完善草原立法。

建設生態文明，落實科學發展觀，要求法律責任設定彼此協調、和諧一致、相互對應。以《草原法》為例，其中第61條至66條規定了6條草原犯罪，但對構成犯罪的條件以及刑事訴訟標準沒有進行明確，只是模糊地表明“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。這就意味著草原犯罪的刑事責任需要依循刑法典之規定予以追訴。實際上，刑法中沒有對草原犯罪進行規定，草原犯罪的刑事規范一片空白。所以，草原犯罪立法缺少協調性，很難進行或者不能進行訴訟。2012年《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》(下面叫做“草原解釋”)的公布，增加了7個條文的“草原解釋”，明確了草原犯罪的刑事訴訟問題，重點規定了“開墾草原罪”的定罪判刑準則，使《草原法》關于草原犯罪的追訴具有可操作性，基本解除了草原司法實踐中難以或不能追訴草原犯罪的困擾。具體而言：首先，“草原解釋”明確了“開墾草原罪”的定罪量刑標準是開墾草原20畝，適用《刑法》第342條非法占用農用地罪處罰。同時規定“非法使用草原罪”與“開墾草原罪”適用同樣的定罪量刑標準、適用同一罪名。其次，“草原解釋”明確了“非法批準征用、使用草原罪”適用刑法典第410條定罪量刑。復次，“草原解釋”增加規定了對屢犯的定罪處罰、阻礙草原執法和抗拒草原法律法規實施所適用的罪名，前者依照刑法典第277條的規定，以妨害公務罪追究刑事責任，后者依照刑法典第278條的規定，以煽動暴力抗拒法律實施罪追究刑事責任。最后，“草原解釋”補充規定了“開墾草原罪”與“非法使用草原罪”的單位犯罪主體。“草原解釋”實現了《草原法》與刑法典的直接對接，使草原保護的刑事法網更加嚴密，對草原犯罪的追訴具有可操作性，強化了草原生態安全保護，促進了農牧民合法權益的保障，為草原執法營造出較為安全的環境。

“草原解釋”也存在很多的缺陷。第一，“草原解釋”中把“開墾草原罪”與“非法使用草原罪”視為同一個罪名，定罪判刑準則一樣，這是不科學的。這兩種罪行的性質不一樣，前者是對草原進行大肆的破壞，后者卻明顯不是這樣。此外，《草原法》明確草原犯罪的主要目的是保護草原，假如使用刑法第342條非法占用農用地罪進行定罪，會在某種程度上忽略對草原安全保護的意義，這點還需要進一步的完善。筆者認為，站在經濟以及便捷的立場上，如果依舊將“開墾草原罪”與“非法使用草原罪”界定為同一個罪行，對“開墾草原罪”需要使用較重的量刑，也就是“非法使用草原罪”依照《刑法》第342條定罪處罰，“開墾草原罪”依照《刑法》第342定罪，從重處罰。[7]其次，《草原法》沒有規定“開墾草原罪”和“非法使用草原罪”的單位犯罪主體，這是不合理的，因為這兩個罪主要是單位行為，社會危害極其嚴重。“草原解釋”將單位納入這兩個犯罪的主體范圍，這是回應司法現實的需要，因而是合理的。然而，如此解釋又是不合法的，因為這樣解釋屬于司法機關在履行立法義務，有司法權侵入立法權之嫌。我們認為，以修改《草原法》或頒布《草原法》修正案的方式解決該問題較為妥當，具體操作是在修改的《草原法》或頒布的《草原法》修正案中規定這兩個罪的單位犯罪主體。

此外，還需要完善草原生態補償立法規范。在《草原法》中有3個條文規定了生態補償。第35條：“國家提倡……牲畜圈養牲畜……”“對于草原禁牧、休牧、輪牧區，國家針對進行牲畜圈養的牧民給予糧食與資金補貼……”第39條：“征用草原用于建設的，需要……進行補償；因為建設占用國家草原的，需要……進行補償”。“由于建設征用草原的，需要繳納草原植被恢復費。恢復費必須用來恢復植被……”第48條：“政府鼓勵退耕還草與禁牧、休牧……”“對……退耕還草的農牧民，需要依照國家的相關規定進行糧食、現金、草種費補貼……”這是現階段比較集中的對草原生態進行補償的法律規范，也是草原生態補償規范的主體法律。但是，該規范表述方式原則抽象，缺乏可操作性，沒有提及有關草原生態補償的概念、權利、義務與責任等重要內容，屬于宣示性條文。對此，應當在《草原法》中具體明確規范上述內容，實現草原生態補償相關法律規范的可操作性，切實兌現草原生態補償的目的，推進草原生態保護。

三、有效的草原執法

有效的草原執法是草原牧區生態文明建設的關鍵條件。在草原牧區建設生態文明，必須貫徹落實科學發展觀。科學發展觀的核心理念是依法治國，依法治國的基本前提有兩個：其一是法律制度本身是健全完善的；其二是法律規范必須得到有效的落實。制定《草原法》的主要目的就是保護、建設以及科學地使用草原，推進草原的可持續發展以及社會、經濟、生態的協調發展，有利于提高牧民的收益。這實際上與牧區生態文明建設是契合的。牧區生態文明是全國生態文明的重要組成部分，制定草原法的目標符合黨的十八大制定的“堅持保護自然、順應自然、尊重自然的生態文明理念”。但是，僅有完善的草原立法內容以及正確的草原立法目的是遠遠不夠的，還需要嚴格地落實。法律存在的意義在于適用，必須不折不扣地執行法律，才能實現立法目的。為此，早在2010年，黨中央就特別強調加強草原保護管理的執法監督工作，當年的中央一號文件把“加強草原監理體系建設，強化草原執法監督”寫進其中，充分體現出黨和國家對草原執法工作的高度重視。

從實踐來看，2003年《草原法》頒布后，農業部草原監理中心宣告成立，這是中國草原執法的最高機構，該機構的成立標志著我國對草原生態的保護已經從頂層設計落實到頂層實踐了。在農業部草原監理中心的領導和示范下，全國各地草原監督執法機構紛紛形成，草原監理工作蓬勃展開，對草原違法犯罪行為的查處工作取得明顯成效，但也存在著一些負面問題，如草原監督執法人員數量嚴重不足、國家財政撥付的監督執法資金嚴重欠缺、個別執法監督人員工作敷衍了事、涉罪草原案件不移送等。為此，應當從多方面入手解決上述問題，進而深化草原執法，實現草原執法的效力。具體措施應當包括兩個方面：一是保障外部供給。國家財政需要依據林業等有關部門的執法情況，為草原執法配備適當的人力、財力與物力等，保障草原執法工作的落實。依據權威部門的統計，在“十五”期間，政府投入了2億元進行草原防火，同期投入20億元進行森林防火，如此懸殊的“林草”投資令人無法理解，顯然無法保障草原執法的正常有序進行。二是改革內部機制。草原的相關執法人員在在缺少“行政執法與刑事司法銜接法”的大背景下，需要認真遵循《行政處罰法》與《刑事訴訟法》，尤其是需要認真遵循相關行政執法部門移送涉罪案件的法律規范以及司法解釋，涉罪案件必需移送。嚴格禁止罔顧國家利益、涉罪案件移送不及時或者不移送而只處以罰款的行為。同時，要加強草原行政執法部門與公檢法機關的聯合辦案，做到“移案”和“受案”信息通報、協作配合，共同研究解決執法和司法中遇到的疑難問題。同時，立法機關應當盡快對“兩法”在銜接過程中的證據轉化問題作出明確規范。三是確立科學的理念，草原執法人員要不斷更新執法理念，深刻理解草原執法工作的終極目的是保護草原、保護牧民的合法權益，促進草原牧區生態文明建設。保護草原生態安全就是保護全國的生態安全，建設草原牧區的生態文明是建設國家生態文明的重要組成部分。要樹立綠水青山就是金山銀山的理念，加快形成依法治草、綠色執法、綠色發展的現代化建設新格局，開創草原牧區生態文明建設新時代。

[參考文獻]

[1]劉曉莉，賈國發.在草原牧區踐行科學發展觀的法律思考[J].東北師大學報,2010(4):184.

[2]卞耀武.中華人民共和國草原法釋義[M].北京:法律出版社,2004:2.

[3]劉加文.小草大業[M].貴陽:貴州人民出版社,2012:3.

[4]國務院.國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見[EB/OL].(2011-08-09)[2016-01-09].http://www.gov.cn/zwgk/2011-08/09/content_1922237.htm

[5]“數”說草原[N].人民日報，2010-02-21.

[6]農業部.全國草原保護建設利用總體規劃[EB/OL].(2009-06-23)[2016-01-09].http://cn.chinagate.cn/economics/2009-06/23/content_17997052.htm

[7]劉曉莉，孫暖.我國草原司法解釋評判[J].吉林大學社會科學學報,2013(5):139.

[收稿日期]2016-01-06

[作者簡介]董 琦(1987- )，男，碩士研究生，從事刑法學研究；劉曉莉(1963- )，女，教授，博士，從事刑法學與生態法學研究。

[中圖分類號]D912

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)07-0040-03