關于中小學校長職級制改革的調研與思考——基于對山東濰坊等8市（區）的調查分析

山東行政學院調研組

（山東行政學院山東省行政管理軟科學研究基地，濟南250014；齊魯師范學院，濟南250200）

?

關于中小學校長職級制改革的調研與思考——基于對山東濰坊等8市（區）的調查分析

山東行政學院調研組

（山東行政學院山東省行政管理軟科學研究基地，濟南250014；齊魯師范學院，濟南250200）

摘要：山東試點推行校長職級制改革的經驗做法有：建立健全校長職級制改革制度體系，取消學校和校長行政級別，建立健全校長選聘機制和后備人才選拔培養機制，建立校長職級薪酬獎勵制度，健全校長績效考核制度，探索新型校長流動與交流制度，擴大辦學自主權并完善學校內部治理結構等。當前校長職級制改革存在的主要問題有：機制體制不夠健全、各地改革實施范圍不一、地方改革亟需政策后盾和省級層面跨部門統籌協調、干部人才交流渠道不暢等，另外，還有幾個值得認真思考和探討的問題，如如何營造輿論氛圍確保改革的正確方向、良好治校理念的可持續是否能得到保證、校長辦學自主權怎樣得到切實落實、如何制定科學公正公平的考評體系等。進一步推進校長職級制改革的建議是：進一步明確改革定位，重視動員引導工作，做好改革的頂層設計，推進校長職級制配套改革，加強校長專業化建設，加快構建現代學校制度。

關鍵詞：山東；中小學校長職級制改革；試點市；經驗；問題；對策建議

校長職級制是為克服我國中小學校長因頭上戴“烏紗”而產生的政校不分、教育“外行”為解決行政級別混進校長隊伍、校長過多參加與學校管理無關的行政會議和各種活動而無法一心一意辦教育和聚精會神抓教學等等弊端，而進行的重大改革舉措，是設置校長職級序列，對具備任職條件的校長進行科學考評，并依其德識、能力、水平和實績確定或晉升到相應校長職務等級的事業單位人事管理制度。

為全面了解山東省中小學校長職級制改革試點進展情況，總結試點工作取得的成績和經驗，發現推進中可能存在的阻力、困難和問題，更好地推進試點工作開展，受教育廳委托，山東行政學院聯合齊魯師范學院組成調研組，自2015年10月12日至11月6日，先后赴省政府已批準開展試點工作的濰坊、青島、煙臺、威海、菏澤和準備在2016年納入擴大試點范圍的萊蕪、日照、濟南市歷下區等地進行了現場調研，與有關市、縣的教育主管部門、黨委組織部門、編制部門、人社部門、財政部門、部分中小學校長等進行了交流，了解了相關情況，現報告如下：

一、校長職級制改革的經驗做法及成效

（一）建立健全校長職級制改革制度體系

中小學校長職級制改革是一項系統性工程，關聯性、耦合性強，需要一系列的制度架構來實現。從調研情況來看，已經開展試點的5市本著“去行政化”、“專家治校”、“教育家辦學”、“簡政放權”、“管辦評分離”等原則，圍繞“如何選好校長”、“如何用好校長”、“如何激勵好校長”和“相應保障制度”四個方面，在當地黨委、政府大力支持下，學習借鑒省內外先行試點地區的經驗做法，建立了關于中小學校長職級制改革的制度框架，建立了包括校長后備人才、校長遴選、職級評定、績效薪酬、任職交流、延長退職年齡、校長退出，學校黨的建設，以及縣級主管部門領導班子成員組成、任職資格等一整套完備的制度體系，完善了學校自主辦學的配套措施，形成了適于在當地全面推進校長職級制改革的制度機制，而且越是后推行校長職級制改革的地市，越是具備后發優勢，其改革方案相對來說更為全面。擬在2016年納入新增試點的日照、萊蕪和濟南歷下區，均積極開展相關調研，統一認識、加強領導、制定配套改革措施文件、協調落實財政資金，具備了納入試點改革的條件，尤其日照市就推行校長職級制改革做了充分準備工作。

（二）取消學校和校長行政級別

列入職級改革范圍的中小學和校長一律取消行政級別，實行校長職級制管理。新設立的中小學不再明確規格，新任校長不再套用行政級別，全部實行競爭上崗或面向社會公開招聘。對于在任的校長，大部分地市采取了區別對待的辦法，職級制改革前的校長保留檔案級別，今后選聘的校長不再套用行政級別。并且，以理順教育系統干部管理權限為重點，破解了校長管理的難題，實現了教育部門對校長隊伍的歸口管理，有助于教育行政管理政令暢通，有助于推進校長隊伍專業化、職業化成長。

（三）建立健全校長選聘機制和后備人才選拔培養機制

表1　中小學校長職級設置一覽表

圍繞“如何選好校長”，首先，科學、公平地評定現有校長的職級。校長職級評定主要根據學校工作業績、社會對學校滿意度調查、教師評價、學生評價、家長評價、同行評議、述職答辯和績效考核等項目進行綜合評價。在對職級制的級別和檔次的設置上各試點市基本上是相似的（見附表1），一般都是設立了四個等次，主要區別是在初級校長檔次的劃分上，有的分為兩檔，有的分為三檔。其次，建立校長后備人才制度和校長公開遴選制度。今后新任中小學校長，首先必須參加校長后備人才考選，具備相應的任職資格。納入校長后備人才庫的人員必須參加培訓。校長出現缺額，由教育行政部門黨委組建校長遴選委員會，通過面試答辯等途徑，按照一定比例向教育部門黨委提出后備人選，由教育部門黨委按照談話征詢、民主考察、集體研究、差額票決、任前公示等程序確定。遴選過程由紀檢、組織、人社等部門全程參與監督。在校長的聘期上有所不同，濰坊規定校長的一個聘期為4年，青島為3年，菏澤為5年。在連續任職方面，各地都原則上要求在同一學校連續任職不能超過兩個聘期。

（四）建立校長職級薪酬獎勵制度

圍繞“如何激勵好校長”，建立校長職級績效工資、優秀校長延期退休、校長培養培訓、校長與教育行政部門交流任職等制度。例如，在職級薪酬獎勵方面，各個試點地市基本上都根據自己的財政情況分別制訂了校長職級的績效工資來源及其獎勵辦法（見表2）。財政狀況較好的地市和區縣，校長績效工資上浮比例往往會更高，初級校長上浮比例最低的為20%（菏澤），特級校長上浮比例最高的為130%（青島、煙臺），績效工資上浮算法大多以當地同級教師上年平均工資收入為基數，濰坊則以校長本人應發工資為基數進行計算。增加績效工資總量所需資金，全部納入同級財政預算，由財政部門以專項經費進行撥付，教育主管部門組織發放。

（五）健全校長績效考核制度

圍繞“如何用好校長”，建立校長績效考核、滿意度調查、任期、交流、退出等制度。各改革試點市都在積極探索更加科學的校長業績評價制度，為校長專業發展提供更加具體的指導，為校長職級制改革提供正確的引領，也為教育行政部門開展校長職級評審工作提供標準和參考。各地在校長職級認定和考評制度方面大同小異。濰坊市對校長職級實行每年考核晉檔，4年一次職級評定。在職級評定時，重點處理好辦學理念與實踐、常規管理與改革創新、教師認可與社會滿意、學校業績與個人成長等四個方面關系，并由第三方來獨立實施組織評選。青島市建立了“底線管理+特色發展”的評價體系，將學校常規性、基礎性工作納入底線管理。將學生身心發展、教師培養、課程建設等內容列為學校特色發展指標，突出考核學校差異性或發展增量情況，同時設置改革創新和民主測評指標，鼓勵學校在規范辦學基礎上的自主特色發展，并努力構建“管辦評分離”的社會監督評價機制。威海市將校長業績評價分為校長專業標準和辦學能力6個方面，并提煉歸納到考核指標體系中，校長的個人素養占15%，辦學能力占55%，辦學實績占30%。總體來說，對校長的學年度績效考核，根據個人修養、專業素養、辦學成效等情況，通過調查問卷、隨機訪談、查閱材料、述職答辯等方式進行考核，考核結果作為職級評定、職級晉升、崗位聘用、表彰獎勵、職稱評定、績效工資發放、誡勉降職及解聘的重要依據，同時作為中小學校長任期屆滿考核的重要依據。

（六）探索新型校長流動與交流制度

傳統的校長管理體系是校長具有行政級別，只能由級別低的學校向級別高的學校流動，而越是優質學校，級別越高。而取消行政級別實行職級制之后，評價校長的“尺子”是能力、水平和辦學業績，在薄弱學校、農村學校工作的校長能力、水平發揮得好，職級會晉升得更快。這樣，不管校長在哪里任職，只要工作業績突出都有發展的空間，都可以憑業績能力成長為高級校長、特級校長。這不僅激發了校長專心治校的恒心，也打破了校長流動的制度障礙，有利于促進地區教育均衡發展。在干部交流任職方面，濰坊、青島建立了校長與教育行政部門干部的任職交流制度；威海、菏澤建立了學校與黨政機關干部的雙向交流制度，符合黨政干部任職條件的校長可交流到其他部門單位任職，具備相應校長資格的其他部門單位干部也可交流到校長崗位任職。日照、萊蕪則準備保留校長與其他黨政部門進行干部交流任職的資格。

（七）擴大辦學自主權并完善學校內部治理結構

進一步簡政放權，削減和規范對學校的行政審批事項，把涉及校長自主辦學的權限全部放到學校，實現應放盡放、能放盡放。推行政校分開、管辦分離。落實中小學校長負責制，賦予校長在副校長提名、中層干部聘任、教師聘任等方面的用人權。擴大學校在教師職稱評聘、績效工資分配、內部機構設置等方面權利。強化校長責任意識、樹立底線思維，濰坊梳理制定了中小學管理“負面”清單，確保校長職責范圍內用好權力，而青島則制定了兩份工作清單，一是權力下放清單，全面梳理學校管理權限，二是教育管理清單，轉變教育行政部門管理方式。

表2　中小學校長職級獎勵一覽表

為加強對校長的監督，完善學校內部治理結構，建立并完善校務委員會制度；積極探索建立辦學理事會運行機制；實行教職工代表大會制度，規定凡涉及教師切身利益的教師職稱評聘、師德考核、績效評價等事項，其方案必須經過全體教職工較高比例同意方可實施；建立健全中小學家長委員會制度，讓學生家長充分行使對學校辦學的知情權、參與權、表達權和監督權；實行校務公開常態化、制度化，初步建立起決策、執行、監督相互制約的制度體系；建立完善校級干部問責制度、經濟責任審計制度、教育工作巡察制度等。

（八）健全完善新形勢下學校黨建工作新機制

校長職級制改革，全程貫穿“黨管干部”原則。校長后備人才考選、校長公開遴選、職級評定等事項，由教育行政部門黨委負責，集體研究，組織、紀檢等部門全程參與監督。在學校層面，原則上校長、書記由一人擔任。同時，建立黨建工作述職評議、黨建創新項目點評、黨員對黨建工作滿意度評議等項基本制度，有效保證了黨的教育方針政策在中小學校的貫徹落實。

從試點市的實踐探索來看，職級制改革的影響越來越深刻：

一是促進了校長專業化發展，全面提升了學校的辦學水平。實施職級制以來，新提拔的校長從教育系統擇優產生，堵住了不熱愛教育、不懂教育的人到學校謀取“官位”的路子。中小學校長參加各級各類會議的數量明顯縮減，校長研究教育教學的時間顯著提高。

二是對校長形成了長效激勵機制。職級制改革之前，校長具備行政級別，縣市區校長晉升到科級、市直校長晉升到縣處級之后，職業的吸引力顯著弱化。職級制改革之后，實行四級多檔、動態評定制度，搭建起校長自主主動發展的平臺，滿足了校長自我實現、自我成就的愿望，并使校長成為令人羨慕的職業，校長崗位成為有志者可以公開追求的專業化、職業化崗位。

三是增強了校長的執行力，國家教育政策和重大改革舉措得到順利推進。一方面，取消行政級別，由教育行政部門歸口管理校長，實現了“管人”與“管事”的統一，解決了政令不暢問題；另一方面，實施校長職級制后，校長對教育的理解更加深刻，對教育規律及人的成長規律更加敬畏和遵循，促進了教育改革的上下貫通，黨和國家的教育方針、決策部署在學校層面得到不折不扣地落實。

二、校長職級制改革中尚存在的主要問題

校長職級制改革，政策性強、敏感度高、牽動面大，事關校長教師切身利益，是一項復雜的系統工程，推進過程中還受到多方面因素制約，存在一些有待解決的問題。

（一）機制體制不夠健全

校長職級制改革不僅僅是取消校長的行政級別，還需要有相應的配套機制加以銜接和保障。按照實現管辦評分離、建立現代教育治理體系的改革目標，目前的改革仍處在摸索階段，國家層面對各項機制體制的研究指導仍然不到位，各項機制體制還有待健全完善。如，按照目前制度設置，校長在職時可以享受職級待遇，離開校長崗位后就取消，也不納入計發退休費基數。另外，鄉鎮基礎教育管理體制沒有理順。隨著農村進城人口的增加，一些鄉鎮、農村學校規模萎縮，鄉鎮基礎教育存在法人較多、校長職數過多的現象，校際辦學條件不均衡，急需理順鄉鎮基礎管理體制，解決好鎮域義務教育發展不均衡問題。校長還占用教師職稱崗位，與教師形成競爭，不利于從根本上解決校長從教師專業技術職務過度到獨立的校長職務通道問題。

（二）各地改革實施范圍不一

所調研各地改革進程不同，有些是出臺了改革推進意見，正在當地選取部分區縣進行試點（如菏澤、萊蕪），有些已經全面鋪開（如濰坊、青島）。在同一市域內，也往往是市直屬學校改革進展較快，而部分財力弱的區縣改革進展較慢。在改革涉及的學校范圍上，絕大多數市的實施對象是小學、初中、高中，除此外，有的市還包括公辦幼兒園、職業中專、特殊學校等；在改革涉及的人員范圍上，一般是將校長納入改革范圍，學校副職領導享受不到職級薪酬，改革還不夠系統徹底，無法調動包括副校長和中層干部的整個學校工作積極性，但也有的市把副校長、中共黨的書記等納入了改革范圍。例如：濰坊僅將校長納入職級制，青島則將校長和書記納入職級制，威海則將校長、書記、副校長、副書記全部納入職級制改革，日照則是采取校長和副校長捆綁方式，在采取校長職級制的同時，使學校副校長按照一定標準享受職級薪酬，并與校長共進退。

（三）地方改革亟需政策后盾和省級層面跨部門統籌協調

濰坊市自2004年9月全面推行中小學校長職級制，至今已推行了十多年，青島、威海、煙臺、菏澤等地則是近一兩年開始推行該項改革。伴隨改革涉及的地域、部門、人員范圍逐漸擴大，亟需加強省級層面推進該項改革的指導原則和頂層制度框架設計。在涉及跨部門協調的問題時，往往缺乏政策依據，例如：在校長績效工資來源問題上，地市財政局往往進退維谷，因為地方政府要求將校長績效工資作為增量單獨列支，但《關于印發山東省事業單位實施績效工資指導意見的通知》（魯人社發〔2012〕22號）規定，“實施績效工資后，各單位不得在績效工資外自行發放津貼補貼或獎金，不得突破核定的績效工資總量，不得違反規定的程序和辦法進行分配。”因此，在保證地方政府具備一定程度創新空間的同時，還需要加強省級層面跨部門間的政策協調，明確改革推進過程的規定動作和自選動作，對改革中存在的共性問題作出回應，為地方改革提供創新支持和政策后盾。

（四）干部人才交流渠道不暢

各地取消學校行政級別后，學校干部與有行政級別的其他事業單位、教育主管部門等的交流受限，各地制度機制缺乏統一標準。青島和濰坊市保留了校長與教育主管部門進行干部任職交流機制，日照、萊蕪和菏澤則保留校長與其他黨政部門進行干部交流任職的資格。總體說來，取消行政級別后，學校干部教師與有行政級別的其他事業單位、主管部門等交流機制尚未建立起來。校長取消行政級別后，不能或很難交流到有行政級別的黨、政、事業單位任職。例如，校長與教育行政部門人員的調任，受制于國家統一規定的公務員調任年齡規定，有時無法遴選到合適的人選。教育行政部門或其他部門人員到學校任職后的教師職稱評聘問題也難以得到有效解決，如教師資格證、計算機合格證等基本條件難以考取，個人在教學方面短期內也難以取得較為突出的業績，即使可以參評也難以通過。事業單位管理崗位設置對應行政級別，取消級別后如何設置管理崗位需要進一步明確。在當前以縣為主的教育管理體制下，校長交流尤其是高中校長輪崗交流存在困難，有的縣市區只有一到兩所普通高中，無法實現高中校長有效交流。

（五）校長職級制改革制度本身還需完善

一是如何與現行相關制度進一步對接的問題。校長職級制的實施涉及到組織人事、收入分配等諸多方面調整，也面臨許多現實問題，如校長流動體制對接，職級如何進入人事管理體制、校長津貼如何納入工資體系等；二是如何設計科學完備的職級制制度的問題。盡管有多地改革的經驗，但如何設計符合各地實際的職級制度依然存在科學依據、政策依據和專業化指導不足等問題；三是如何調動教師工作積極性的問題。教師是學校的第一資源，校長職級制改革的目的是促進校長專業化、職業化，使校長專注于通過科學、規范、制度化的管理和激勵措施激發教師的主動性、創造性，使效果最終體現在提升辦學水平上。因此，在校長職級制改革的配套制度中，教師的管理體制改革也要充分考慮。

三、幾個值得認真思考和探討的問題

除上述問題需進一步解決外，改革還提出了一些深層次的理論問題值得認真思考和對待，努力探求解決辦法。

（一）如何營造輿論氛圍確保職級制改革的正確方向

中小學校長職級制改革的目的和初衷，是為了克服中小學校長管理體制上存在的弊端，建立科學合理的校長管理體制機制，加快構建現代學校制度，提高中小學校長隊伍的專業化水平，實現專家治校、教育家辦學，促進教育優質均衡發展，全面提高教育質量。但在推進實踐中，如何營造氛圍確保改革的正確方向，卻是一個值得必須思考、認真對待的問題。因為在改革試點的具體操作上，雖然各試點市、縣、區都在主動地探索中小學校長職級制改革的方式與路徑，但卻往往很容易忽視正確輿論引導，忽視對職級制改革必要性、目的、意義等的宣傳，甚至有的市、縣只是僵化地或者簡單地理解中小學校長職級制改革，偏離了改革的初衷，似乎變成了變相地為校長增加工資或者待遇，使改革的關注點發生了變化，脫離了如何通過改革實現專家治校這個核心問題，而把關注點更多地放在了如何處理、平衡校長待遇與其他人員（副校長、中層管理者、教師）待遇關系問題上。在思想認識上，調研中發現，絕大部分校長對校長職級制改革持贊同態度，普遍認為有利于建立職務能上能下、流動能進能出、待遇能高能低的校長管理體制，有利于校長管理的科學化、規范化，有利于促使校長沿著教育家辦學的道路前進和努力。但也還存在著某些不同的聲音，甚至存在著一些糊涂認識。有些人認為，中小學校長職級制改革想法很好，但難度不少，困惑很多，改革必須考慮可行性，尤其要充分考慮財政的承受力，否則即使下發了文件實施起來也阻力重重；不少校長、副校長、教師等，在談到中小學校長職級制時，忽略、看不到其積極意義，把關注點放在職級制工資方面。另外，濃厚的“官本位”傳統意識，也增添了改革的阻力。因此，改革仍需進一步轉變觀念，凝聚共識，樹立大局意識。

（二）良好治校理念的可持續是否能得到保證

目前各個試點地區基本上都確定了校長任期的時間，最短的是3年一個任期，最長的是5年一個任期。可以連續在一個學校任期2-3屆，時間大約8-10年。如青島市是3年一個任期，原則上不超過3屆，而菏澤市是5年一個任期，原則上不超過2個任期。其他試點地區都是4年一個任期，原則上不超過2個任期。這盡管在一定程度上有利于校長在不同學校間的流動，促進教育均衡發展，但是這樣做也可能隱含著某些弊端。這是因為，一方面，先進、良好的治校理念既需要依托一定的校園文化土壤，是一個長期積淀、積累的過程，另一方面，辦學治校理念又具有很強的個人色彩，不同人的辦學理念以及教育理念是不同的，具有很強的藝術性。專家治校是個科學性和藝術性相結合的系統工作。這不是僅僅依靠學習或模仿就能完成的，它是一個人的內在的教育理念在教學管理實踐中具體化的過程，需要長期的堅持。即使前任校長利用8-10的時間，有了比較突出的辦學治校的成績，但是繼任者如何進一步發揮，以及如何體現自身的辦學治校理念是一個不得不思考的問題。

（三）校長辦學自主權怎樣得到切實落實

通過取消中小學及其校長的行政級別，理順了教育行政部門與學校之間的關系，但是其他行政部門與學校之間的管理與被管理的關系還沒有完全理順，諸如人事權、財務權等還需要進一步明確。說到底就是校長到底能有多大的自主辦學權力問題。因此，如何明確校長的責、權、利關系？成為一個不得不思考、解決的問題。職級制的目的在于解放校長，使其把主要精力用在辦學治校上。但是，調研中了解到，還有很多理念、政策、習俗等束縛、限制著校長自主辦學的手腳。這不僅需要政策上的突破，更需要觀念上的突破，并需要有相關理論支撐，來打破過去的條條框框的限制和習慣性做法，建立有效的激勵性措施，激發校長辦學的積極性、主動性及其勇于擔當的責任精神。校長的權力有多大，其責任就應該有多大。既不能放松和降低對校長工作績效的要求，更不能無限制地放大校長的責任。

（四）如何理順校長與副校長及學校其他人員的待遇

職級制改革的目的是體現專家治校、教育家辦學的理念，但是如何理順好校長與副校長及學校其他人員的待遇關系是調查中被頻繁提到的問題。這其中牽涉到三個方面的問題：一是如何處理校長與一般教師的關系；二是如何處理校長與中層管理人員的關系；三是校長在退休或離任后的待遇問題。前兩個問題是屬于性質相同的問題，就是校長如何調動其他管理者與廣大教師工作的積極性。隨著校長職級制改革的推行，校長的績效工資提高了，即我們通常理解的校長的待遇提高了，而其他人員的待遇并沒有提高，從表現上來看，其他人都成了給校長“打工”的。當然，有的試點地區也把書記、副校長納入了職級制改革的范圍，以此來解決這個矛盾，但其他人員的待遇怎么辦？難道大家都跟著一起漲工資或提高福利待遇才能解決嗎？這顯然和校長職級制改革的初衷是不一致的。第三個問題主要涉及校長的未來發展問題。取消了行政級別后，校長的待遇可能在崗時是很高的，當然這與他們的貢獻是吻合的。問題的關鍵是他們離任后或者退休后的待遇怎么安排。如果離任或者退休后是按照每個校長的技術職務（職稱）來兌現待遇，那么就牽涉到在崗時要不要跟其他教師競爭職稱的現實問題。

（五）如何制定科學、公正、公平的考評體系

教育行政部門如何確定校長的考核機制和評價體系不僅是一個系統的問題，更是一個科學的問題。譬如，我們制定的對校長的考核機制和評價體系是側重于結果評價，還是過程評價？是體現發展性評價，還是以實際管理成效為主的評價？以社會美譽度為重要評價指標，還是以升學率為標準的一些所謂的客觀評價指標？這些都是必須認真思考、科學研究的事情。因為從管理學的角度來看，有什么樣的評價體系和考核機制就會有什么樣的結果。科學的考核機制和評價體系是體現公平和公正的基礎，也是未來校長職級制改革的引領方向。如果考核機制和評價體系出現了問題，可能會嚴重影響校長職級制改革的成效，甚至會出現南轅北轍的現象。

四、結論與建議

山東省目前在部分地市試點推行的校長職級制改革，是以校長這一關鍵崗位為突破口進行的中小學教育制度綜合改革的一部分。調研表明：第一，在改革進程中，盡管校長職級制的推行還存在如何處理地域間、城鄉間、政府不同職能部門間以及學校內部不同利益群體間的關系等一系列問題，但由于校長職級制改革內在契合了完善現代學校制度的大方向，因此，它在實現政校分開、加快自主辦學、提高校長專業化水平和積極性等方面的作用值得充分肯定。第二，目前的校長職級制，基本上都是由當地政府自上而下推進的改革，在財力支持、部門協調和平穩過渡等方面都有一定保障。實踐表明，在尊重相關利益主體主要訴求的基礎上，通過學習借鑒試點經驗，完全可以在山東省更大范圍內推行該項制度。第三，校長職級制改革不是中小學教育改革的最終目標。借鑒上世紀末我國國有企業建立現代企業制度和法人治理結構的改革思路，探索和完善現代學校制度和相關法人治理結構，應該成為中小學教育綜合改革更為宏大的目標和導向。

為進一步推進校長職級制改革，建議如下：

（一）進一步明確改革定位

中小學校長職級制改革的初衷是去行政化和實現專家治校，改革的切入點是圍繞校長進行崗位、職級、績效的一體化管理，這在一定程度上確實能夠調動校長的積極性和能動性。然而，校長職級制改革牽一發而動全身，實行校長職級制后，副校長、中層管理人員甚至普通教師的激勵問題也隨之提上日程。因此，應該在更廣闊的視域中看待校長職級制改革，在通過校長職級制改革實現專家治校、教育家辦學的同時，更應該將建立現代學校制度作為改革目標，通過簡政放權、管辦評分離、教育行政部門宏觀管理與中小學校長行使辦學自主權相結合，建立新型校政關系。

（二）重視動員引導工作

建議在新試點市以至全省范圍內，在啟動中小學職級制改革時，應注意動員發動和輿論引導工作，加大宣傳推介力度，多舉行座談會、通氣會、征詢意見會等，多宣傳職級制改革的目的和積極意義，在指導思想上、輿論上引導人們更多地關注該項改革在促進由懂教育的專家辦學、推進校長專業化與職業化發展、形成校長能上能下的動態機制、擴大中小學辦學自主權、推進政校分開與管辦分離、尊重校長成長規律和教育規律、促使好校長到薄弱學校任職促進教育公平、更好地辦好人民滿意的教育等方面的積極意義，而不是把關注點放在職級工資等次要方面，否則有可能引發某些不和諧因素、不利于調動中小學管理團隊及廣大教師的積極性。

（三）做好改革的頂層設計

中小學校長職級制改革如何對接國家相關政策和教育規劃，以及改革試點中遇到的一些實際問題都呼喚進行改革的頂層設計。在實踐中，職級制改革已經涉及到頂層設計問題，如較早實施改革的濰坊、青島、威海等地都紛紛提出應加強頂層設計，最好出臺國家級或者省級的具體的指導意見和相關制度，以促進校長職級制改革深入下去。因為伴隨改革的深入，必然會涉及到一些深層次的問題，如干部體制問題、人事制度問題等，這迫切需要加強頂層設計。因此，建議從省級層面成立專門課題組，一方面進一步加大對中小學職級制改革理論研究和相關政策研究的力度，另一方面加大調研力度，及時總結、提煉出可復制、能推廣的經驗，進一步調查摸清本省基本情況，尤其是找出可能的阻力、困難和問題并研究探索解決辦法。在此基礎上，加大對先行試點或已全面推行中小學職級制的外省市調研力度，學習、借鑒上海、廣東中山市等地的好的做法和經驗，并加大比較研究力度，立足省情，取長補短，盡快制定比較可行的全省性實施方案，加快全省的總體推進力度。

（四）推進校長職級制配套改革

前期先行先試的地區是以校長職級制改革為突破口進行改革，今后擬納入試點的地區應更進一步，整體推進現代學校教育制度改革。區域性實施校長職級制改革，往往缺少相關部門的政策支持和法律效力，很容易造成基層矛盾的交叉性沖突和隱性累積。政府部門的審批管理權限、組織部門的人事任命權限、人社部門的教師資源配置和職稱管理、財政部門的經費分配和保障能力、教育行政部門的自主裁量權限、學校的自主辦學權等，都應當進行統籌設計、系統調整，否則，校長職級制改革就會流于形式。而要破解這些體制性問題，單靠基層地方的力量很難把握。如果市以上的管理體制不變，那么就無法與上級部門進行對接，改革核心問題就無法破解，很容易造成“孤島”現象，導致改革步履維艱。建議首先進行頂層設計，在關鍵領域消除體制性障礙，通過立法等手段理順管理關系，重新設定各方管理權限，建立統籌兼顧、富有效率、充滿活力的配套管理機制，明確推行校長職級制基本的原則、程序、方法、權責、保障、監督等政策規定，廣泛征詢意見凝聚共識，形成推動改革的強大動力。

（五）加強校長專業化建設

要嚴格校長資質準入制度和校長職業化管理制度，改變長期以來校長走教師職稱的晉職路線，單列校長職級作為校長職稱，從教師職稱系列剝離出來，科學確定校長職級條件、職級結構、職級工資，提高校長工資待遇，吸引優秀人才長期任職校長崗位。與此相配套，應建立一套與現行教師職稱制度并行、與教師待遇相當、涵蓋所有職員在內的職級管理制度。健全中小學校長內外交流機制，建議對去行政化后中小學管理人才的流動、崗位設置等問題作出專門規范，明確程序條件，既便于推進人才合理流動、實現“人崗相宜”，又便于引進高層次人才，促進主管部門的專業化。要成立校長專業發展研究組織，完善校長培養培訓體系，通過名校長引領、異地異校掛職鍛煉、校長團隊課題研究、學校發展問題診斷破解、教育教學改革協同創新等形式，多維度開展主題式、體驗式、菜單式、交互式實踐培訓。努力培養一支理念先進、精通管理、結構合理、充滿活力的校長隊伍，推動教育事業科學發展。完善校長績效考評制度，從側重校長個人修養、專業素養考評向側重辦學成效考評傾斜。

（六）加快構建現代學校制度

要以推進校長職級制改革為突破口，加快現代學校制度建設。首先，要理順政府與學校的關系，轉變政府職能，把該管的管起來，把不該管的放下去。其次，要完善中小學校長負責制，建立健全辦學章程，加強教職工代表大會職能。建立學校理事會，形成社會參與學校民主監督管理的機制，確保教師群體、學生群體、家長群體和社會群體有效行使合法權力，全面參與了解決策意圖、發展規劃、制度導向、改革論證、聘任考核等信息，充分表達利益訴求和意見主張，并起到積極影響決策的作用，對校長進行評議，建立以滿意度為導向的校長權力制約機制，保障校長權力在行政監督和民主監督下陽光運行。第三，要調整學校內部管理機制，在建立辦學行為基本規范的基礎上，以尊重、民主、關懷、激勵為導向，整合各類管理制度，清理不能適應新的形勢要求、內容與法規政策相抵觸、未按照民主程序制定的各種規章，確保每項制度公正、合法、有效。同時，最大限度地精簡學校管理機構，改變套用行政管理的思維方式，變管理監督為保障服務，變集權式管理為民主管理，按照適應教學需要、拓展服務職能的要求重新設置中層部門，把教學、教研、評價、晉職、評優等專業自主權歸還教師，成立教學委員會、學術委員會、評價委員會等扁平性組織，推動學校管理轉型，集中群體智慧，辦好人民滿意的教育。

編輯：劉寧

作者簡介：調研組長：高學棟（1959-），男，教授、山東行政學院決策咨詢部主任、學報副主編、第三方評估中心主任、省行政管理軟科學研究基地主任、省政府研究室特邀研究員、省行政管理學會副秘書長。成員：魏祥遷，齊魯師范學院教授；董德利，山東行政學院決策咨詢部副主任、副教授；張明亮，山東行政學院公共管理教研部副主任、副教授；陳玉忠，山東行政學院法學部講師；隋治森，山東行政學院研究生部副主任。

基金項目：山東行政學院2015年對接省廳局合作決策咨詢項目。

收稿日期：2015-12-10

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.022

中圖分類號：G521

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）01-0120-09