中國國家公園體制的可行性分析與研究

李婉儀　錢宇陽　李　雄*（.北京林業大學園林學院，北京　00083；.北京大學建筑與景觀設計學院，北京　0087）

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中國國家公園體制的可行性分析與研究

李婉儀1錢宇陽2李雄1*
（1.北京林業大學園林學院，北京100083；2.北京大學建筑與景觀設計學院，北京100871）

摘要：結合國家公園體制的內涵及發展現狀，借鑒國外國家公園建設的主要經驗，分析了建立中國國家公園體制面臨的機遇與挑戰，并提出了一些規范管理建議，指出國家公園體系不僅有利于自然資源的保護和大型郊野系統的構建，也可優化自然資源的生態服務功能。

關鍵詞：國家公園，自然資源，管理體系

1　國家公園體制研究背景

1.1國家公園的內涵及發展概況

國家公園的概念起源于19世紀中葉，是人們為了保護和管理自然資源，并管理人們合理的享受自然系統服務而提出的公園區劃概念。黃石國家公園是世界上第一個國家公園，由美國于1872年建立。隨后該理念在世界各地廣泛傳播。在自然保護聯盟（IUCN）的保護區分類標準中，國家公園被定義為：大面積的自然或接近自然的區域，重點是保護大面積完整的自然生態系統。其設立目的是為了保護大規模的連續的生態過程以及相關的物種，保護某地不受人類發展和污染的傷害［1］。

在首個國家公園建立后，美國、英國、加拿大也興起了建設國家公園的熱潮，在十年的時間內，先后涌現了美國巨杉和優美勝地國家公園，英國雷尼爾山國家公園和加拿冰川、班夫、沃特頓湖國家公園。英國于1895年設立了“國家托拉斯”，20世紀開始，德國、瑞典、瑞士等也開始設立國家公園并加強對國家公園的管理。第二次世界大戰期間，非洲、大洋洲、亞洲的一些殖民地國家也都設立了一些新的國家公園或自然保護區。戰后，國家公園體制達到了最大化的發展，到20世紀70年代，全世界已有一千余個國家公園［2］。

1.2目前研究存在問題

目前基于國家公園體制建立的研究已經越來越深入，但是國內的研究主要基于國家政策以及管理層面，并沒有太多涉及國家公園體制的實際規劃建立方式，因此本文將以建立可實施性的國家公園的規劃途徑為出發點，對我國建立國家公園所面臨的機遇與挑戰進行總結和分析，為日后國家公園的建設提供借鑒。

2　國外國家公園建設的主要經驗

中國國家公園體制的建立應該總結他國經驗以指導實際的規劃建設，避免走其他國家的彎路。一百年以來不同國家、不同地域環境造就了不同的國家公園體制的形成。美國主要采用政府統一管理的方法，頒布了如大量的規章和行政命令等以確保國家公園有序運作與管理［3］。另外德國則采用地方自治的方式進行國家公園管理，政府制定政策，進行立法，地方單位開展保護工作［4］。我國良好的資源優勢同時也給管理帶來重大壓力。美國式的統一管理制度會給政府造成巨大負擔，而德國式的地方自治又會影響國家公園建設的整體性和統一性，因此我國在管理以及運營方式上不可能單純的選用國家全盤管理或者各地自治的方式，而需要將兩者融合創造適合自己實際情況的綜合管理模式以取得資源利用與保護相平衡。

3　建立國家公園體制面臨的機遇與挑戰

3.1機遇

在自然地理條件上，我國國土遼闊，自然資源豐富，地貌環境變化豐富，不同地區的動植物具有較高多樣性，為國家公園的發展提供了有利的支撐［5］。在政策方面，黨的十八大報告將生態文明建設納入了五位一體的總布局中，國家公園體制的完善無疑是生態文明建設的重要環節。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出要加快生態文明制度建設，并明確了建立國家公園體制的重要意義。由此看來，國家政策的保障是國家公園體制建立的有利契機。

3.2挑戰

1）評價機制和申報評價體系缺失。國家公園體制的建立離不開體制內成員的選擇，但是目前我國在國家公園的評價以及評選上未形成統一的標準，什么樣的公園可以成為國家公園是我們需要最先制定的標準。在檢索文獻的過程中，筆者發現了很多相關的國家標準，如《國家森林公園評價標準》《國家礦山公園評價標準》等，但其中對國家公園的具體評價標準還很模糊甚至是缺少，標準缺失導致各地方政府各行其是，模糊國家公園與其他國家專類公園的稱謂界限，隨意將國家公園的名稱在建設項目上進行使用，但實際成果往往與國際自然及自然保護聯盟（IUCN）認定的國家公園存在不小的差距。2）不完善的管理體系與權職界定。目前，我國的國家級法律法規在國家公園的構建和保護方面尚處于空白。個別地方法規、條文上對國家公園有所提及，但都比較粗略，而且多是根據當地的產業需求設定，無法體現國家的集體意志。風景區被簡單機械地劃分成森林，水系等幾個部分，分由不同的機構用于某一特定自然資源管理，然而后果卻引發了不可避免的大量的權力交疊和權屬不清的現象。各個部門爭相管理，卻不能協同治理，在此分割式管理的基礎上，景區風景資源被拆分，喪失了整體性。3）單一的物質空間規劃阻礙發展。國家公園規劃具有很強的綜合性。它決定了園區內的物質空間總布局與游覽系統、管理系統的構建。以往的經驗告訴我們，單一的以傳統規劃的思維去審視國家公園規劃無異于殺雞取卵，在快速獲得近期工程政績與經濟效益后，缺乏生態資源保護與戰略管理系統的園區將由于不可持續而逐漸走向衰落。美國在國家公園體制建立之初，因為缺少經驗，更多地關注物質規劃。當時認為國家公園的價值主要體現在經濟價值和美學價值，需要向人們提供游戲場地和休閑場所［6］。這一階段一直延續了三十多年，但是并沒有給美國國家公園體制帶來實質的改變。而我國現行的風景區規劃正停留在這個階段，所有的精力投入在物質層面的規劃，因此導致資源保護與管理方面的內容被忽視，生態規劃雖然被反復提及但是在規劃中并沒有合理發揮應有的作用。

4　對中國國家公園體制建設的啟示

在國家公園的管理層面，制定合理而有效的機制和申報評價體系是建立國家公園體制的第一步，只有建立健全的申報評價體系才能應對當前的各類公園層級不清的混亂局面，并應當在完善體系建立之前停止地方對國家公園的自行建設，以保證國家宏觀調控能力的系統性和有效性。另外國家公園的管理體系也是政府部門需要及時調整和完善的問題，在中國建立國家公園體系的一大挑戰就是如何統一設立高效率的擁有排他性管理權的管理處，使管理體系隸屬關系能夠簡約明晰，從而提升管理體系的效率。

在國家公園的規劃層面，單一的物質空間規劃并不能為國家公園帶來可持續的發展，國家公園規劃是公園內一切活動的基本依據，國家公園體系規劃必須由物質規劃轉向管理型的綜合規劃。以往只解決各部分場地位置的規劃已經不能滿足國家公園長遠規劃的需求，而管理型規劃的優勢則在于在場地“底”的大體關系上，構建包括資源配置、生態紅線、標識與解說系統等管理型規劃。因此在規劃中采用物質規劃與綜合管理規劃相統一，建立相關法律法規等形成自上而下的有效管理規劃模式將得到更綜合的效益。

5　結語

通過對國內外國家公園的研判與解讀，我們有理由相信國家公園制度是具有科學性和普適性的。國家公園體系不僅有利于對自然資源的保護和對大型郊野游憩系統的構建，也可以與PPP模式相結合，在管理和決策體系上進一步優化自然資源的生態服務功能。綜上所述，國家公園制度對于我國并非不可實現的理念，然而我們必須認清國家公園制度建立雖然有一定潛力，也是政府的宏觀政策方向所指，但是目前看來所面臨的挑戰大于機遇。我們應該尋求科學的規劃管理模式，完善國家公園體制的內涵與外延，結合中國自身國情發展規劃，推動和保障真正的國家公園體制得以實現。

參考文獻：

［1］董波.美國國家公園：起源，性質和功能［J］.黑龍江水專學報，1996（2）：69-74.

［2］唐芳林，王夢君.國外經驗對我國建立國家公園體制的啟示［J］.環境保護，2015（14）：45-50.

［3］翟洪波.建立中國國家公園體制的思考［J］.林產工業，2014 （6）：11-16.

［4］莊優波.德國國家公園體制若干特點研究［J］.中國園林，2014（8）：26-30.

［5］周光迅，龐惠鴻.建立完善國家公園體制的若干思考［J］.浙江社會科學，2014（6）：93-97.

［6］楊銳.美國國家公園規劃體系評述［J］.中國園林，2003 （1）：44-47.

The feasibility analysis of China’s national park system

Li Wanyi1Qian Yuyang2Li Xiong1*
（1. Garden School，Beijing Forestry University，Beijing 100083，China；2. College of Architecture and Landscape Architecture of Beijing University，Beijing 100871，China）

Abstract：Combining with the connotation and development present situation of national park system，this paper learned the main experience of foreign national park construction，analyzed the opportunities and challenges establishment of Chinese national park system，and put forward some suggestions for planning and management，pointed out that the national park system not only beneficial to the natural resources protection and large country system construction，also optimize the ecological service functions of natural resources.

Key words：national park，natural resource，management system

中圖分類號：TU986. 5

文獻標識碼：A

文章編號：1009-6825（2016）09-0222-02

收稿日期：2016-01-14

作者簡介：李婉儀（1991-），女，在讀碩士；錢宇陽（1991-），男，在讀碩士

通訊作者：李雄（1964-），男，教授