“現代職業學校制度”視閾下高職院校治理體系構建研究

廖益　李德富

摘 要：研究高職院校的治理體系，完善現代職業學校制度，激發職業教育辦學活力，積極構建既適應深化自身內涵建設，又適應經濟社會發展要求的良性治理結構，不斷推進高職院校治理體系和治理能力的現代化，是值得思考的問題。借鑒現代大學制度的視角，探索現代職業學校制度的內涵， 分析高職院校治理體系構建的現實需求， 對高職院校治理體系進行實踐考察，從辦學章程、學術自治、育人平臺、民主監督權等方面完善治理體系，全面提高高職院校的治理能力。

關鍵詞：現代職業學校制度；高職院校；治理體系

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1005-1422（2016）03-0010-05

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》明確提出，要建設“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代大學制度。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（[2014]19號）也提出要加快構建現代職業教育體系，完善現代職業學校制度，激發職業教育辦學活力。2014年1月，教育部部長袁貴仁在全國職業教育工作會議上旗幟鮮明地以“加快推進教育治理體系和治理能力現代化”為主旨，強調要推進教育治理體系和治理能力現代化，必須要把學校作為基本立足點，建立以學校持續健康發展為導向的工作機制，要發揮學校主體作用，加快現代學校制度建設。高職院校作為我國高等教育的重要組成部分，如何在現代學校制度建設的過程中，積極構建既深化自身內涵建設，又適應經濟社會發展需求的良性治理結構，推進高職院校治理體系和治理能力的現代化，具有重要的現實意義。

一、現代大學制度與現代職業學校制度

我國高等教育領域“現代大學制度”概念可追溯至20世紀90年代中期，但當時并未引起學者們的廣泛關注。隨著21世紀高等教育事業的快速發展和各項改革不斷深入，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出要完善中國特色現代大學制度，現代大學制度研究才正式拉開序幕。現代大學制度頓時成了高等教育理論界的熱點問題，掀起了學者們對現代大學制度的研究熱情。

然而，學術界對“現代大學制度”概念界定存在多種研究視角和不同看法，分歧不減，難成共識。對現代大學制度的認識，學術界主要存在三種觀點：理念或精神范疇論、中國現實范疇論和一般范疇論。理念或精神范疇論者主要是高等教育專業研究者，主要從現代大學在脫離于古典大學的過程中所形成的基本理念或精神出發，闡述現代大學制度的理念或精神；中國現實范疇論則是從中國的現狀出發，探討研究現代大學制度的各種主張；一般范疇論是指超越我國國情和西方理念或精神，從大學的一般原理或一般認識論角度闡述現代大學制度的各種主張。持這類主張的學者包括潘懋元、袁貴仁、別敦榮、趙曙明、龔放等教授，均認為現代大學制度基本包括制度精神、法人制度、行政制度和職能制度等四個方面。潘懋元先生指出建設現代大學制度是大學完成其使命的需要，大學制度包括組織機構、決策機制、激勵機制、資源配置機制、工作機制（包括科研、教學和社會服務的運作模式）和制度創新機制。袁貴仁部長則認為，建立現代大學制度，要理解和把握大學作為法人實體和辦學主體所應具有的權力和責任，主要表現為處理好大學和政府、社會的關系，大學和教師、學生的關系，大學和大學的關系。而且建立現代大學制度，基礎在大學，關鍵在政府。可見，在一般范疇論下的現代大學制度，更關注大學運行過程的規范要求和主要辦學關系的協調與平衡，更符合高等院校未來的發展方向，更應成為遵循的基本規范。

現代職業學校制度是以現代教育理念為指導，以現代學校法人制度和現代新型校政關系為基礎，能適應社會經濟、政治、文化發展需要，符合職業教育發展規律和高素質技能型人才成長規律，促進政府、企業、學校和社會的可持續發展為目標的一套完善的現代職業學校制度體系。現代職業學校制度主要包含職業教育的宏觀管理制度（學校和政府、企業、行業、社會之間的關系）和現代職業學校的內部管理制度（現代職業學校內部各方面的關系）。現代職業學校制度主要表現為以就業為導向、依法辦學、自主管理、民主監督、行業企業參與的規則體系。

高職院校治理體系構建就是要調節高職院校改革和發展中利益相關主體，建立新型的政、校、企、社關系，促進多元利益主體文化與高職院校文化的融合，建立適應不同群體需要的專業、課程體系，推進學校內部的治理體系創新。

二、高職院校治理體系構建的現實需求

（一）高職院校治理體系構建是教育管理走向教育治理的改革需求

治理與管理是兩個不同的概念。管理是由上級到下級、政府到學校、地方的自上而下、一元單向的管理模式。治理是20世紀初西方行政管理學治理理論的核心內容，全球治理委員會1995年發布《我們的全球伙伴關系》研究報告中提出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的綜合，是使相互沖突的或不同的利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。

我國高等教育已經步入大眾化階段，高職教育是大眾化的重要力量。2014年，我國共有高職院校1327所，當年招生337.98萬人，占普通本專科招生總數的46.9%，在校生規模達到1006.6萬人。我們在看到高職教育規模擴張的同時，還需考慮到利益相關方、結構多樣化、權益多樣化和水平差異化等顯著問題。高職院校的“校企合作、產教融合”的辦學理念，使其緊密聯系政府、行業、企業等群體，形成多元利益相關者。然而不同利益相關者有其各自的利益需求，他們的利益需求無法與學校完全一致，有時還會產生矛盾。因為各自不同的目標和需求，利益相關者會通過不同方式、途徑對高職院校產生影響，訴求各自利益。一元單向的管理模式無法平衡多方利益需求，無法保證高職院校校企合作、產教融合目標的順利實現。高職院校教育治理就是要適應高等職業教育發展趨勢，建立一個平衡機制，使不同利益方能在協商氛圍下滿足各自需求，保證學校目標的順利實現，完成高職院校的使命和要求。

高職教育的自身發展和所處外部環境變化的現實情況要求高職教育管理向高職教育治理轉變。通過深化教育領域綜合改革，創新管理方式，政府部門對高職教育的管理也要由微觀管理轉向宏觀管理，由直接管理轉為間接管理，由管理轉向服務。因此，解決我國高職教育各方利益共同發展的矛盾沖突，既需要“正式”的制度安排，也需要“非正式”的制度設計，通過改革和創新實現高職院校治理體系不斷完善，治理能力不斷提升，加快高職教育治理體系和治理能力現代化建設，推動高職院校內涵式發展。

（二）高職院校治理體系構建是保障自主辦學，提升治理能力的客觀需求

《高等教育法》第十一條規定：“高等學校應該面向社會，依法自主辦學，實施民主管理”。這是高職院校行使自主權不可分割的基本內容。高職院校作為社會大系統中教育系統內的子系統，在教育發展過程中必需處理多方面關系。高職院校要“面向社會”進行科學定位、合理設置專業和制定人才培養方案、推進教學改革，要善于利用各種社會資源和接受社會監督。“依法自主辦學”就是要依據相關法律法規正確處理學校教學、科研、招生、專業設置、學生管理等事務，享有充分的辦學自主權。“民主管理”就是要依靠師生員工，發動黨的基層組織、民主黨派、學術委員會、職教集團、教代會等各方積極力量，發揮各方積極性。

但高職院校在辦學過程中并未將以上政策有效落實到位，原因主要是管理方式封閉，既弱化了高職院校自主辦學的權力，又阻斷了高職院校自主辦學的路徑。高職院校必須打破現行封閉的管理方式，努力構建開放、多元共治的治理模式，借助外部力量和激發內部動力，完善治理體系，提升治理能力。只有完善高職院校治理體系，發揮各相關利益者的積極性，相互協調，才能真正做到面向社會，依法自主辦學和實施民主管理。

（三）高職院校治理體系構建是深化產教融合和校企合作的辦學需求

職業教育的培養目標要求高職院校根據經濟社會發展和市場設置專業，結合實踐教學，實現學校教育教學與企業生產實際的無縫對接。因此，行業、企業作為高職院校的合作者，可以適度參與高職院校的管理，有一定的話語權。但是行業企業參與高職院校的積極性不高，并沒有有效參與高職院校治理，追其原因仍是高職院校缺乏實質性的自主權力。現行高職院校部門設置基本沿襲政府部門或其他高校部門設置模式，未能體現產教融合、校企合作辦學的高職教育的特殊性，行業企業參與高職院校治理缺乏有力的組織保障，不能獲得校企合作利益方面的許諾和保證，難以開展具有深度的校企合作。

因此，只有構建開放的高職院校治理體系，校企合作之路才能越走越遠、越寬、越深。通過積極探索高職院校辦學自主權的有效途徑，健全高職院校治理結構，增強高職院校的辦學活力和辦學動力。通過建立健全多元參與的高校治理機制，保證行業、企業有平臺和機會參與高職院校的行政管理事務和學術事務，依法保障行業、企業有效參與高職院校治理，實現資源共享、優勢互補、協同發展、合作多贏。

三、當前我國高職院校治理體系實踐考察

我國高職院校大部分由“三改一補”組建而成，內部管理體制大多沿襲原有體制或參照本科院校的模式。

高職院校法人治理結構是黨委領導下的校長負責制。在機構設置方面，基本上是按行政管理模式設立的，分為黨群組織、行政組織和教學組織三大塊。高職院校通常設置教師為主體的學術委員會。學術委員會是學校最高學術機構，統籌行使學校學術事務的咨詢、指導、審議、評定和決策等職權。

高職院校的舉辦者大都為省級政府部門、行業系統或地方市級政府等，行政上直接接受政府領導，業務上執行政府和教育主管部門的行政指令。綜觀高職院校治理的現實，主要存在以下問題：

一是辦學自主權難以落實。一方面，政府“包攬一切”。高職院校和政府之間實際存在嚴重的依附關系，政府過渡干預造成學校辦學自主權難以落實，相關的法律制度明確賦予了高校辦學自主權，但由于缺少配套改革措施仍停留在制度層面。同時，高職院校習慣于“坐等其成”，辦學自主權意識不強，治理能力式微，難以承接真正下放的辦學自主權。另一方面，高職教育法律法規缺失或不夠完善，使辦學自主權未能落實。高職院校具有其特殊性，但國家至今未出臺專門有關高職院校自主辦學的相關法律法規。

二是行政權力彰顯使得學術權力相對弱化。高職院校從院級領導到內部行政機構領導，都設置了相應級別的行政領導職務，各級管理人員也擁有了相應的行政級別，行政權力過于集中，學術權力式微，不利于學術自由發揮。雖然高職院校建立了學術委員會，但官本位思想仍然存在，行政權力影響決定學校的教學和學術事務，導致行政權力泛化，學術機構幾乎成了咨詢機構。

三是治理結構特色不明顯，內部組織相對封閉。高職院校的管理模式要么照搬政府行政機構上下級領導模式，要么沿用了中專學校的權力集中領導模式。隨著高職院校各自辦學規模的急速擴張和發展，現行的管理模式已顯示出明顯的滯后性，無法適應經濟社會發展的需求、體現高職教育特性和獲得權威性和認同。大部分高職院校未能專門設立由校領導主要負責的校企合作組織機構，往往仍以學校思維為主進行校企合作或跨界治理方面的制度設計，其內部組織相對封閉，不能與政府、行業、企業進行有效溝通與對接。

四、現代職業學校制度視閾下高職院校治理體系的構建

職業院校實現科學管理的重要路徑是從管理走向治理，治理是各利益相關者從被動接受管理轉化為自覺參與管理運行過程，組成利益共同體和事業共同體的過程。從運行機制層面角度，結合廣東工貿職業技術學院（以下稱學院）的內部治理結構實踐為實例，從以下四方面探討現代職業學校制度視閾下高職院校治理體系的構建。

（一）堅持依法依規治校，制定與完善學校章程

《中華人民共和國教育法》規定，“設立學校及其他教育機構，必須具備章程等基本條件。”《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出：“各類高校應依法制度章程，依照章程規定管理學校。”《高等學校章程制定暫行辦法》，明確制定章程的目的是“為完善中國特色現代大學制度，促進高等學校依法治校、科學發展。”《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，“職業院校要依法制定體現職業教育特色的章程和制度，完善治理機構，提升治理能力。”《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020）》進一步明確，“完善體現職業教育特色的職業院校章程和制度，明確理（董）事會、校（院）長、專業指導委員會和教職工代表大會的職權，提高職業院校治理能力。”因此，制定和實施章程是法律的要求，可以進一步推動學校依法自主辦學，從人治管理轉向法治管理，實現教育治理體系和治理能力現代化。

高職院校是高等教育的重要組成部分，兼具高等性、職業性、區域性、行業性的特征，與社會的聯系緊密，章程的制定對于明確辦學目標、確立法人地位、規范管理行為、協調權力運行、實現民主管理、保護師生合法權益、處理學校與政府、行業、企業的關系等都具有十分重要的意義。

高職院校的章程制定可以從以下三個方面體現其特色：

一是在宗旨中突出高等教育的使命。高職院校章程必須體現“以服務為宗旨，以就業為導向，走產學研相結合的發展道路”的辦學宗旨，結合學校特點，明確學校使命。為此，高職院校應全面總結學校辦學特色和傳統，深入調查，細致分析學校的發展優勢和辦學需求，準確把握學校定位，明確發展階段，凝練辦學理念，彰顯學校特色。

二是體現高等職業教育在培養目標、專業設置、辦學模式等方面的特色。高職院校章程要體現堅持為生產、管理、經營和服務一線培養高素質技能型人才，堅持緊密結合產業和行業發展的人才需求設置專業，堅持在課堂教學中培養學生實踐操作能力。章程還應體現堅持校企合作的辦學模式，建立行業、企業參與辦學的長效機制；建立政、行、企、校等多元主體參與的內部治理結構；建設“雙師型”教師隊伍，重視教師的行業、企業經歷、加強兼職教師隊伍建設，從行業、企業聘請專業技術人員；重視社會的監督和行業、企業對人才培養質量的評價等內容。

三是體現高職院校內部治理結構的特色。高職院校要結合高職教育特點和院校實際情況構建學校內部治理結構，充分體現政府、學校、行業、企業等多元主體參與的內部治理結構，正確處理政治權力、行政權力、學術權力和民主權力的關系，努力構建開放、多元主體共治的治理模式。

學院高度重視《章程》的制定，要求章程制定貫徹學院校訓理念、具有實踐精神和特色風格。廣泛征求校內外意見，共征得校內意見31條，校外專家意見74條。同時，學院邀請專家對章程建設的文化背景、整體結構、議事程序、文本語言等各個方面進行逐條細致研討，提出修改意見。2015年4月廣東省教育廳第4次廳長辦公會議審議通過了《廣東工貿職業技術學院章程》，成為第一批通過的高職院校。章程對學院黨委、院長辦公會議、學術委員會、教代會、學代會等在內的組織機構權責做了明確規定，強化校、系（學院）兩級管理為主的內部管理體制，明確了黨委領導、院長負責、教授治學、民主管理的治理體制，改革和創新了學院內部治理結構。學院依據法律法規明確了人員配置、工資分配、人才培養、交流合作等方面的辦學自主權，并明確與行業組織、企業單位、科研院所等的合作方式和渠道，同時設立專門機構監督章程的執行情況，依據章程審查學院內部規章制度、規范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴。

（二）堅持教授治學，擴大學術權力

著名教育家竺可楨說過：“教授是大學的靈魂”。加強學術能力建設是高職院校提高辦學水平，提升教師科研水平，實現內涵發展的有力舉措。高職院校應堅持教授治學，倡導學術自由，擴大學術權力。

一是要重視和提高對教授治學的認識。要尊重學科發展與科研活動的規律，提高對教授治學重要意義的認識，樹立行政權力服務學術權力的管理理念，探索符合高職院校發展的內在規律，尊重知識，重視人才，調動教授的力量，讓教師真正成為學校的主人，促進高職院校治理體系的改革和發展。

二是要充分發揮學術委員會的作用。2014年教育部審議通過《高等學校學術委員會規程》，成為新中國成立以來首部高等學校學術委員會國家規范。高職院校通過學術委員會可以實現學術治理的制度化，要加強學術委員會機構建設，就要建立規范的成員遴選制度，嚴格把關委員會成員；同時要兼顧不同學科發展的需要，統籌委員會成員的專業代表性。學院結合自身實際，制定《章程》，明確了學術委員會的權力義務和職責，規范了運行制度，充分發揮學術委員會在專業建設、學術評價、學術發展和學風建設等事項上的重要作用，不斷完善學術事務的制度建設和規范管理，積極探索教授治學的有效途徑，尊重并支持學術委員會獨立行使職權，為學術委員會正常開展工作提供必要的條件保障。

三是加強教授自身建設。教授要有水平地參與到學術事務治理中來，就必須不斷提高個人學術道德水準和學術管理水平。教授應堅守學術道德，勇于追求真理，堅持學術自由，遏制學術腐敗，勇擔學術責任，身正為范，以人格魅力與崇高道德育人；高職院校須制定學術道德規范，建立長效機制，對教授學術行為進行約束和量化考核。同時，教授應加強管理知識的系統學習和實踐，不斷提高學術管理水平；高職院校應通過專家講座、理論培訓、參觀學習等方式豐富教授學術管理知識，創造管理實踐條件，提高教授管理能力，提升教授管理水平。同時，要培育和強化教授治學意識，激發和保護教授治學熱情，營造良好的治學氣氛，實現教授嚴謹治學、高效治學的目標。

（三）創新體制機制，構建多元協同育人平臺

構建符合我國實際的現代教育治理體系須解決治理主體及相互關系的問題，高職院校可以通過職教集團的平臺，構建“政校行企”多元育人平臺，形成多元共治的治理格局。“政校行企”多元協同是政、校、行、企各利益主體要以利益共贏為目標，通過體制機制創新搭建一體化協作平臺，相互結成深度交叉融合的利益共同體，以實現整體功能大于部分功能之和，從而在高素質技能型人才培養等方面發揮最大的效用。

“政校行企”多元協同育人是通過政府主導、學校主體、行業指導和企業參與的方式，深度合作，共同育人。政府是行政部門，主要是制定政策法規，加強引導和監督，搭建合作平臺，健全合作體制機制；學校是辦學主體，要全面推進教育教學改革和社會服務，要融合多方資源，建設職教集團，進行頂層設計，并利用職教集團平臺開展技術研發、實習實訓、教學改革、師資培訓等產學研活動；行業是社會組織，是政府和企業之間的中介組織，是連接教育與產業的紐帶，能夠參與協同育人的各個環節，發揮行業指導作用；企業是重要載體，可以將用人需求、技術攻關融入教育教學，也可根據企業用人實際情況檢驗修正學校人才培養方案和人才培養模式，全面參與各教學環節。“政校行企”各方各司其職，建立利益表達、協商和保障的利益調整機制，通過直接參與決策來監督權力運行和政策實施，共同治理教育事務并促進教育公共利益最大化。

2012年，學院成立了廣東工貿職業教育集團，依托集團的資源優勢和重點專業優勢，在中山市南頭鎮等地，通過政府主導、行業指導、校企參與，在企業建設“兩站三基地”（“校鎮合作聯絡站”“教師掛職實踐鍛煉工作站”“學生頂崗實習就業基地”“企業技術人員培訓與技術服務基地”和“校鎮合作產學研基地”），多途徑開拓校、政、行、企合作渠道。為暢通校政企合作渠道，學院優化了校企合作聯絡站的辦公條件，并聘請專門的校企合作聯絡員，負責“校政企”三方聯動合作平臺的建設，建立互動機制。

為充分發揮集團成員單位中行業企業的作用，促進產業鏈、崗位鏈、教學鏈深度融合。2012年以來，學院分別與廣東省模具工業協會、廣東省營銷學會、廣東省電子機械會計學會、廣州市茂名商會等行業學會開展合作、簽訂“校行企合作協議”，借助行業學（協）會平臺，充分利用其行業優勢和社會影響，拓展校企合作渠道。校、行、企共同就學生就業、崗頂實習、教師掛職鍛煉、員工培訓和社務服務等相關項目展開合作，形成多元化合作局面。

（四）推進民主參與，提高民主管理水平

民主監督與治理是高職院校內部管理體制的重要組成部分，構建和完善民主監督機制是現代大學制度建設的重點內容，民主管理是推進依法治校，促進學校民主政治建設的重要途徑。此外，實現高職院校行政權力與學術權力的和諧發展，也需要有制民主管理與監督的平臺。高職院校實行民主管理就是以發揮教職員工主人翁地位為基礎，集中群眾智慧管理學校，保障教職員工參與管理學校的權利。教代會作為代表組織之一，可以讓權力之間、利益之間、職能之間相互制約，達到平衡。同時，高度重視學生為主體的學代會制度，調動學生參與學校管理監督的積極主動性。加強民主監督，推進民主參與，提高民主管理水平是構建高職院校治理體系的重要保障措施。

一是健全教代會和學代會制度，奠定學校民主建設基礎。教代會是學校管理體制的重要組成部分，是全體教職工行使民主權利、依法參與民主管理和監督的基本形式，是學校領導聽取教職工意見，科學民主決策的重要渠道，是學校民主管理的具體體現。學代會是學生行使民主權利和參與學院管理的基本形式，代表全校最廣大學生的意志，維護全校所有學生的合法權益。

學院不斷完善教代會和學代會制度，依法保障廣大師生參與民主管理、民主決策和民主監督的權利。學院教代會每年召開一次，向教職工報告年度工作開展情況和工作計劃，審議通過學校改革建設發展和涉及教職工切身利益的重大方案措施。教代會代表實行任期制，每屆五年，由基層單位教職員工直接選舉產生，其中教師代表不少于代表總數的60%。教代會設立主席團，在代表中選舉產生，主持會議。到會代表應達到代表總數三分之二以上方可開會，選舉和表決須經全體代表半數以上通過方為有效。學代會每兩年召開一次。學代會代表由各班民主選舉產生，學代會委員由學代會代表通過民主協商醞釀、討論后，采取無記名投票差額選舉產生。

二是緊密結合實際，推進民主管理。高職院校要把民主管理與黨風廉政建設相結合，通過民主管理，把學校領導干部的廉潔勤政置于教職工的民主監督之中；要把民主管理與學校日常工作相結合，推動學校民主管理、監督和科學決策，促進學校發展；要把民主管理與學校規范管理相結合，通過依法治校，促進學校民主政治建設；要把民主管理與教授治學相結合，落實學術權力在高等職業教育教學、科研、專業建設等工作的主導地位和作用；要把民主管理與教代會相結合，落實教職工在學院重大工作中決策、咨詢、建議和監督作用，形成科學決策、民主監督的氛圍。

高職院校治理體系的構建既是辦學思路與理念的轉變，也是現代職業學校制度的建設過程，是一項長期的艱巨任務。高等職業教育作為一種特殊類型的高等教育，通過建立健全高職院校治理體系，擴大辦學自主權，逐步建立起體現高等職業教育特點、遵循高職教育內在規律的現代大學制度。

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責任編輯 朱守鋰