義務教育學校危房的痼疾與治理

張亞麗+羅崇敏

摘 要 我國義務教育學校有安全隱患的校舍存在，而且校舍危房面積處于上升的趨勢，中西部地區尤其部分省份的鎮鄉結合部和鄉村更為嚴重。根除校舍危房的痼疾，必須加強立法，以法律保障學校校舍建筑安全；校舍安全監督以及危房排查評估移交省級住建部門；住建部成立專門的學校用房審批、建筑招標、監理部門，建立學校用房建設專業化的管理體制；加強課題立項，促進校舍建筑的研究。

關鍵詞 義務教育學校 學校危房 痼疾 治理

政府歷來對義務教育學校校舍安全問題十分重視，從2001年開始實施農村中小學危房改造和中西部農村初中校舍改造等工程，2008年出臺了新的《普通中小學校校舍建設標準》，2009年開始實施了為期三年的校安工程，2013年出臺了《關于建立中小學校舍安全保障長效機制的意見》。諸多政策工程的實施提高了中小學校的校舍質量，有力地改善了中小學校舍安全狀況。但是我國義務教育規模龐大、基礎薄弱，具有安全隱患的校舍依舊存在，且不斷有新的危房出現。通過對《中國教育統計年鑒》2008～2012年的統計數據分析，發現義務教育學校生均校舍危房面積處于上升的趨勢，且中西部地區尤其嚴峻。校舍危房直接涉及到廣大師生的生命安全，應該早日解決校舍危房問題，確保中小學生師安全。

一、義務教育學校校舍危房現狀

1.小學校舍危房生均面積呈現翻倍增長態勢，中西部問題突出

從統計數據來看，和2008年相比，2012年全國生均危房面積呈現翻倍增長的態勢。東部地區生均危房面積有少許下降，東北地區危房保持緩慢的漲幅，危房問題主要集中在中部、西部地區。

（1）西部地區小學校舍危房嚴重的是甘肅、云南和廣西

2012年，云南小學危房面積情況最為嚴重，生均危房面積是2.51平米，是同年西部地區生均危房面積的2.90倍，全國生均危房的6.04倍，是2008年云南生均危房面積的2.18倍。2012年甘肅省的生均危房面積3.17平米，是西部地區生均危房的3.66倍，全國生均危房的7.63倍，是2008年甘肅生均危房面積的3.40倍。廣西在2008年危房問題不突出，生均為0.29平米，僅是西部的0.62倍，全國的1.26倍，但是到了2012年，生均0.94平米，是西部生均危房的1.08倍，全國生均危房的2.26倍，是2008年本省生均危房的3.22倍。

（2）西部地區的城鄉結合部、鎮區和鄉村是校舍危房重發區

云南和甘肅城鄉結合部、鎮區和鄉村校舍危房嚴峻。甘肅城鄉結合部的生均危房達到了2.21平米，鎮區生均危房面積2.15平米，鄉村小學危房問題更加突出，生均危房4.08平米，鄉村危房面積占據鄉村校舍面積的54%。云南城鄉結合部的生均危房達到了1.44平米，鎮區生均危房面積2.05平米，鄉村小學生均校舍危房2.88平米，鄉村危房面積占據本區域校舍面積的43%。

（3）中部地區學校危房情況比較嚴重的是江西、湖北和湖南

2012年江西省生均危房0.91平米，是中部地區生均危房的2.22倍，是2008年江西省生均危房的6.81倍。湖北省生均危房0.75平米，是中部的1.80倍，是2008年湖北省生均危房的2.37倍。

（4）中部地區的鄉村、城鄉結合部和鎮區危房問題突出

鄉村危房問題突出，江西生均危房是0.76平米，湖北生均危房是1.43平米，湖南生均危房1.34平米。

2.初中校舍危房面積持續上升

和2008年相比，2012年全國生均危房面積呈現翻倍增長的態勢，增幅比小學幅度稍大。東部地區生均危房面積沒有明顯變化，東北地區危房保持緩慢的增長，但是增幅比小學的幅度稍大。危房問題主要集中在中部、西部地區，中部西部的漲幅最大。

（1）西部地區廣西、甘肅、云南校舍危房情況嚴重

2012年甘肅生均危房2.70平米，是西部生均危房的3.06倍，是全國生均危房的5.65倍，是2008年危房面積的3.21倍。2012年云南生均危房2.44平米，是西部生均危房的2.77倍，是全國生均危房的5.11倍，是2008年危房面積的3.11倍。2012年廣西生均危房1.30平米，是西部生均危房的1.47倍，是全國生均危房的2.71倍，是2008年危房面積的的4.40倍。

（2）廣西、甘肅、云南鎮區、鎮鄉結合部、鄉村危房問題嚴重

廣西鎮區生均危房面積1.45平米，鎮鄉結合部1.36平米。農村學校校舍危房更嚴重，生均危房1.62平米。云南鎮區、鎮鄉結合部生均危房高達2.14平米、2.18平米。鄉村校舍生均危房達到了3.06平米。甘肅省鎮、鎮鄉接合部生均危房也高達2.09平米、2.02平米。鄉村學校校舍危房生均面積高達3.6平米。

（3）中部地區江西、湖南、湖北危房情況嚴重

中部地區危房最嚴重的是江西，江西省五年間生均危房面積增加大了5.12倍。湖南在2008年，生均均危房面積0.16平米，低于中部的0.25平米，也低于全國的0.24平米。但是到了2012年，生均危房面積達到了0.75平米，是中部地區的1.37倍，是全國的1.56倍，是2008年危房面積的4.61倍。湖北省2008年生均0.24平米，和中部平均水平持平，但是到了2012年生均危房0.97平米，是中部平均水平的1.77倍，2012年生均危房面積是2008年的3.96倍。

（4）江西、湖北、湖南的鄉鎮結合部和鄉村危房問題突出

江西省危房生均最多的是鎮鄉結合部和鄉村，2012年江西省鄉村的生均危房是2.15平米，鄉鎮結合部是1.19平米。遠遠高于中部地區生均危房0.54平米的平均值。湖北省城鄉結合部和鄉村危房問題嚴重。

二、中小學校舍危房面積增加的原因

1.教育經費的匱乏導致大批不符合標準的校舍建筑

20世紀80年代中后期實施“地方負責、分級辦學、分級管理”的教育管理體制，造成鄉鎮財政困難，使校舍的建筑、檢查、修繕難以維持。在中國中西部學校，為完成“普九”任務，倉促翻蓋了大批校舍，很多中小學校舍標準低，多為土木、磚木結構，這類校舍破損老化快，已經或即將成為安全隱患校舍。按2008年汶川地震后國家新頒布的《建筑工程抗震設防分類標準》規定，保定市某縣95.5%的校舍達不到8級抗震設防要求。

2.校舍安全責任主體為規避責任，夸大危房等級

根據《教育法》等有關的法律及規章條文規定，校舍安全事故發生，教育行政管理人員和學校依法承擔相應的責任。遼寧、陜西等省為校舍安全出臺“終身負責制”新規也明確提出相關中小學校的校長是具體工程項目的第一責任人。例如黑板報墻頂蓋整體脫落導致5名女生被壓死的福州市金砂小學，校長在事故發生后即被停職調查，工程負責人也被警方控制；廣西博白學校倒墻事件發生后，該小學校長鄭某被刑拘。在校舍安全職責中，教育行政管理人員或者校長以有限的權力和能力承擔了無限的校園安全責任，這些崗位遴選沒有把建筑專業知識作為候選條件，自然沒有資質擔任校舍建筑質量監理，由此導致學校安全壓力大，看到可能的危房，本著寧可信其有的態度立即上報，把安全責任降至最小，導致了危房數量的增多。

3.校舍安全相關責任主體獲得更多的項目經費

在校園安全工程實施中，危房鑒定等級比較寬泛，沒有精確的評定標準，C等級危房和D等級危房評估的操作空間很大，但是這2個等級危房的撥款差異很大，個別學校把危房等級提升有利可圖，導致危房數量增多。“自利性”是政府的“經濟人”天性，而目前的危房安全督導組不可能人人都是專家，也不可能都是由專業檢測機構來監督負責，一般由每個部門派幾個行政管理人員組成，檢查方式主要依靠肉眼現場查看、聽取師生們的意見，此類檢查很難發現危房等級的錯誤。

三、義務教育學校危房治理的建議

1.加強立法，以法律保障中小學校舍安全

早在1933年美國頒布的“菲爾德法案”中詳細規定了建筑設計標準、監管機構、審查程序、懲罰措施等，為校園安全保駕護航。我國在校舍安全方面還沒有專門的法律給予保障，急需立法對校舍建筑安全進行明確規定，通過法律的手段對校舍安全加以保障。學校用房屬于政府項目，政府項目要嚴格按照法律及相應的規章制度進行操作。發達國家和地區對于政府項目的管理普遍設有專門的法律條文和合同。管理機構的設定、管理方式等幾乎所有的運作規則都需要法定。權責清楚，各部門僅能在自己權限范圍內發揮作用，可以有效避免權利尋租，用法律約束人格化的責任主體代表。

2.加大對校舍危房的排查，確保危房數據的真實和危房等級的科學

2013年的《建立中小學校舍安全保障長效機制意見》以及各省市的《改革中小學校舍危房鑒定辦法》都提出了建立校舍的年檢制度。目前的年檢大多是學校自檢再交專業部門鑒定，比如2009年據農信社天津分行對轄內河北唐山、保定、滄州、邢臺、邯鄲、赤峰、山西大同、臨汾、內蒙通遼、呼倫貝爾市（以下簡稱“十市”）進行校舍安全工程專題調查，發現“十市”政府及相關部門先后組建中、小學校舍危房改造組織領導機構608個，共出臺相關政策措施743項，平均每個市有危房改造小組61個，每個小組負責幾個學校的危房改造工作，不利于經驗的積累。政府應該賦權省級住房和城鄉建設主管部門，住建部門把校舍危房排查、評估鑒定作為部門職能之一，校舍安全年檢作為常規工作。只有專業的鑒定機構，才能科學地鑒定結果，否則校園建筑部門建立校舍安全年檢制度就會流于形式。得到真實的校舍信息，才能按照輕重緩急制定相應的年度實施計劃，避免政策失真。

（1）異地交叉排查，有利于省內異地交叉排查評鑒，或者同地區的不同省之間的互評，防止地方保護主義引發的系列弊端，保證危房排查評鑒的科學公正。

（2）編制地方性危房等級標準細則，住建部門依據國家的技術文件和技術標準配套，綜合考慮學校所處的地理環境、氣候條件等因素，統籌編制地方性危房評級的標準細則，并在危房評鑒實踐中完善，保障校舍危房鑒定的科學性。

3.住建部成立獨立的學校用房審批、建筑招標、監理部門

國家出臺了法律規章制度以保障校舍建設質量，但是，校舍建設責任在各級政府和各個部門間劃分不清楚，部門間分工不清、相互掣肘造成政策執行不力、監管成效甚微，沒有實現校舍安全工程的專業化。政府應授權省級層面住建部門專業機構專門負責學校校舍的設計、規劃、審批以及建設的招標和施工監理，建立省級的校舍建筑部門，統一調配資源，對省域內的校舍安全負責。

（1）厘清校舍安全的責任主體，校舍建筑一直由教育部門自行負責，造成事故則集體失語且責任被層層剝離，問責制難以落實，厘清責任主體，是校舍安全的有力保障。

（2）積累校舍安全保障的知識，目前校舍維修建筑以項目組形式存在，項目結束，工作完成，項目組解體，沒有經驗積累反思。住建部門可以在校舍維修建造的過程中，積累豐富的相關知識。

（3）保障工程技術資源匱乏的邊遠地區以及西部農村地區校舍安全的落實。

4.加強課題立項，促進校舍建筑的研究

在CNKI期刊網，以“校舍”作為篇名檢索出文章13094篇，文章主要來自中國重要報紙全文數據庫有6567篇，占所有文獻的50.15%，關于校舍的話題更多來自新聞媒體的報道，3607篇來源于中國學術期刊網絡出版總庫，而來自學者對校舍安全主體的研究則只占27.55%。利用CNKI文獻分析以“中小學校舍”關鍵詞的文獻，非基金文獻占90.7%。可見目前校舍安全立項課題少，專家對這一問題的關注度自然較少且不深入，這不利于校舍安全長效機制的實施。建議把校舍安全評估、維護、校舍建筑作為國家研究的重點給予支持，調動建筑、教育等各學科智力資源為校舍安全貢獻力量。

5.加大校舍建筑經費的投入

目前存在危房的原因之一就是中小學校舍安全工程建設資金缺口較大，多渠道籌措危改維修資金難以落實。要建立和完善危改長效機制，還給孩子們一個安全快樂的生活學習環境，一是各級教育部門根據實際做好危改項目預算，爭取中央和省級資金幫扶力度，確保計劃安排的資金及時足額到位；二是利用閑置校舍以及置換資金、城建稅等等用于危房改造；三是建立幫扶資助平臺，鼓勵社會各界人士以及企事業單位捐資助教；四是呼吁金融機構支持中小學校舍安全工程，成立由政府和教育行政部門、學校共同建立的貸款擔保機構，解決教育部門貸款難的問題。同時希望各個金融部門改進服務方式或給予學校低息解決危房改造項目貸款，加大對教育行業的支持力度。

參考文獻

[1] 張紅偉，郝曉明，朱慧婷.中小學校校舍安全政策三十年回顧與評析——兼論“汶川地震”為我國校舍安全政策帶來的挑戰與契機[J].清華大學學報：哲學社會科學版，2009（1）.

[2] 曹均鋒，劉慶忠，李代娣，等.皖東北地區中小學校舍的抗震設防調查與分析[J].防災減災學報，2011（1）.

[3] 孫柏濤，周強，楊玉成.鄉鎮中小學校舍抗震抗倒安居安學設防目標——汶川地震北川擂鼓鎮中小學校舍震害原因探究[J].地震工程與工程振動，2011（2）.

[4] 張紅偉.對汶川地震后我國中小學校舍安全政策的追蹤研究[J].云南師范大學學報：哲學社會科學版，2011（3）.

[5] 楊宏偉，鄭淑英.云南省中小學校舍數據管理系統建設探索[J].中國教育信息化，2008（24）.

[6] 宋映泉.校舍安全何以保障[J].北京大學教育評論，2008（4）.

[7] 鐘陽.西部農村中小學校舍安全工程之我見[J].建筑結構，2010（S2）.

[8] 王瑩.遼寧校舍質量校長“終身負責”[N].中國建設報，2009-07-04.

[9] 李志剛，楊洪超，晁霞，等.關于河南省中小學校舍安全工程實施情況的調查與完善建議[J].財政監督，2014（3）.

[10] 云南省中小學校舍安全工程領導小組辦公室關于下達2010年全省中小學校舍安全工程建設計劃任務的通知[E].云南教育：視界，2010（2）.

[11] 魏海政，崔方鋒，王蕾.“校長不再為維修校舍發愁了”[N].中國教育報，2012-09-18.

[12] 中華人民共和國城鄉和住房建設部.http：//www.mohurd.gov.cn/dfxx/200907/t20090715_192433.html

【責任編輯 鄭雪凌】