國家“二孩政策”對甘肅省人口發展的影響分析

李含琳

（中共甘肅省委黨?！「拭C　蘭州　730070）

·經濟管理與改革發展·

國家“二孩政策”對甘肅省人口發展的影響分析

李含琳

（中共甘肅省委黨校甘肅蘭州730070）

全面放開二孩生育的政策，是黨的十八屆五中全會《建議》做出的最為重要、最為醒目的宏觀決策。二孩政策的出臺引起了全社會各方面的熱議，對人口增長壓力、贍養負擔、勞動力供給和人口紅利等主要人口發展問題，都提出了新的挑戰。本文結合甘肅省的實際情況，就二孩政策對甘肅省的人口發展的影響進行了系統分析，提出了獨特的看法。

二孩政策人口發展人口增長人口紅利

黨的十八屆五中全會《建議》對我國人口生育政策做出了重大的決策，即全面放開“二孩政策”，由2013年的“單獨二孩”直接調整為全國不分城鄉、不分民族、不分身份、不分年齡的統一允許生育二孩的政策。對于這項政策的實施，社會各界反映不一。有的認為甘肅省的人口將進入高速增長期，有的認為二孩政策的實施有助于緩解老齡化社會的養老困境，有些則認為甘肅省應該以實施二孩化政策為契機，挖掘人口紅利的潛力，等等。本文認為，二孩政策的實施對甘肅省人口發展必然產生巨大影響，但是，其影響的方向和程度是有明顯差異的，明確這些問題對于科學決策人口戰略非常必要。

一、近年來甘肅省的人口增長概述和預測

2000年以來，甘肅省的計劃生育工作按照國家的政策規定和省委、省政府的有關決策，長期堅持“穩定增長、提高質量、優化結構、優質服務”的工作思路和方法，取得了人口自然增長率等主要指標與全國平均水平的持衡狀態。

（一）人口總量的增長變化

1.人口總量變化。依據2010年的第六次人口普查數據，截至2010年，甘肅人口數量為2557.53萬人，即常住人口2557.53萬人。人口總量在全國排名第22名。與2000年的“五普”總量2512.43萬相比，人口總量增加了45.1萬人，人口綜合生育率一直穩定在1.6左右。由于第六次人口普查的統計口徑與前幾次不同，所以只能做簡單比較和參考。

2.人口增長率變化。2010年，甘肅省有1306.42萬位男士和1251.11萬位女士，人口性別比為1.04：1。2011年，甘肅城鎮人口953萬（37.15%）鄉村人口1611萬（62.85%），城市化率在全國處在低位水平。人口出生率12.08‰，人口死亡率6.03‰，自然增長率6.05‰。

3.其他人口發展指標變化。預期壽命：2010年甘肅人口的平均預期壽命為72.23歲，其中男士的平均預期壽命為70.60歲，而女士的平均預期壽命為74.06歲。失業情況：甘肅各地區城鎮登記失業人員數據顯示2010年有10.72萬人失業、失業率為3.21%，2011年有10.78萬人失業，失業率為3.11%。從2011年—2014年，甘肅省的失業率基本控制在3.5%左右，與全國平均水平一致。

（二）甘肅省2014年的人口統計數據

1.人口總量。到2014年末，全省常住人口為2590.78萬人，比上年末增加8.60萬人。其中，城鎮人口1079.84萬人，占41.68%（城市化率），比重比上年提高1.55個百分點；鄉村人口1510.94萬人，占58.32%。

2.人口結構。按年齡分，0-14歲人口440.59萬人，占常住人口的17.01%，比重比上年末下降0.07個百分點；15-64歲人口1928.68萬人，占常住人口的74.44%，比重提高0.02個百分點；65周歲及以上人口221.51萬人，占常住人口的8.55%，比重提高0.05個百分點。按性別分，男性人口1322.85萬人，占51.06%；女性人口1267.93萬人，占48.94%。

3.人口增長率。全年出生人口31.62萬人，人口出生率為12.21‰，比上年上升0.05個千分點；死亡人口15.83萬人，人口死亡率為6.11‰，上升0.03個千分點；人口自然增長率為6.10‰，上升0.02個千分點。

（三）甘肅省的人口增長和城市化預期

1.2015年預計人口增長。根據統計，從2011年—2014年，甘肅省的常住人口增加了33萬，平均每年凈增加8.25萬人。以此類推，2015年再增加8.25萬人左右，所以到2015年，全省的常住人口總量將為2599萬人，考慮到“黑人黑戶”的因素，全省常住人口總量約為2600萬人。人口出生率仍然為6.50‰左右，當年新出生人口總量約為32萬人。

2.人口增長與人口發展預測。經過甘肅省上下堅持不懈的努力，自2002到2014年，甘肅省人口自然增長率連續多年控制在7‰以內，圓滿完成了國家下達的人口計劃和省委、省政府確定的人口控制目標。

3.新型城鎮化目標預測。根據有關預測分析，到2020年，甘肅省常住人口將達到2660萬人，常住人口城鎮化率將達到50%左右，戶籍人口城鎮化率達到38%左右，常住人口指標下的城市化率將達到45%左右；到2030年，常住人口將達到2830萬人，常住人口城鎮化率將達到62%左右，戶籍人口城鎮化率達到55%左右。

二、“二孩政策”對甘肅省人口發展的影響

（一）對人口增長的影響及預期判斷

1.二孩生育政策的放開并不一定迅速提高人口出生率。主要由于是市場和成本因素在起作用。這些成本主要有：一是新生兒在懷孕、生育階段的費用支出非常高；二是從新生兒到學齡前的養育成本非常高，比如月嫂費用、保姆費用、選擇幼兒園的費用等；三是機會成本非常高，有些就業人口由于懷孕或者生育、養育等的需要，有可能“失業”。根據調查，就是在現在的西部比較經濟落后的地區，城市生育和養育孩子的年成本都在3—4萬元，幾乎等于一般低收入就業人口的年收入總和。從現實情況來看，2013年國家放開了“單獨二孩”政策，可是實際有條件的生育家庭很少，只占很小的比例。根據國家統計局的數據顯示，2013年實施“單獨二孩”政策后，2014年全國出生嬰兒數僅比2012年增加49萬人，約增加3%。

2.結合我們甘肅省的情況，實施二孩政策對人口的增長不會產生很大的影響，只可能小幅拉動人口增長。原因有二：一是符合二孩政策的生育年齡人口中大多數已經喪失了生育功能。我國是在1980年出臺第一個計劃生育政策條例的。從1980年的20-25歲人口到2015年，已經過去了35年，這些人口中最大的已經是60-65歲，“70后”的已經是45歲左右，實際上有生育功能的只是“80后”計劃生育人群。二是人口成長的系列成本（懷孕、生育、上學、醫療、住房、結婚等）將持續提高，大部分低收入人群必須考慮這個因素。

3.基本判斷。根據以上的分析，我們做出如下基本判斷：一是從2016年起甘肅省的人口出生率將變化為14‰左右，從2016年—2020年，每年平均新出生人口數將表現為35萬人左右；人口死亡率穩定在7‰以內；人口自然增長率將穩定在7.50‰～8.00‰的水平。二是二孩人口的生育群體主要集中在農村人口當中，城市、特別是大中城市的二孩生育人口群體將比較小。三是從人口結構來看，真正愿意生育二孩的主要集中在“80后”和“90后”人口中，“70后”中可能只有很小的比例愿意生育二孩。

（二）對人口城市化發展的影響及預期判斷

1.甘肅省當前的城市化水平。人口流動是城市化的主要因素。2000年以來，甘肅省的計劃生育工作按照國家的政策規定和省委、省政府的有關決策，長期堅持“穩定增長、提高質量、優化結構、優質服務”的工作思路和方法，全省人口自然增長率連續10多年控制在7‰以內，甘肅每年出生人口34萬左右，婦女總和生育率穩定在1.8左右，低于國際公認的2.1的人口更替水平。2010年第六次人口普查數據中的人口性別比為1.04：1。2011年，甘肅城鎮人口953萬（37.15%）鄉村人口1611萬（62.85%），城市化率在全國處在低位水平，到2015年，城市化率大概在41%左右，低于全國平均水平20個百分點。

2.新型城鎮化目標預測。根據有關預測分析，到2020年，甘肅省的常住人口將達到2660萬人，常住人口城鎮化率將達到50%左右，戶籍人口城鎮化率達到38%左右，常住人口指標下的城市化率將達到45%左右；到2030年，常住人口將達到2830萬人，常住人口城鎮化率將達到62%左右，戶籍人口城鎮化率達到55%左右。

3.基本判斷。從根本上看，決定城市化速度和質量的國家因素是工業化和信息化，但是，人口城市化則是基本的推動力。因此，我們做出如下判斷：一是從2016年—2020年，甘肅省的城市化率每年大概提高1個百分點，蘭州市的人口將達到400萬（包括流動人口）；二是隨著農村人口城市化速度的加快，進城農民的生育觀念會發生巨大變化，會在一定程度上抑制二孩率的提升；三是城鄉差距的擴大一方面是現實問題，另一方面會通過各種途徑影響農村人口的生育觀念和決策，這也會抑制生育行為。

（三）對勞動力市場的影響及預期判斷

生育政策對一個國家的勞動力市場影響很大。我國是人口大國，中國人口占當今世界人口的1/5。同時，中國又是世界上的人均經濟量一般國家，2015年我國的人均GDP只排到全世界的80位左右，是美國的1/8。如果按照人均來計算，我國幾乎所有資源的占有量都遠低于世界平均水平。

1.總體形勢是“供需雙降”。從20世紀的80年代起，隨著大量農村勞動力向城市和非農產業的轉移，再加上計劃生育政策的長期實施，到2010年前后，我國勞動力市場已經出現“供需雙降”局勢。一方面，從勞動力供給來看，我國勞動力人口自從2012年出現拐點后，總量持續下降。2014年，16周歲以上至60周歲以下（不含60周歲）的勞動年齡人口9.16億人，比上年末減少371萬人，這已是第三年連續下降。2015年，我國城鎮新增長勞動力有1500萬人左右，其中，高校畢業生749萬人，另外還有中專、技校和初中高中畢業生。而在總量需求方面，2015年中國的就業目標是城鎮新增就業1000萬人左右。這就意味著，勞動力市場中的供需差大約500萬人。從勞動力的需求來看，根據中國人力資源市場信息監測中心對全國主要城市的監測顯示，2015年一季度，用人單位通過公共就業服務機構招聘各類人員約525萬人，進入市場的求職者約469萬人。與2014年同期相比，需求人數減少了91.9萬人，下降了15.7%；求職人數減少了78.6萬人，下降了15.1%。從甘肅省的情況看，到2010年前后，勞動力市場已經出現“供需雙降”局勢。一方面，從勞動力供給來看，2014年16-59周歲的勞動年齡人口為1900萬人左右，占總人口的比重約為72%。2015年，甘肅省城鎮新增長勞動力有18萬人左右。另一方面，2015年甘肅省的城鎮新增就業崗位只有15萬人左右。這就意味著，勞動力市場中的供需雙方都出現出下降局勢。

2.“供需雙降”的成因分析。我國目前之所以出現這種勞動力市場形勢，有多種原因：一是中國城市勞動力市場的“支撐主力軍”在明顯減少。我國目前進城打工的農民工有2.5億人，約占農村青壯年勞動力的80%，再增加可能性很小。二是隨著科技創新步伐的加快，城市和新興工業對一般勞動力的需求也在持續下降，現在，不僅城市和工業對勞動力的需求在減少，就是農村的現代農業對勞動力的需求也在減少。三是勞動力的“結構不對稱”，即現行的教育、特別是高等教育在專業設置上與勞動力市場的需求之間存在嚴重脫節，教育資源與就業需求之間不對稱的問題越來越嚴重。社會對農民工的專業和技能要求也在提高，而大部分農民工的素質和技能無法在短期內得到改變。四是“高智低就”的現象、以及各種高校畢業生就業向大中城市集中的現象，將會更加嚴重。

3.基本判斷。根據以上分析，在甘肅省的勞動力市場變化上我們可以得出如下判斷：一是勞動力的供需總體形勢不會太緊張。從2010年到2015年，每年新增加的人口為30-32萬人，實際勞動力的供給在30萬人，實施二孩政策后到2030年，16歲—60歲的勞動力年齡人口每年將增加到35萬人左右，到2050年，每年將增加勞動力40萬人左右。但是，考慮到科技進步，勞動力的需求不會增加多少，就業仍然是大問題。二是近年來甘肅省的農民工總量約為530萬人，到2020年也不會增加多少，因為新出生的人口到2030年前后才可能成為勞動年齡人口。所以說，實施二孩政策對甘肅省的勞動力市場不會引起太大的影響。

（四）對養老的影響及預期判斷

1.中國的老齡化水平。目前，中國的平均生育率只有1.4到1.5的水平，到2014年底中國60周歲以上人口達到2.12億，占總人口的15.5%；65周歲以上人口達到1.38億，占總人口的10.1%。從2013年到2014年，老年人口就凈增長1000萬人。按照專家預測，大約再過20年左右，中國老年人口就將突破3.5億，此后一直到2100年都不會再低于這個數字。據預測，實施全面二孩政策，到2050年可增加3000多萬勞動力，到2050年，老年人口在總人口中所占比重，與不調整政策相比降低2個百分點，將在一定程度上減緩人口老齡化進程，但是，在總體形勢上不可能逆轉老齡化。

2.實施二孩政策后的老齡化預測。按照國家人口發展戰略，中國的人口總量在遠期內將控制在15億左右，全國平均總和生育率在未來30年應保持在1.8左右，過高或過低都不利于人口與社會經濟的協調發展。按照人口預測的曲線圖，從本世紀30年代中期開始一直到2100年，我們的老年人口都不會再低于3.5億人。2055年左右是中國老年人口最多的時候，預計將接近4.5億人，此后一直到2100年的時候老年人口總數不會低于3.6億人。2050年以后，中國80歲以上的高齡老人會保持在1億人這個龐大的數字。

3.甘肅省的老齡化形勢。“十三五”時期將是甘肅省人口老齡化、高齡化、空巢化進程加快的時期。根據統計，2015年全省60歲及以上老年人達到365萬左右，占全省人口的13.69%。甘肅省是一個經濟欠發達省份，工業化程度低，自給自足的自然經濟依舊占很大比例。甘肅省貧困地區養老能力依然較弱，絕大多數農村老人的經濟來源、生活照料、精神慰藉主要依靠家庭成員來實現。甘肅鄉村家庭中擁有65歲及以上老年人口占全省同年齡段比重為69.48%，由于甘肅農業地區經濟落后，老年人收入水平低下，無力支撐養老服務業的發展。

4.二孩政策與養老的關系判斷。有不少人認為，實施二孩政策的一個重要原因是為了解決養老難題。其實，二孩政策與養老有關系，但是這種關系會遇到許多挑戰因素。一是現在許多子女贍養老人的素質比較低，不僅出現了“啃爹族”，而且出現了“啃爺族”。大多數父母自己也明白“靠兒養老”不可能。二是年輕一代的實際養老負擔已經很重，已經承受不了。比如，如果都是城市人口，而且都是計劃生育年代的人口，如果是獨生子，那么兩個年青人要贍養7口人，如果是二孩，則要贍養8口人，實際負擔不是減少了，而是增加了。三是之所以在這種情況下仍然有部分人口愿意生育二孩，主要原因是考慮“傳宗接代”、給子女一個更佳的人文環境。

5.出路判斷。根據國際經驗，養老必須走市場化、社會化、信息化的道路。根據有關資料，我國的上海市目前已經初步實現了“9073”（即居家養老、社區養老、機構養老人數分別占90%、7%、3%）的養老服務格局。結合甘肅省的情況，解決養老的出路在于：一是提高認識。發展養老服務業不僅是應對老齡化危機的重要途徑，更是發展第三產業、擴大就業、實現經濟增長的重要手段。二是在近期內（2020）要實施分類指導的方針，在農村應以家庭養老為主、社會養老為輔，在城鎮建立以社會養老為主的模式。加大政府對養老機構的支持力度，推進“醫養結合”、“社區養老”等新的養老模式。三是政府應該完善社會救濟和“五保戶”供養制度、農村合作醫療制度，探索多種形式的農村醫療保障制度。擴大“低保戶”覆蓋面，做到“低保”覆蓋全部城鎮和農村，并隨著經濟的發展逐漸提高“低?！睒藴?。四是建立養老服務補貼制度，鼓勵有條件的地方建立困難老人、高齡老人津貼制度，推動老年福利由救助型向普惠型發展。擴大高齡老人“高齡津貼”覆蓋面，由原來80歲起改為70歲起，按年齡段逐步提高津貼標準。五是雙管齊下調節養老服務市場。在養老機構的建立、養老設施的安排上提供更多優惠政策，切實加強政府的兜底職能。引導更多社會資本進入養老服務業市場，開發差異化的養老服務業市場。

（五）對人口紅利的影響及預期判斷

1.什么是“人口紅利”概念。衡量人口紅利的一個重要指標是社會總撫養比，即非勞動年齡人口和勞動年齡人口的比例。非勞動年齡人口包含了少兒和老人。一般來說，社會總撫養比的數值越大，意味著撫養壓力越大，勞動力結構越差，人口紅利越低。如果社會總撫養比是50%，意味著平均兩個勞動者養一個不能勞動的人。如果是100%，則意味著1個勞動者撫養一個不能勞動的人。據已有的統計數據記載，1982年，中國社會總撫養比是62%，其中，少兒撫養比是54%，老年人口撫養比8%。但從上世紀80年代開始一直到2013年以后，少兒撫養比下降，老人撫養比開始上升。目前，我國少兒撫養比是22.5%，老年撫養比13.7%，社會總撫養比為36.2%。

2.對所謂的“人口紅利”要科學認識。關于人口紅利問題的研究由來已久，說法各異。在前多年有些學者提出要充分挖掘人口紅利的機遇期，大力發展勞動密集型產業，現在又有許多學者認為實施二孩政策可以延長中國人口的紅利期。這些認識都是有問題的?！叭丝诩t利”是不是一個發展機遇，關鍵是要看這個國家處在工業化的那個階段。如果是初期階段，普通勞動力是發展的主要因素，這時候的人口紅利很重要；如果是中期、或者后期，科技進步很快，創新水平越來越高，這時候的人口紅利就有可能變質，甚至成為制約創新的關鍵因素。從總體上來看，人口紅利越大的國家或者地區，實際上的發展成本更高。根據發展經驗，勞動密集型經濟或者產業比重越高的國家，實際上的發展能力越低。

3.實施二孩政策能夠延長人口紅利嗎？中國目前面臨老年社會的困擾，但這也是許多發達國家都面臨的共同性問題，不能因為老年人口的增加就斷定人口紅利必然減少。老年人口增加與人口紅利減少雖然有一些聯系，但畢竟是不同的兩個問題。我們認為，中國現在最需要的不是人口紅利，而是制度紅利、技術紅利、人才紅利、市場紅利、經驗紅利，而不是所謂的人口紅利減少。我國現在的撫養比是36.2%，實際上遠低于西方發達國家。有數據顯示，一些發達國家的社會總撫養比甚至比中國還高，比如英國是54%，德國52%，法國56%，美國50%，日本61%，韓國37%。所以嚴格來說，我國還處在人口紅利時期。

4.趨勢判斷。根據2009年人口變動情況抽樣調查結果評估推算，截至2009年末，甘肅省常住人口為2635.46萬人。其中，全省15-64歲人口為1885.93萬人，占總人口的比重為71.56%。這些數據表明，甘肅省現在仍然處在人口紅利期當中，擁有豐富的勞動力資源，且人口的負擔系數小。但是，需要注意的是，要把人口紅利轉化成發展能量需要明確幾點：一是轉化人口紅利是需要支出成本的，也就是配套投資；二是人口紅利在經濟低速增長期完全有可能轉化成就業壓力和就業困境，紅利會變質；三是實施二孩政策在短期內可以延長人口紅利期，但是，在長期內（比如從2016年—2030年）則會增加就業壓力。

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1007-9106（2016）07-0036-05

李含琳（1956—），男，中共甘肅省委黨校經濟社會發展研究所所長、教授，全國“萬人計劃”首批入選專家，全國宣傳文化系統“四個一批”人才，享受國務院政府特殊津貼。