關于預防和化解社會矛盾糾紛的幾點思考
——基于貴州省余慶縣的實地考察

郭　鵬

（天津社會科學院輿情研究所　天津　300191）

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關于預防和化解社會矛盾糾紛的幾點思考
——基于貴州省余慶縣的實地考察

郭鵬

（天津社會科學院輿情研究所天津300191）

【內容摘要】有效預防和化解社會矛盾糾紛既是維護社會穩定的客觀需要，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。通過考察余慶等地方實踐，發現社會矛盾糾紛大多產生于基層，必須化解在基層；應通過解決民生實事從源頭上加以預防和化解；以實際問題為導向，綜合運用工作方法；與穩步推進基層協商相結合。

【關 鍵 詞】社會矛盾糾紛基層協商民主基層地方實踐

中國已經進入全面建成小康社會的決勝階段，但同時仍處于社會轉型期和矛盾凸顯期。在利益格局深刻調整和思想觀念多元多樣的大背景下，社會矛盾明顯增多，圍繞城鄉規劃、工程項目、征地拆遷、單位改制、勞資糾紛、醫患關系、社會治安、執法司法等方面而產生的矛盾糾紛時有發生。十八屆三中全會提出“創新有效預防和化解社會矛盾體制”，四中全會提出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制”，都把有效預防和化解矛盾糾紛放在了突出位置。早在三中全會之前，全國許多地方已經就如何預防和化解矛盾糾紛開展了積極探索。其中，開始于2000年的余慶經驗以“小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣、矛盾不上交”為核心內涵，全縣93%以上的矛盾糾紛在鎮村兩級得到化解，群眾安全感始終保持在95%左右。①余慶經驗與浙江寧波的楓橋經驗一起，成為預防和化解矛盾糾紛的示范性樣本。通過考察余慶地方實踐，能夠更加直觀地厘清預防和化解社會矛盾糾紛當中的幾個問題。

一、社會矛盾糾紛大多產生于基層，必須化解在基層

從近些年的實際情況來看，社會矛盾糾紛主要發生在民眾與民眾之間，民眾與企業、學校、醫院之間，民眾與鄉鎮、街道、村委會、居委會之間，民眾與政府部門、政府官員、執法人員之間。中國社科院發布的《中國法治發展報告（2014）》當中對2000年1月1日至2013年9月30日的群體性事件進行梳理，結果發現導致百人以上群體性事件的前三個誘因依次為勞資糾紛、執法不當、征地拆遷。其中，勞資糾紛占到30.65%，具體包括企業改制帶來的職工下崗安置問題，拖欠工資和薪資水平過低問題，企業違法侵犯職工合法權益問題等。從參與主體和主要誘因來看，絕大多數社會矛盾糾紛產生于基層，而非大范圍的結構性問題。

將矛盾化解在基層有其必要性。鄉鎮、街道、行政村、社區、企事業單位對當地矛盾糾紛最為熟悉，對民眾的家庭背景和脾氣性格最為了解，能夠動員多方面的力量進行調解，以最小的成本化解矛盾糾紛。一旦矛盾上交，不僅需要投入較多的人員、財力、時間成本，而且很多時候并不利于矛盾糾紛的妥善解決，反而有可能溢出為更大范圍、更難根除的社會問題，造成更加惡劣的社會影響。

余慶縣預防和化解矛盾糾紛的發源、鞏固、創新都在基層，最大特點是做實基層一線、做強基礎工作。例如，全縣6000多名干部職工與10萬戶群眾結親聯戶，實現100%的干部直接聯系群眾和100%的群眾有干部直接聯系。建立健全村級“六包責任制”，即包調查摸底、包掌握情況、包教育溝通、包依法調處、包解決問題、包回訪鞏固。注重上門入戶、田間地頭調解，注重村民參與旁聽，最大限度將矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態。余慶的“一線工作法”成效顯著，近5年來，全縣共排查各類矛盾糾紛7661件，成功調處7499件，成功率達到97.89%。2014年，全縣69個村（居）當中有20個矛盾糾紛零上交，23個刑事發案為零。

當然，余慶的“一線工作法”也遇到了諸多現實問題，如地方財政壓力較大。余慶屬于貴州省遵義市下轄縣，地處黔中腹地，2014年地區生產總值54.9億元，財政總收入6.63億元，城鎮居民人均可支配收入20390元，農民人均純收入8061元。整體而言，余慶是一個缺乏區位優勢和交通優勢，工業基礎比較薄弱，經濟總量居于全省中等偏下的山區農業縣。對于這樣一個典型的西部山區農業縣而言，人往基層走、物往基層用、錢往基層花、勁往基層使，必然對地方財政造成較大壓力。

對于全國許多地方政府來說，財政壓力是制約其將矛盾糾紛化解在基層的主要原因。它們更希望將財政用在基礎設施等方面，既能獲得更多招商引資的機會，又能提高GDP增長率；并不希望將過多的財政用在預防和化解基層矛盾糾紛上，或者用在與預防和化解基層矛盾糾紛直接相關的民生方面。余慶卻恰恰相反，在財政收入有限的情況下，敢于在預防和化解基層矛盾糾紛方面下功夫，用小財政來支撐大民生，獲得了較好的經濟社會效益，證明追求經濟增速與化解矛盾、保障民生之間并不沖突。

余慶地方實踐說明，把矛盾糾紛化解在基層最為有效，也最節省成本。地方政府不應過分強調預防和化解基層矛盾糾紛所帶來的財政壓力，而應樹立“發展是政績，穩定也是政績”的理念，將預防和化解矛盾糾紛與促進經濟增長有機結合起來，真正把化解矛盾糾紛納入日常工作，并給予足夠重視。在促進經濟增長的同時還應盡可能少的與民爭利，盡可能多的讓利于民、藏富于民，通過利民富民來消化矛盾糾紛。

二、必須著力解決民生實事，促進社會公平正義，從源頭上預防和化解矛盾糾紛

大量矛盾糾紛的根源在于民生問題，教育、就業、醫療、養老等一旦解決不好就容易滋生民怨，進而產生這樣那樣的矛盾糾紛。在目前優質教育和醫療資源稀缺、就業和養老壓力較大的情況下，因民生問題而產生的矛盾糾紛不可能完全杜絕?，F實目標是更好保障和改善民生，努力縮小貧富、城鄉、地區差距，促進社會公平正義，緩解因民生問題和差距過大而產生的社會不滿情緒。

余慶通過利民富民、改善民生從源頭上預防和化解矛盾糾紛。例如，率先在全國試行農村計劃生育社會養老保障制度，率先在全省基本普及高中階段教育，率先在全省全面完成了農村危房改造和15戶以上的村莊連片整治。在解決民生實事的過程中，余慶非常注重縮小城鄉差距。從2001年開始，創建“富在農家、學在農家、樂在農家、美在農家”活動。依托“四在農家”活動，不僅增進了農村精神文明建設，提升了農民的幸福指數，而且促進了城鄉統籌協調發展，讓70%的鄉鎮和80%的村組實現了小康。通過改善民生、統籌發展，有效預防和減少了盜竊等案件的發生，避免了因城鄉差距過大而引發社會不滿情緒。多年以來，全縣800多個“四在農家”創建點無一例刑事案件發生，無一起矛盾糾紛因調處不力而激化。

民生問題在不同地區、不同時間段有著不同的表現，但體現出一定的規律性。例如，每年八、九月份許多地方的投訴、糾紛比較多，主要是因為兒童入學問題；十、十一月份許多北方城市的投訴較多，主要是因為供暖糾紛；春節前后許多農村地區的治安問題較多，一個重要原因是大量農民工返鄉，農村娛樂場所、消遣途徑的缺乏增加了酗酒、賭博、斗毆等的幾率。地方政府解決民生實事，需要遵循民生問題的規律性，同時結合地方實際，有預見性、針對性地開展。例如，余慶從勞動力輸出地和勞動力整體素質、就業技能不高的實際情況出發，開展職業技能培訓。從2004至2013年，投入資金549.79萬元，舉辦培訓班230期，培訓14978人次，有效促進了農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移，通過穩定就業和增加收入降低了矛盾糾紛的發生幾率。

余慶地方實踐說明，大量矛盾糾紛的根源在于民生問題，解決民生實事恰恰抓住了癥結所在。解決民生實事，既要有整體上量的投入和提高，又要有內部結構性質的優化，縮小貧富、城鄉、地區差距，促進社會公平正義。地方政府應注重對于民生問題規律性的研判，立足本地實際，把民生問題解決在矛盾糾紛產生、激化之前。

三、必須以實際問題為導向，綜合運用工作方法

預防和化解矛盾糾紛需要與之配套的一系列工作方法，全國許多地方已經進行了若干探索。例如，遼寧的民心網、山東濟南的12345市民服務熱線、四川遂寧的社會穩定風險評估等，以不同形式致力于民眾合理訴求表達和矛盾糾紛預防化解，取得了不錯的效果。對于地方政府而言，把預防和化解矛盾糾紛落到實處，就必須以本地實際問題為導向，善于借鑒其他地方成功經驗，綜合運用工作方法。

“三不出一不上交”作為余慶預防和化解社會矛盾糾紛的內涵和特征，建立在多層次、系統性工作方法基礎之上。一是實施團隊接訪、包案、穩控，施行聯席會議制度和排查例會制度，動員、引導民間組織和民間協會，有效整合了各個領域的治理資源和力量。二是建立健全了風險評估、排查整治、多元調解、應急處置、考核激勵等多種社會治理機制。三是成立縣委群工委、鄉鎮黨委群工站、村居（社區）群眾說事室，建立完善全覆蓋的組織網絡、便捷實用的工作平臺（包括網絡、電話、短信平臺等）、精干過硬的調解隊伍、靈活務實的調解方式，有效暢通了民意訴求表達渠道，形成了融洽的干群互動關系。當然，余慶的工作方法并非完全獨創，而是借鑒了許多地方的成功做法；也不是一蹴而就，而是在解決實際問題的過程中適時調整、逐步完善的。余慶之所以取得成功，一個重要原因是善于篩選、綜合運用多種工作方法，并逐漸創造出上述帶有余慶特色的多層次、系統性的工作方法。

另外，工作方法的關鍵是能夠解決實際問題。各地面臨的實際問題千差萬別，工作方法自然有所不同。對于城市化進程明顯、工程項目和征地拆遷較多的地區而言，社會穩定風險評估和突發事件應急處置的重要性顯而易見。對于人口構成復雜、流動人口較多的地區而言，治安排查的重要性毋庸置疑。對于農業人口較多、家族觀念較重的地區而言，多元調解和入戶走訪、田間地頭的靈活方式比較實用。同時，工作方法還應盡量呈現多層次、系統性，畢竟各地面臨的實際問題往往并不單一，而是帶有復雜性、多樣性。

余慶地方實踐說明，預防和化解矛盾糾紛必須依靠一整套多層次、系統性的工作方法。工作方法應在借鑒其他地方成功做法的基礎上，根據本地面臨的實際問題做出篩選，根據實際問題的復雜程度有所側重，根據實際問題的變化及時調整。

四、未來應與穩步推進基層協商相結合，更好實現人民當家做主的權利

十八大以來，協商民主成為官方話語中的重要概念和社會熱門話題。黨的十八大《報告》、十八屆三中全會《決定》、習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的重要講話，連續三次論述協商民主，提出要推進協商民主廣泛多層制度化發展。2015年初，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，歸納了政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商共7類協商渠道。其中，提出要穩步推進基層協商，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。

預防和化解矛盾糾紛與穩步推進基層協商之間具有一致性。二者都有促進社會和諧穩定的功能，都以基層工作為重點，都非常重視涉及群眾切身利益的實際問題，在工作方法上也存在一定程度的交叉。不過，二者也體現出明顯區別。與預防和化解矛盾糾紛相比，穩步推進基層協商更加強調民眾的多元參與及其偏好轉換，更多依靠民眾通過廣泛協商形成共識?；鶎訁f商除了促進社會和諧穩定的功能，還有利于促進科學民主決策、擴大公民有序政治參與、更好實現人民當家做主的權利等。

包括余慶在內，許多地方在預防和化解矛盾糾紛的過程中已經包含了基層協商的因素。例如，余慶推行民評信訪機制，對已經終結的信訪事項，信訪人仍然不服的，有選擇地邀請群眾代表采取信訪聽證、群眾評議等方式，對訴求的合理性、合法性，對承辦機關和職能部門的公正性、客觀性、合法性、透明度進行公開評議。與余慶相鄰的湄潭縣，從2008年開始施行村民集中訴求會議制度，一方面，村支兩委集中時間、集中地點、集中村民或村民代表，有序引導、傾聽村民訴說自己或集體的事，回答村民想知道的事，解決村民亟需解決的問題；另一方面，通過鄉鎮村民訴求中心、村級村民訴求工作站等，隨時收集村民的訴求事項，及時回復并合理解決。余慶和湄潭的實踐旨在調動民眾參與積極性，借助民眾力量來解決實際問題，可以歸入基層協商民主的范疇。

與穩步推進基層協商相結合，既符合現代政治發展趨勢，也能夠滿足預防和化解矛盾糾紛的現實需要。從政治發展的角度來看，隨著政治參與渠道日益暢通多元，民眾參與熱情和參與能力逐漸提高，預防和化解矛盾糾紛將越來越依靠民眾，而政府直接參與將相應減少。從實際工作來看，與穩步推進基層協商相結合有利于減少決策執行阻力，降低行政成本，培養基層民眾的公共精神和自治能力，更好實現人民當家做主的權利。地方政府應有意識地將二者結合起來，積極探索村（居）議事會、村（居）理事會、懇談會、民評信訪、村民集中訴求會議制度等協商形式，暢通村民、居民、企事業單位職工表達合理訴求渠道。還應重視吸納社會組織、外來務工人員、駐村（社區）單位等參加協商，逐步完善勞動關系三方協商機制等。

注釋：

①余慶、湄潭相關資料主要基于天津社會科學院“輿情表達機制建設與協商民主體系構建”調研小組于2015年4月在貴州當地的實地調查和數據搜集整理。

中圖分類號：D6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-9106（2016）05-0066-04

*作者簡介：郭鵬（1983—），天津社會科學院輿情研究所助理研究員，政治學博士，主要研究方向為政治學理論、輿情研究。

*本文為2015年度天津市哲學社會科學規劃資助一般項目“基層協商民主中輿情表達與政府回應機制研究”（TJSR15-011）階段性成果。