鎮(zhèn)江農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革觀察

翁 文/江蘇匯典律師事務(wù)所

鎮(zhèn)江農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革觀察

翁 文/江蘇匯典律師事務(wù)所

農(nóng)民土地的財產(chǎn)化是農(nóng)民擁有財產(chǎn)性收入的核心要素，農(nóng)民公平分享土地增值收益是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的核心途徑。財產(chǎn)性收入的差距是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的主要原因。以江蘇省鎮(zhèn)江市為例，2015年鎮(zhèn)江市農(nóng)村常住居民人均可支配收入為19214元, 比上年增加1597元；鎮(zhèn)江市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為38666元，比上年增加2914元。單純就數(shù)字而言，后者是前者的兩倍。

一、當前中小城市增加農(nóng)民土地增值收益的主要做法

所謂土地增值收益，是指改變土地現(xiàn)有用途或增加開發(fā)強度新增的純收益。一般來說，土地出讓總價款扣除地上附著物補償費、青苗補償費、拆遷補償費、土地開發(fā)費和相關(guān)業(yè)務(wù)費等五類費用后，剩余金額可視為土地增值收益。

鎮(zhèn)江遵循即征即保、應(yīng)保盡保、分類施保、逐步提高的原則，力爭被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。長遠生計有保障就是把被征地農(nóng)民全部納入城鄉(xiāng)社會保障體系。一是將部分地上附著物和青苗補償標準做了一定幅度的上調(diào)，盡量與市場接軌；二是將70%的農(nóng)用地土地補償費支付給16周歲以上被征地農(nóng)民，保障被征地農(nóng)民當前生活，給予創(chuàng)業(yè)資金；三是征地涉及房屋及其它建筑物、構(gòu)筑物的，按轄市區(qū)的規(guī)定給予補償，保障被征地農(nóng)民的居住條件；四是將勞動年齡段的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，加強就業(yè)培訓和指導(dǎo)，創(chuàng)造就業(yè)條件，促進被征地農(nóng)民就業(yè)。

土地征收環(huán)節(jié)的收益分配：

據(jù)不完全測算，2006年以來，在土地增值收益的初次分配也就是土地征收過程中，政府收益（稅費）占征地總成本的50.9%-57.5%，比重近年逐步下降；個人收益（農(nóng)戶所得）隨著土地征收補償標準和補償方式的調(diào)整變化，比重由39.7%上升為46.1%，逐年上升；集體收益比重為2.5%-3%，基本保持不變。這也反應(yīng)了政府對提升和保障農(nóng)民利益的關(guān)心和努力。

土地供應(yīng)環(huán)節(jié)的收益分配：

征地拆遷成本包括征地、拆遷補償以及土地一級開發(fā)所發(fā)生的前期工作費用。政府性基金包括被征地農(nóng)民社會保障金、國有土地收益基金、城鎮(zhèn)廉住房保障金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)金、土地開發(fā)基金、城市道路建設(shè)資金、土地出讓業(yè)務(wù)費。凈收益中需另行列支水利、教育基金各10%。

據(jù)不完全測算，2011年-2014年，在土地增值收益的分成中，征地、拆遷等補償性成本和政府收益（政府性基金+凈收益）大約各占出讓金總收入的50%。其中，經(jīng)營性用地成本與收益之比為1：1；工業(yè)性用地成本與收益之比為7:3。

在實際操作中，地塊前期征地拆遷成本主要用于對下補償，出讓的政府性基金及凈收益重點傾向于政府，主要用于彌補周邊配套設(shè)施建設(shè)資金缺口以及公共設(shè)施投入資金。工業(yè)用地的拆遷補償所占比例為負數(shù)，說明政府在這一塊入不敷出，是補貼給農(nóng)民的，工業(yè)用地增值收益不足以彌補周邊配套設(shè)施資金缺口，而是依靠項目投產(chǎn)后稅收加以彌補?？偠灾I(yè)用地運作所產(chǎn)生的增值收益基本上難以平衡政府投入資金缺口。采用無償劃撥方式供地，土地使用權(quán)人需承擔地塊前期開發(fā)整理成本，政府無任何收益，反而需要財政反哺。

目前體制下土地增值收益分配現(xiàn)狀分析：

（1）農(nóng)民和集體享受的征地補償費（不含征地中拆遷的補償）相對土地出讓收益來說很低，不超過全部增長和受益的10%?，F(xiàn)有的以提高農(nóng)地產(chǎn)值標準以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)值倍數(shù)法的征地補償改革思路不能根本改變農(nóng)民無法持續(xù)分享農(nóng)地非農(nóng)化后的增值收益的本質(zhì)。即使地方政府努力逐年提升補償標準，現(xiàn)有征地補償構(gòu)架也難以保證使被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不下降并有所提升，長遠生計有保障。即使土地補償費和勞動力安置補助轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障金，也只能解決被征地農(nóng)民的基本生活保障，并不能使農(nóng)民因征地而獲得參與和分享城鎮(zhèn)化成果的發(fā)展機會。

（2）政府享受的土地征收稅費比重相對較高。土地征收稅費部分又僅僅是在中央、省、市、縣等政府中進行分成，被征地農(nóng)民可以在城市化進程中分享部分的惠利，但無法直接享受其中的收益。從土地征收稅費的使用規(guī)定看，這部分費用應(yīng)該主要用于農(nóng)村土地的復(fù)墾、整治等增加農(nóng)地數(shù)量和質(zhì)量的土地整理活動中，從而達到取之于農(nóng)，用之于農(nóng)的目的。但是由于部分被征地農(nóng)民成為了無地農(nóng)民，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此即使土地征收中的稅費用于農(nóng)村土地的整理，其產(chǎn)生的土地收益也基本與被征地農(nóng)民無關(guān)，而是由其他土地未被征收的農(nóng)民享受。

（3）征地補償制度不做實質(zhì)性的突破，土地增值受益分配體制不做頂層突破，被征地農(nóng)民依然被孤立在土地增值收益分配鏈條之外。盡管現(xiàn)行的土地征收實踐中都為被征地農(nóng)民提供養(yǎng)老等基本社會保障，但是這種保障是由農(nóng)民的征地補償款置換而來的，只是將一次性補償改成了分期支付而已，因此只是技術(shù)層面的改變，其一次性補償?shù)谋举|(zhì)和比例明顯弱勢沒有變化。

二、國家和政府對于農(nóng)民合理合法地享有土地財產(chǎn)權(quán)給予充分支持

1、黨和政府要求賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對農(nóng)村土地制度改革作出了總體部署，重點提出要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。土地增值收益的公平分享是廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享發(fā)展成果的必然要求。實現(xiàn)土地增值收益的公平分享，對于打破城鄉(xiāng)二元化土地格局，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，早日實現(xiàn)農(nóng)村小康具有重大的現(xiàn)實意義。

2、農(nóng)民公平分享土地增值收益是實現(xiàn)農(nóng)村小康的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此要以制度的形式保障農(nóng)民在土地增值收益分配中獲得公平合理的待遇，切實提高農(nóng)民的生活水平。對于農(nóng)民而言，土地是重要的資源，不僅具有經(jīng)濟功能，還有社會保障功能。財產(chǎn)性收入的差距是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的主要原因。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，關(guān)系著廣大農(nóng)民更多更公平地共享發(fā)展成果，更關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化的速度，農(nóng)民增收的質(zhì)量，擴大內(nèi)需的重要源泉。

3、農(nóng)民分享土地增值收益是保障農(nóng)民享有土地發(fā)展權(quán)的重要措施。土地發(fā)展權(quán)是通過土地利用的縱深擴展或用途變更來謀取更大發(fā)展增益的權(quán)利。目前，農(nóng)民對于土地的發(fā)展權(quán)利僅局限在農(nóng)業(yè)用途上，對于土地的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展權(quán)利，農(nóng)民沒有充分享有。因此要通過建立公平合理的利益共享機制，把土地的發(fā)展權(quán)益真正落實到農(nóng)民手中。

三、科學合理地建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長效機制

要真正建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長效機制，最有效的辦法是對現(xiàn)行征地制度進行重大改革，建立“經(jīng)營性用地由市場自由交易，公益性用地由政府征收，政府參照市場價格給予農(nóng)民征地補償，農(nóng)民按規(guī)定繳納稅費”的新制度。

而要改革征地制度，所謂經(jīng)營性建設(shè)用地自由交易，首先要打破的就是集體土地與國有土地之間的權(quán)屬壁壘。目前，國家的法律、法規(guī)對于農(nóng)村土地制度仍然是維持城鄉(xiāng)二元模式，地方的改革探索難以突破國家法律、法規(guī)的限制。

鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)拓寬路徑，讓農(nóng)民更多地共享城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果。

《土地管理法》第四十三條 任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；……第四十五條 征收下列土地的，由國務(wù)院批準：……征收農(nóng)用地的，應(yīng)當依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。第四十七條 征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！诹龡l 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

以上的規(guī)定明確了對被征收農(nóng)民的補償標準，維護了農(nóng)民的權(quán)益，但同時也關(guān)上了集體土地自由流轉(zhuǎn)的大門。因此，必須及時修訂和完善土地管理相關(guān)法律、法規(guī)，修改土地征收的上位法律法規(guī)《土地管理法》和《土地管理實施條例》，確保改革在法治的框架下進行。

為落實黨的十八屆三中全會決定關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的要求，國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，在33個試點縣（市、區(qū)）暫時停止實施《土地管理法》第四十三條和第六十三條、《城市房地產(chǎn)管理法》第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。

四、構(gòu)建依法規(guī)范的利益分配機制，保證農(nóng)民生活保障穩(wěn)步提升

改革現(xiàn)行征地制度，改變土地增值收益的分配結(jié)構(gòu)，需要處理好如下六個重大原則問題：

1、要加強征地制度改革聯(lián)動設(shè)計。對現(xiàn)行征地制度進行重大改革，會涉及方方面面的利益，肯定會遇到各種阻力。政府要從建立社會主義市場經(jīng)濟體制和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標出發(fā)，積極推動征地制度改革。土地征收涉及方方面面，與人民群眾切身利益息息相關(guān)。應(yīng)建立政府牽頭，農(nóng)業(yè)、財政、稅務(wù)、城建等多部門協(xié)同配合協(xié)作，各司其職。國土部門負責征地調(diào)查、安置人數(shù)和方案測算；具體征地補償兌付應(yīng)由集體經(jīng)濟組織負責，人員安置由財政、人社部門負責。

2、明確界定公共利益范圍。首先要明確公共利益的內(nèi)涵。確需公共利益需要的，方可由政府進行土地征收。要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。土地由市場公開出讓，土地增值收益按照一定比例返還集體；提高補償標準，土地補償費、青苗、附著物補償費全面與市場接軌。被征地農(nóng)民社會保障與職工基本養(yǎng)老保險全面接軌，確保被征地農(nóng)民長遠生計有保障。建立土地征收補償標準動態(tài)調(diào)整機制。既要與當?shù)氐奈飪r水平相一致，又要保持政策的相對穩(wěn)定和連續(xù)性，建議以2年調(diào)整一次為宜。

3、參照市場價格支付征地補償。政府因公共利益征收農(nóng)村集體土地，同樣要參照市場價格支付征地補償。改變原有的倍數(shù)補償，采用區(qū)片價征地。區(qū)片價的確定，參照城市規(guī)劃區(qū)的基準地價體系和規(guī)程。根據(jù)不同地區(qū)的物價水平，分區(qū)域分地類，通過評估測算征地區(qū)片價。區(qū)片價包含征地成本和集體土地所有權(quán)權(quán)益價格，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體包干使用。集體經(jīng)濟組織不再參與土地上市后土地增值收益的分配。允許農(nóng)民集體經(jīng)濟組織出讓、出租經(jīng)營性建設(shè)用地，政府要規(guī)范國土部門和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織兩大供地主體行為，農(nóng)業(yè)部門要加強對農(nóng)村集體土地收入分配和使用的監(jiān)管。

5、加強對集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)管理，確保依法管理，農(nóng)民集體受惠。加強土地征收后集體剩余資產(chǎn)的收益和分配管理，通過建標準化廠房、公共配套設(shè)施等形式，做到保值增值、可持續(xù)發(fā)展。尤其是外來工商資本進入農(nóng)村，必須加強更多的監(jiān)控措施，防止侵害農(nóng)民利益。要完善農(nóng)村股份制，農(nóng)民以土地入股，合作成立公司，獲得分紅。要建立認定集體經(jīng)濟組織成員資格的統(tǒng)一標準，認真做好集體土地的確權(quán)和登記工作。要以界定產(chǎn)權(quán)和固化股權(quán)為重點，積極探索以個人股權(quán)為基礎(chǔ)的股份固化到戶等分配方式。集體經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)、增減掛鉤和土地征收中形成的土地增值收益初次分配應(yīng)側(cè)重于農(nóng)民集體和個人；而土地征收后公開出讓形成的土地增值收益二次分配除承擔征地拆遷安置補償外，其凈收益應(yīng)側(cè)重地方政府用于公共基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)。

6、要加快建立城鄉(xiāng)之間土地平等交易和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的具體規(guī)則，推行“兩種產(chǎn)權(quán)一個市場”的運作模式。要進一步推進集體建設(shè)用地使用權(quán)的擔保、抵押融資功能，規(guī)范抵押中的評估、登記、交易等程序。對基層政府或者村集體經(jīng)濟組織的決策權(quán)力進行明確的界定和限制。要統(tǒng)一推進農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺、“三資”監(jiān)管平臺的建設(shè)，陽光管理農(nóng)村集體資產(chǎn)。要建立獨立的第三方機構(gòu)，公正地評估農(nóng)村土地價值，強化村務(wù)監(jiān)督委員會作用，促進集體資產(chǎn)管理規(guī)范化?！?/p>