將決定權交給市場

陸 銘上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，復旦大學教授

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將決定權交給市場

陸 銘
上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，復旦大學教授

理論上并不存在以“承載力”為由控制城市規模的政策

當前有關特大城市的人口規模如何決定和調控，有各種觀點和主張，相關討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶。但要清楚的是，市場價格機制應該在調控城市規模的進程中起決定性作用；政府的作用應在沒有價格機制的時候去建立價格機制，而在無法運用價格機制的領域，再用行政手段來彌補市場的缺陷。

城市規模本質上是企業和居民的選址問題，是經濟主體權衡利弊的結果。城市規模有其發展規律，這一規律體現了市場經濟作為配置資源的決定性力量。政府的作用體現在兩個方面：第一，通過政府掌握的技術和管理手段來增加供給，比如通過西電東輸和西氣東輸增加能源供給。第二，政府可以通過政策來減少負外部性，比如在出現環境污染和交通擁堵的負外部性問題時，征收排污費和車牌稅。同時，在存在知識外溢這樣的正外部性的領域，通過政策來增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動。

在政府發揮作用時，也需要借助價格機制最大化資源配置效率和人民福利。例如，在通過公共投資來增加資源總量時，應對資源使用者征收與投資相適應的費用。當然，如果政府想在效率基礎上增加平等的目標，可對低收入者進行補貼，比如實施階梯型的水價和電價。

此外，在出現外部性問題時，需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合。比如管理群租時，不同環節的治理機制各有不同。有些是有外部性但可以運用價格機制來治理的，比如對于環境衛生問題可以運用罰款機制；有些是有外部性但缺乏價格機制的，比如公共安全，對于在群租房內實施違法活動的，要通過法律途徑來治理。而有些是沒有外部性的，則應該交給市場去調節，例如人均居住面積的大小并不影響其他人，其成本和收益都是由承租人來承擔的，這應讓市場根據供求決定，而不應是行政干預的目標。

事實上，用行政手段控制城市規模弊大于利。在城市規模的決定這一問題上，有兩個思維誤區影響著政策制定：第一，人為地設定城市的“承載力”缺乏理論基礎。事實上，這個“承載力”如果是指環境資源總量，在長期是動態可變的；在短期，如果存在市場的價格機制，承載力不可能被突破。因此理論上，不存在以“承載力”為由的控制城市規模政策。第二，在市場和政府之間是可以有明確的理論來劃分邊界的。在市場能夠發揮其配置資源的決定性力量的時候，政府不應用行政力量取代市場。因此，在國際上沒有直接運用行政手段來管制國內跨地區人口流動的先例，也沒有人為規定人均居住面積的先例。

如果不充分認識城市發展的客觀規律，不重視價格機制的基礎作用，會給政府工作帶來巨大困惑，甚至出現事倍功半的結果。

在規劃城市未來人口和空間時，如果住房、基礎設施和公共服務的增長跟不上人口的實際增長，價格將會調節供求。如果住房供應不足，房價上行壓力將始終存在。而在基礎設施和公共服務方面，由于缺乏價格機制的調節作用，在出現短缺的時候，就可能不得不用行政手段來強制平衡，容易引發群眾不滿。因此，特大城市必須要科學地預測人口增長趨勢，避免在未來出現更嚴重的城市病，以及基礎設施和公共服務的短缺。

但如果對城市人口規模采取行政性的管制政策，就會優待戶籍人口。同時，對于低技能者設定更高的落戶門檻，必然導致這部分勞動力供給不足，結果導致其短缺或勞動成本上升。

因此，應實施市場主導的城市規模管理政策。