論稅務系統干部管理現代化的理念轉型和制度回應
——以“數字人事”管理制度為視角

◆楊 潔 ◆田志明

論稅務系統干部管理現代化的理念轉型和制度回應
——以“數字人事”管理制度為視角

◆楊 潔 ◆田志明

內容提要：稅務干部隊伍的素質直接關系到稅收事業的健康發展，干部素質的提升在很大程度上取決于人事管理制度的科學化。稅務系統推行的稅務干部綜合信息管理制度（簡稱“數字人事”），通過記錄和運用稅務干部“德、能、勤、績、廉、評、基”等數據信息，促進干部管理科學化規范化。該制度體現了人本、合作和發展精神，實現了由人事管理向人力資源管理、由單一管理向多元共治、由靜態管理向動態管理的理念轉型。數字人事管理把現代公共管理理論與現代信息技術相結合，從“能力提升動態管理、績效考評跟蹤應用、人文關懷激發潛能”三個方面設立了《稅務系統數字人事實施辦法（試行）》等8個制度辦法，對稅務系統干部培養、評價、任用等問題進行制度回應。

稅務系統；干部管理；數字人事

2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的宏偉目標，點燃了全社會各行各業積極投身改革的極大熱情。2014年5月12日，國家稅務總局王軍局長在《深入學習習近平總書記系列重要講話 扎實推進稅收改革和發展各項工作》一文中指出，把稅務干部隊伍打造成鐵一般紀律武裝起來的隊伍，“關鍵要進一步完善稅務系統干部培養、評價、任用制度。……要探索建立自學為主、助學為輔的專業素質能力升級制度和領導崗位素質培養及適應力測評制度，建立健全日常工作績效考評制度，不斷完善群眾和領導參加的干部年度考核測評制度，同時要把這多種制度具體化、分數化、累計化、公開化。”①王 軍：《深入學習習近平總書記系列重要講話 扎實推進稅收改革和發展各項工作》，國家稅務總局《情況通報》第24期，2014年5月20日。2015年8月24日，國家稅務總局印發了《關于開展數字人事制度改革試點的指導意見（試行）》（稅總黨組發〔2015〕104號），2016年8月3日，印發了《稅務系統數字人事實施辦法（試行）》等8個制度（稅總發〔2016〕122號），這一系列創新干部管理機制的文件，對于促進稅收事業科學發展和稅務干部全面發展，具有里程碑的意義。

一、干部管理現代化的理念轉變

傳統人事管理，基本以單一的檔案管理為主，存在“重政治、輕業務”，“重管理、輕開發”，“重使用、輕培養”，“重固定安置、輕流動配置”等現象，缺乏“競爭、激勵和淘汰”等人力資源配置功能。而數字人事，是以稅務干部個人為主體，對現行干部人事制度進行整合的干部管理新機制，通過全面、準確、及時地記錄和科學運用稅務干部“德、能、勤、績、廉、評、基”（“評”指公認評價，“基”指職業基礎）等各方面數據信息，推進干部隊伍管理科學化規范化。①《中共國家稅務總局黨組關于開展數字人事制度改革試點的指導意見（試行）》（稅總黨組發〔2015〕104號）

1.人本理念：由人事管理向人力資源管理轉變。傳統人事管理不太重視人力資源作用的發揮，側重于對人的行為過程即人事關系的規范與監控。組織與個人之間是一種“命令——服從”式的主、客體管理關系，個人只能機械地、被動地服從組織的意愿，個性得不到張揚，自我價值難以實現，人容易被異化為執行指令的“螺絲釘”。馬克思主義者一直把人的地位和作用作為研究的主體，并將自由視為人的無需論證的“本質”。在知識與能力經濟時代，這種人的主體性價值觀要求把人力當作資本并給予充分肯定和尊重，對人的管理亦應體現資本管理的邏輯。

數字人事管理確立了“以人為本”的管理原則，由傳統人事關系管理轉向人力資源管理，即對人的智力和體力勞動能力進行全面管理，運用現代管理技術，對人力的取得、開發、保持、運用等方面進行管理制度創新，把“人的世界和人的關系還給人自己”，②《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1956年版，第443頁。實現“人向自身、向社會的即合乎人性的人的復歸”，③《馬克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，2002年版，第297頁。促進人與社會和諧發展及人的自由全面發展。《稅務系統數字人事實施辦法（試行）》等8個制度確立了稅務干部在數字人事管理中的主體地位，圍繞調動干部積極性，創造性設計了指標管理體系，在給干部營造輕松愉悅的工作環境之際，還提供了干部自我成長的空間與自我展示的平臺，通過“公平、公正、公開”地“育人”、“用人”，尊重干部的勞動付出，激勵干部拓展自身潛能，并在不斷超越自我中推動、實現稅收事業的健康發展。

2.合作理念：由單一管理向多元共治轉變。傳統人事管理是以政府或國家公權力機關為主體主導的自上而下的單向監控管理，其弊端是“統得過寬、管得過死”。黨的十八屆三中全會《決定》提出了“治理”的概念，“治理”與傳統“管理”相比體現了治理主體的多元化，要求各參與的主體要以包容、開放的心態相互配合，共同形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理機制。歷史唯物主義認為，“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”④《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第60頁。我國宋朝著名理學家朱熹曾說，“蓋天下之事，決非一人之聰明才力所能獨運”，⑤朱杰人主編：《朱子全書·晦庵先生朱文公文集》，劉永翔，朱幼文校點，上海：上海古籍出版社，2003年版，第1258頁。可見合作共治之重要。

“數字人事”管理遵循合作理念，由傳統單一管理思維轉向多元共治思維，強調各主體在行為上的復合性、合作性和包容性，在干部管理中重視組織與干部、納稅人的合作、參與，使每一個稅務干部意識到自己既是一個獨立的存在，又是一個合作共融的社會性存在。《稅務系統數字人事實施辦法（試行）》第19條制定了“組織績效掛鉤、工作任務完成、現實表現測評、加減分項目”等日常績效考核指標，并以數字積分形式進行定性與定量考核。這些指標體系旨在塑造干部的合作、參與精神，進而培養干部的主體意識與擔當意識，并通過“重德才、重實績”的“數據競爭式”選人用人方式，為助推個人理想的實現提供優質的平臺。

3.發展理念：由靜態管理向動態管理轉變。傳統人事管理側重檔案管理，“千人一面，缺乏個性”，檔案中反映個人經歷、學歷、工資、政治面貌等“過去式”的靜態資料較多，而反映個人道德品質、業務能力、技術專長等“現在式”的動態資料較少，且檔案中以“套話式”的優點為主，缺點則避而不談，加上補充新信息的滯后性，因此，傳統檔案式人事管理，無法全面、客觀、公正地反映一個人的動態成長過程，更遑論用“將來式”的發展眼光進行前瞻性的“人才預測”了。馬克思主義認為，人的發展離不開社會實踐活動，人創造社會并推動社會的發展，“全面發展的個人——他們的社會關系作為他們自己的共同關系，……不是自然的產物，而是歷史的產物。”①《馬克思恩格斯全集》第30卷，北京：人民出版社，1995年版，第112頁。人的本質在于其社會性，人類通過社會實踐活動推動社會發展的同時，也不斷喚醒著人類自身“沉睡”的潛能。

《關于開展數字人事制度改革試點的指導意見（試行）》明確指出“數字人事”管理運用發展思維，對干部成長進行全過程動態管理，“以稅務干部職業發展為主線，以個人成長賬戶為載體，以信息管理系統為支撐，實現干部管理日常化、日常管理指標化、指標管理數字化、數字管理累積化、累積管理可比化、可比管理掛鉤化、掛鉤管理導向化”。《稅務系統數字人事實施辦法（試行）》等8個制度對干部成長的指標、考核、評價和運用等作出了具體規定。《指導意見》和8個制度體現了國家稅務總局黨組“堅持傾情帶隊、嚴管善待、打造稅務鐵軍”的指導思想，共同構成了稅務系統干部人事治理現代化體系，使“激發稅務干部隊伍活力、激勵稅務干部干事創業”有了重要抓手，為“促進稅務干部全面發展、實現人盡其才、才盡其用”提供了良好的機制平臺。

二、數字人事管理的制度回應

偉大的目標與思路，需要制度的回應，崇尚制度、運用制度，是國家和社會文明治理的偉大進步，而“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”②《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第333頁。改革開放以來的社會治理實踐表明，“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍”。③習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。《稅務系統數字人事實施辦法（試行）》等8個制度，以“個人成長賬戶為載體、信息管理系統為支撐”，實施“科學育人用人、激發隊伍活力”的新型數字人事管理舉措，促進稅務干部和稅收事業全面和諧發展。

1.能力提升動態管理制度。我國自21世紀初實施人才強國戰略以來，各地“以人才優先發展為目標、以能力建設為重點”，實施人才資源大開發，人才發展進入了一個難得的戰略機遇期。但按照全面建成小康社會的目標要求，“擇天下英才而用之”的人才集聚體制機制以及具有國際競爭力的制度優勢尚未形成，人才管理的體制壁壘和機制障礙尚未突破。國家稅務總局推行“數字人事管理”制度，創新干部管理機制，對干部能力提升實施動態管理：

一是科學規劃干部職業生涯，建立“職業基礎”“業務能力”“領導勝任力”“日常績效”“公認評價”等各方面多層指標體系，明確干部工作目標、工作任務和工作重點，解決“工作沒目標、干活沒壓力”問題，通過指標的導向作用，提升干部管理的針對性和有效性。例如：《稅務系統數字人事量化計分規則（試行）》第3條規定，“職業基礎量化指標包括教育信息、考錄信息、新進培養信息。”該《規則》從第4條至13條分別對“教育信息”、“學校類別”、“學歷學位”、“學習成績”、“考錄信息”、“新進培養信息”、“初任培訓得分”、“稅收執法資格考試成績”、“年終測評”、“任職定級測評”等指標規定了具體的分值；第14條規定，“業務能力量化指標包括稅務干部業務能力升級的級檔得分和跨類加分”；第15條規定，“領導勝任力量化指標包括任職考察、試用期管理、專項考評和領導勝任力測試。

二是建立“干部成長賬戶”，科學分類、連續記載干部職業生涯各個階段的每項指標數據，實現時時累積、次次累積、逐年累積，展現干部成長軌跡，解決“平時無數據、長期無積累”的問題。例如：《稅務系統干部年度考核（個人績效管理）辦法（試行）》第6條規定，“平時考核，包括組織績效掛鉤、工作任務完成、現實表現測評和加減分項目”，其中：“工作任務完成”主要通過“個人記實、領導定期評鑒以及客觀數據考評方式進行”；“現實表現測評”主要通過“民主測評的方式進行”。干部的工作績效在平時考核中被換算成一定的分值記入個人成長賬戶；《稅務系統業務能力升級管理辦法（試行）》第24條規定，“稅務干部獲得的業務能力級檔，作為干部培養使用和組織人力資源配置等重要依據，并逐步與公務員分類管理相對接。”該《辦法》對“專業類別和級檔”、“學習提升”、“套檔與報名”、“測試與認定”、“級檔應用”、“組織管理”等業務能力管理工作進行了明確。《稅務系統公務員初任培訓管理辦法（試行）》第17條規定，“初任培訓成績據實記入個人成長賬戶。”

三是規定各級稅務機關要積極為干部能力提升提供助推平臺。例如：《稅務系統業務能力升級管理辦法（試行）》第28條規定，“稅務總局加強稅務系統干部教育培訓信息化建設，以‘中國稅務網絡大學’為依托為稅務干部業務能力升級提供網絡學習及測試平臺。各省稅務局應積極運用現代信息技術手段，為稅務干部創造遠程學習條件”，第9條規定，“稅務總局根據業務能力升級的專業類別和等級，編寫相應學習輔導教材”等。《稅務系統公務員初任培訓管理辦法（試行）》第16條規定，“稅務總局制定稅務系統新錄用公務員初任培訓大綱，編寫初任培訓教材，開發標準化培訓課程，建設網絡學習資源。各省稅務局可以根據實際需要，編寫初任培訓輔導學習材料，提供網絡學習資源。”第6條規定，“稅務總局對省稅務機關初任培訓工作情況進行跟蹤檢查和督導管理”。

2.績效考評跟蹤應用制度。績效考評是公共部門人力資源管理的重要手段，隨著行政管理體制改革的不斷深化，提高政府組織績效已成為政府和社會成員的共同期望。績效考評是一個由許多環節和步驟所組成的動態的行為系統，這一系統的高效運轉離不開以利益為導向的動力機制。馬克思曾經說：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”①《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第187頁。因此，利益成為發展的根本性動力。國家稅務總局推行“數字人事管理”制度，將績效考評與干部自身成長利益相結合，實施掛鉤管理，以激發干部爭先創優、拼搏進取的活力。

一是建立規范統一的可比性指標體系、權重配比、計分規則，實現同類同級人員橫向綜合對比和單項對比，以及干部不同時期縱向綜合對比和單項對比，解決“想比不好比、對比不科學”的問題。例如：《稅務系統數字人事量化計分規則（試行）》第3條至13條規定了“職業基礎”的量化標準；第14條規定了“業務能力”的量化標準；第15條至27條規定了“領導勝任力”的量化標準；第28條至32條規定了“日常績效（平時考核）”的量化標準；第33條至40條規定了“公認評價”的量化標準。

二是建立科學、公正的考評管理機制，堅持以平時考核為重點、平時考核與定期考核及特定時點考核相結合，通過按日（周）記實、按月評鑒、按季考評、全年合計的方式，及時記錄和考核日常工作、德才表現等各方面情況，解決“平時不算賬、年終糊涂賬”的問題，引導干部把功夫下在平時，促使干部敬業守責、履職盡責。例如：《稅務系統干部年度考核（個人績效管理）辦法（試行）》對干部平時考核的方式，如“組織績效掛鉤”、“工作任務完成”、“現實表現測評”、“考核結果反饋與公示”等做出了具體規定；《稅務系統外部評價管理辦法（試行）》對“個人工作質效”的社會性評價及應用做出了具體規定。

三是將考評結果與干部自身利益實施掛鉤管理，建立重德才重實績的正確選人用人機制，形成奮發有為、干事創業的正確導向，“用制度和機制促使稅務干部永葆一身正氣、一生正氣，做到一心向上、一生向上”。例如：《稅務系統業務能力升級管理辦法（試行）》第2條規定，業務能力升級是引導稅務干部“在工作實踐中不斷提升業務能力，自主參加業務能力測試，獲得相應等級認定，并與干部晉升掛鉤的管理制度”；《稅務系統領導勝任力測試管理辦法》對領導勝任能力測試方法及結果應用做出了具體規定；《稅務系統數字人事數據應用辦法（試行）》第2條規定，“在數字人事‘德、能、勤、績、廉、評、基’量化計分的基礎上，根據工作需要建立數據模型，對稅務干部進行量化分析，作為各級稅務機關黨組管理使用干部的重要參考。”該《辦法》還從“干部得分劃段”、“年度考核、評先評優應用”、“干部選拔任用應用”、“推進領導干部能上能下、問責應用”、“干部職級評定應用”、“干部交流遴選應用”、“人才培養應用”等方面做出了規定。

3.人文關懷激發潛能制度。黨的十七大報告指出，“和諧文化是全體人民團結進步的重要精神支撐”。①胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2007年版，第35頁。建設和諧文化，需要培育文明風尚，政府及各級組織要引導人們正確對待自己、他人和社會，正確對待困難、挫折和榮譽。人文建設旨在提高人的審美意識、思想修養和道德文化水準，“精神文明的中心任務是尊重人的地位，提高人的價值，使社會的每個成員成為政治理想遠大、文化知識豐富、心靈優美、精神志趣高尚的一代新人。”②陳曉明等著：《當代中國馬克思主義哲學理論問題研究》，南京：江蘇人民出版社，2004年版，第192頁。國家稅務總局推行“數字人事管理”制度，注重人文關懷和心理疏導，“傾情帶隊、善待干部”，激發干部隊伍活力。

一是改進思想政治工作方式，以激發干部的智慧和潛力為旨歸，在管理中更多地運用柔性的人文關懷方式，充分尊重和信任每一個干部，真正做到環境留人、事業留人、感情留人，以促進稅收事業的全面發展。《稅務系統數字人事數據應用辦法（試行）》第30條規定，“各級稅務機關應當定期分析數字人事數據信息，及時了解干部思想狀況、生活困難和其他合理需求，及時做好思想工作，幫助解決實際困難，給予人文關懷。”

二是建立健康咨詢、壓力管理、心理疏導機制，全心全意地關心干部，讓干部感受到組織的溫暖，促使稅務干部輕松工作、愉快生活。《稅務系統數字人事數據應用辦法（試行）》第31條規定，“各級稅務機關應當結合數字人事數據信息，建立健全談心、工作提醒、困難慰問幫扶、生日節日問候、入黨入職問候等制度，建立健全健康咨詢、壓力管理、心理疏導機制，引導稅務干部快樂工作、幸福生活”。

三是建立激勵制度，剛柔兼濟，充分發揮稅務干部的主觀能動性，積極營造“人人向上”的職場環境。《中共國家稅務總局黨組關于開展數字人事制度改革試點的指導意見（試行）》指出，“稅務干部通過了解數字人事數據信息，進行橫向比較、縱向對比，認清個人優勢與不足，激發內生動力，持續自我提升。”激勵是管理的核心，激勵手段包括物質激勵與精神激勵，《稅務系統數字人事數據應用辦法（試行）》將干部能力、工作績效與職務、工資晉級提升進行掛鉤，使稅務干部在物質和精神兩個方面都得到滿足，以激發干部干事創業的潛能。

［1］［美］唐納德·E·克林納，約翰·納爾班迪，賈里德·洛倫斯.公共部門人力資源管理：系統與戰略［M］.孫柏瑛等，譯.北京：中國人民大學出版社，2013.

［2］［美］蓋·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.吳愛明，夏宏圖，譯.北京：中國人民大學出版社，2013.

［3］［美］戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.再造政府［M］.譚功榮，劉 霞，譯.北京：中國人民大學出版社，2010.

［4］張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究［M］.北京：法律出版社，2006.

［5］孫柏瑛.公共部門人力資源開發與管理［M］.北京：中國人民大學出版社，2014.

（責任編輯：啟明）

F812.423

A

2095-1280（2016）04-0028-05

楊 潔，女，江蘇省揚州市國家稅務局局長；田志明，男，江蘇省揚州市國家稅務局政策法規處處長。