高等教育治理中的社會組織參與機制*

●徐自強　魯瑞麗

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高等教育治理中的社會組織參與機制*

●徐自強魯瑞麗

摘要：與其他行業中的社會團體不同，高等教育行業中的社會團體是一種學術性非營利社會組織，并按照知識邏輯和學術導向展開行動。我國的高等教育社會團體在組織屬性方面以學術導向的學會為主，在利益導向方面以國家利益和行業利益為主；在參與路徑方面以項目研究為內容的直接咨詢模式、與其他治理主體展開合作互動為主，缺少以反映高等教育從業人員、組織機構的自身利益為導向的政策行動。

關鍵詞：高等教育治理；社會組織；參與機制

徐自強/曲阜師范大學政治與公共管理學院講師、博士，研究方向為教育政策分析、教育行政管理

魯瑞麗/曲阜師范大學信息科學與工程學院助教，研究方向為思想政治教育與管理

根據1998年10月25日由國務院頒發的《社會團體登記管理條例》，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織[1]。由于高等教育主要強調在高等教育科學方面的知識性與學術性，因此高等教育領域內的絕大多數組織包括其中的社會團體主要為高等教育的改革和發展服務，其不僅在組織屬性層面與其他社會團體尤其是協會商會存在差異，在對高等教育領域施加影響的行動層面也有著其特有的行動邏輯。

一、知識邏輯與學術導向中的治理意蘊

（一）高等教育行業：生產還是服務

“高等教育行業”的界定因具體國家的實際情況而有所不同。實際上，無論是國際公認的《國際標準行業分類》還是我國的《國民經濟行業分類》，“教育”作為一個特殊的領域都位列其中，其行業代碼均為“P”。其中，聯合國出版的《國際標準行業分類》將教育中的“高等教育”界定為：“包括中等教育后的非高等和高等教育的提供，包括學士、碩士學位的授予。入學條件是至少為高中畢業或具有同等學歷。教育可在教室進行或通過廣播、電視、因特網或函授等方式進行。”而國家統計局出版的《國民經濟行業分類》則將教育中的“普通高等教育”說明為：“經教育行政部門批準，由國家、地方、社會舉辦的在完成高級中等教育基礎上實施的獲取學歷的高等教育活動。”[2]從兩個行業分類對高等教育的界定可以看出：首先，盡管“行業”這一概念本身帶有較強的市場語境下的經濟活動屬性和特征，但兩個行業分類仍然都是從一般意義上來界定“高等教育”這一概念的；其次，盡管無法從具體界定中看出“高等教育”在“行業”這一范疇上與在“教育”這一范疇上的概念差異，但“行業”的確是從經濟活動尤其是生產性經濟活動的角度來進行界定的。

從以上角度看，教育行業顯然不是主要以產業的形式存在的，其屬性和內涵顯得非常特殊：“教育”本身就可以作為一個范疇和角度存在，與“經濟”這一范疇和角度也有著本質的不同。因此，在行業分類中就可能存在分歧。《國際標準行業分類》對此也有說明：“生產力分析師和其他人員希望把非市場生產從他們的數據中剔除，專注于企業部門，企業部門的情況因國而異。當然將大多數或至少部分非市場活動（例如公共管理、教育、健康和社會福利）劃分到一起，這是可能的……由于非營利機構的地位不是由產品或收入的特點來決定的，而是由該機構的法律、結構和運營特點來決定的，因而非營利部門不能按照一組《國際標準行業分類》類別組成的歸并來界定。”也就是說，教育這一領域內的許多活動實際上并不是生產性經濟活動或者市場活動，而更多的是一種公共服務性活動或非市場活動。英國教育學家薩利斯甚至指出：“服務有別于生產，教育是一種服務性行業而非生產流水線。”由中商顧問咨詢服務集團編撰出版的《2015-2020年中國高等教育行業市場前景及融資戰略咨詢報告》中這樣界定“教育行業”：教育行業屬于國民經濟中的人力資源行業。從社會分工來看，教育屬于第三產業，教育通過提高勞動者素質，推動社會經濟發展，帶來社會經濟效益。但是，教育部門不是物質生產部門，不能直接創造物質財富，教育屬于社會公益性事業，為社會提供公共產品。[4]

由上，從行業分類的角度看，我們可以大致明確以下幾個基本事實：首先，教育可以算作行業的一種，而高等教育則是在教育這一門類下的分類之一；其次，高等教育行業在很大程度上并非以“產業”的形式存在，因為行業領域內的活動大多不是以生產性活動或市場活動為主，而是以公共服務性活動或非市場活動為主，是以行業的另一種形式——“事業”存在的；第三，“教育”這一范疇有著與“經濟”或“市場”這一范疇本質的區別，因此，即便可以從經濟的角度將教育看作是一種行業，但教育有著固有的內涵體系。

（二）高等教育社團：協會還是學會

大學尤其是受歷史影響以專門的行業為依托產生和發展起來的大學，在對自身準確定位的基礎上確立“行業特色”的發展戰略已經成為共識和趨勢。依托行業、面向行業、服務行業也已經成為這些大學在具體辦學、管理過程中采取的指導思想和常規策略，這一點從中國高等教育學會會員中的11個行業高等教育學會也可以看出。而行業高等教育學會的會員身份類別也從側面反映出了我國高等教育社會團體所帶有的那一部分“市場語境下的行業屬性”，而其他絕大部分屬性實際上都與高等教育科學的發展、學術研究等活動有著密切的聯系，這種活動遵循的既不是政府組織的行政邏輯，也不是市場組織和其他協會商會的市場邏輯。以中國高等教育學會為例，它與其他行業的協會商會的行動邏輯有著根本的區別：學術性非營利組織的組織特性需要它按照知識邏輯和學術導向展開實際行動。

再回到高等教育社團的名稱上來，可以看出其中的不同，而這種不同實際上也受到了不同國家和地區之間政治、文化、歷史差異的影響。在高等教育強國美國，高等教育社會團體的名稱絕大多數都是以association或society這兩個單詞命名的，如美國大學協會（Association of American Universities）、美國心理學會（American Psychological Association）、美國國際教育學會（American International Education Society）、美國物理學會（American Physical Society）等，國內學術界對它們的翻譯情況是：以會員類型命名的社團一般譯為“協會”，如美國大學協會；以學科名稱命名的社團一般譯為“學會”，如美國心理學會等。而中國高等教育學會的章程第一條對學會名稱的英文全稱界定為：China Association of Higher Education，是以學科名稱命名的社團。

從具體活動來看，美國高等教育社會團體中的“協會”其行動主要以政策參與為主，要經過地方建議書（Position Papers）和公開論證（hearing）兩個階段，有著獨立的主體身份、較強的話語權力、行動能力和較大的行動空間，同時也帶有較強的自身利益導向；[5]而“學會”其行動則主要以學術交流為主，致力于傳播和實踐所屬學科的知識，從而推動社會的進步和人類生活水平的提高。從這一點看，美國高等教育社團中的“學會”組織與中國高等教育學會在組織功能上是相似的，而美國高等教育社團中的“協會”組織卻幾乎沒有在我國高等教育的社團中找到。

無論是協會還是學會，由于我國的高等教育社團尤其是其中的“協會”并不具備美國高等教育社團那樣的獨立主體身份、話語權力、行動能力、行動空間以及自身利益導向，因此在上述條件限定的情況下，我國高等教育的社會團體便形成了以學術研究、學術交流、決策咨詢、行業合作為主要活動的行動態勢，而這種行動主要遵循的是以高等教育相關知識、原理、理論為內核的知識邏輯，這也是中國高等教育學會之所以以“學會”命名的主要原因所在，因為它更加強調通過高等教育科學的相關知識、原理、理論促進高等教育的改革和發展。這一點從中國高等教育學會章程中的業務范圍規定中亦可看出。中國高等教育學會的業務范圍主要涉及高等教育科學學術活動、普及與介紹高等教育科學知識和改革經驗、接受相關部門委托對高等教育發展戰略或重大決策等進行科學論證并提供咨詢意見和建議、組織開展高等教育科學國際學術交流，以及開展統籌協商、標準制定、項目評估、業務培訓、調查研究、技術服務等。

需要指出的是，在筆者看來協會與學會的稱謂差異不僅表明了中美兩國的高等教育社會團體在政治、文化、歷史上的差異，我們還可以歷史地看待這一稱謂上的不同，即與中國高等教育學會承擔的主要業務范圍一樣，美國高等教育的社會團體實際上也承擔著運用高等教育知識、原理、理論推動本國高等教育改革和發展的任務，但政治、文化、歷史的特殊性使美國高等教育的社會團體在“學會”的基礎上也更多地帶有了“協會”的許多組織屬性和行動特征：獨立主體、利益導向和政策參與。也正是獨立主體、利益導向和政策參與使得美國高等教育的社會團體“更像是”真正意義上的社會團體。因此，從這個角度看，學會側重學術導向，協會側重利益導向。長遠地看，我國高等教育中的社會團體不僅要按照知識邏輯展開行動，更要結合自身和本國的實際情況完善組織功能，適當并合理地成立一些以利益導向為功能側重的協會組織，提升話語權力和行動能力，從而將知識邏輯逐漸轉化為實際意義上的治理行為。

二、社會組織參與高等教育治理的路徑選擇

（一）決策咨詢：高等教育治理中的專家參與

1.政策參與：中美高等教育社會團體的政策行動差異

從本質上講，決策咨詢是政策參與的行動范疇，是鏈接學術研究和政府決策的有效平臺。對比中美兩國的高等教育社會團體的政策參與具體情況，可以看出其中的差異：由于在分權制衡的政治原則下擁有獨立的治理主體身份和較強的行動策略空間，因此無論是協會還是學會，美國高等教育社團可以通過一些渠道規避不利法案的出臺甚至影響司法系統關于高等教育案件的審判。[6]另一方面，美國高等教育社團在常規的政策參與方面也與中國的高等教育社團有所不同。協會組織成為美國高校參與政策過程的中介和平臺，高校通過協會組織來統一立場進而影響政府的高等教育決策，如與政府機構及其工作人員加強交流并尋求支持、通過專業性調查研究來說服政府部門以及廣結聯盟從而擴大影響力等。[7]在這些政策參與的活動中，美國高校的參與程度是非常高的，在共同利益的作用下以協會這一集體行動的方式對政策施加影響。而中國高等教育社團在常規政策參與上很少主動地對政府部門施加影響，更多的情況是，在黨和國家以及領導人的會議精神和講話精神的指導下略顯被動地予以回應，或者以相關社團組織學術論壇、學術會議的形式在學術界內展開積極主動的交流討論，但其對政策產生的實際影響十分有限。此外，社會團體作為“高校中介”的作用亦不明顯，高校借助社會團體的力量進行集體利益訴求的直接參與很少，這使得我國高校在尋求政策參與和政策互動時往往采取“單兵作戰”的策略，而這種策略會帶來高校之間的不公平競爭，并且存在利益尋租風險。這主要是與美國高等教育社會團體的利益導向有關，美國學者康坦斯·庫克曾把美國著名的六大高等教育協會看作是代表高等教育的利益集團。[8]即便是側重學術導向的“學會”在對政府施加影響時也非常直接，例如，美國政治科學學會就曾就伊朗問題提醒聯邦政府在伊朗謹慎推行民主制度。而中國高等教育社團在獨立主體身份、話語權力、行動能力、行動空間和利益導向方面都不具備這種優勢，利益導向的具體表現主要是國家利益、行業利益，而非高校人員或高校組織的自身利益。

2.直接咨詢：高等教育學會的專家參與模式

以中國高等教育學會為例，作為全國性的高等教育社會團體，中國高等教育學會更多地是以直接咨詢型的專家參與模式影響高等教育的政策過程。這種直接咨詢具體表現為接受教育行政部門的委托或由自己組織開發，通過課題項目的形式展開研究進而提交咨詢報告，再由教育行政部門審議、修改、決策和采納。這也是中國高等教育的社會團體向政府部門提供決策咨詢的最常見形式。例如，中國高等教育學會于2008年初正式啟動了“遵循科學發展，建設高等教育強國”重大研究項目，隨后項目又被批準為2008年國家社會科學基金教育學重點課題和2009年教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目。2014年6月，歷時六年時間，經過鑒定專家組的評議，課題研究完成了課題要求的研究任務并順利結題。由于取得了廣泛的社會影響，課題組的許多研究成果被政府部門所采用，乃至在一定程度上影響到了黨和政府的高層決策以及國家的發展戰略。如“建設高等教育強國”已被正式列入《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》，這標志著建設高等教育強國從民間討論和學術研究正式轉化為政府行為和國家意志，[9]對高等教育的發展產生了實際影響。

另一方面，隨著中國特色新型智庫建設的提出，專家建議之于國家治理的意義愈發重要。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中指出：“為政府做好決策咨詢服務，努力建設成為高等教育領域的新型智庫。”不單單是在政府部門有問題需要解決的時候才發揮作用，高等教育新型智庫還需要時刻關注與高等教育相關的被政府部門忽視甚至輕視的關鍵問題，通過有力的科學研究施加更加積極主動的影響。中國高等教育學會除了通過重大項目的研究對黨和國家重要政策施加影響之外，還需要開發設計一些具體的、容易被政府部門忽視或輕視的項目體系，從而形成“組合拳”，敢于發出不同的聲音。因為這是學術自由的內在邏輯和要求。

（二）資源整合：高等教育治理主體間的合作互動

行業、協會、商會的“脫鉤行動”一旦真正完成，就意味著協會、商會這類具有鮮明“行業屬性”的社會團體作為市場主體參與到國家治理中來，與政府部門、高校、企業等其他主體間的合作也會更加自如，尤其是在承接政府職能的政府購買服務、標準制定和測定評估方面。嚴格地說，高等教育的社會團體也屬于行業協會中的成員之一，十八屆三中全會要求、《國務院機構改革和職能轉變方案》等政策文件關于社會組織尤其是行業協會的規定同樣也適用于高等教育行業，只是高等教育中的社會團體需結合所屬行業和自身組織的實際情況展開具體行動。以中國高等教育學會為例，由于是全國性的高等教育社會團體，其在資源整合方面有著獨特的優勢。

1.與政府合作：接受委托課題研究與承接政府職能轉移

如前文所述，由于高等教育行業的學術屬性強于市場屬性，因此高等教育中的社會團體其最大的資源優勢就是學術資源。中國高等教育學會有條件組織起較大規模的研究團隊，將來自全國的專家學者聚集起來為高等教育重大決策提供咨詢，并鼓勵會員單位和分支機構主動接受教育行政部門委托的課題任務。然而需要指出的是，盡管委托課題大多是關涉我國高等教育改革與發展的重大決策問題，但接受委托仍然帶有一定的被動性，這與學術自由所蘊含的主動發現問題與研究問題在邏輯上存在一定的沖突。此外，許多重大決策問題由于研究難度和研究范圍都較大，使得接受委托的單位與學者大多都來自以高等教育學為重點學科和優勢學科的知名高校，一定程度上產生了承擔課題研究的不平衡現象。因此筆者認為，在接受教育行政部門委托的重大決策問題研究的同時，中國高等教育學會還應更多地對設有高等教育學、教育經濟與管理等相關學科點的非知名高校或非重點學科高校予以關注和傾斜，為重點學科高校幫扶非重點學科高校提供中介平臺，并開發一些專題研究項目鼓勵和吸收非重點學科高校與學者參與。

另一方面，根據國務院以及教育部的政策文件精神，社會組織還需要積極適應政府職能轉移的新要求。除積極承擔教育行政部門的委托任務外，中國高等教育學會和教育行政部門都已意識到將適合社會力量承擔的事務交還給社會組織，不僅是政府職能轉移的必然要求，也是激發社會組織活力的應有之意。中國高等教育學會應繼續研究并呼吁教育行政部門轉交更多適合社會組織承擔的高等教育相關事務的權力。

2.與高校合作：學術導向與利益導向并舉

學術性非營利社會組織的組織屬性直接帶來了高等教育學會在參與高等教育治理中學術導向的行動邏輯。在整合學術資源、推動高等教育科學發展方面，高等教育學會有著得天獨厚的優勢，目前已經將“高等教育國際論壇”逐漸打造成了學會的品牌項目，為我國高等教育發展借鑒國際經驗方面提供了良好的平臺。此外，學會還致力于打造高等教育領域高端人才資源庫，旨在凝聚眾多學科專業和專項管理領域的權威專家。除了學術論壇或學術會議等常規學術交流方式，高等教育學會還應深入挖掘學會作為中介平臺的優勢，建立高校之間學術的互助合作機制，組織不同層次、類型的項目研究體系，以便使弱勢高校在學會的幫扶下得到更多的發展支持。

另一方面，由于中國高等教育學會是我國高等教育行業唯一的全國性非營利社會組織，因此除了以學術導向的行動邏輯展開一系列學術相關活動，還需要積極反映高等教育行業內從業人員、組織機構的利益訴求，擴大以高校為主體的單位會員隊伍，并探索按照協會、商會的組織屬性和利益導向的行動邏輯展開實際行動的可行方案。對此，學會規劃有了明確的說法：“代表高校和會員利益，積極反映社會訴求，回應社會關切，在政府、社會和高等學校之間發揮橋梁紐帶和緩沖器作用，形成社會公信力；要通過搭建相關學術交流平臺，幫助學校總結經驗，論證專題方案，切實為高校改革實踐提供服務。”

3.與企業合作：行業企業深度合作的平臺建設

中國高等教育學會還致力于為行業特色鮮明的學科專業和高等院校與企業展開深度合作提供中介平臺。例如，學會于2011年成立“中國高等教育學會教育信息化分會企業合作委員會”，旨在加強中國高等教育學會教育信息化分會與企業的合作，在學會和企業之間構建一個良好的交流平臺。學會規劃中也指出：“積極搭建高校與國內外行業企業交流、合作、共享的平臺，促進高校與行業企業深度交流。”

參考文獻：

[1]中華人民共和國國務院．社會團體登記管理條例[EB/OL].http: //www.chinanpo.gov.cn/1202/15483/index.html，2014-10-28.

[2]國家統計局．國民經濟行業分類[EB/OL].http://www.stats.gov. cn/tjsj/tjbz/hyflbz/，2014-10-29.

[3]生產性行業？服務性行業——薩利斯“教育行業性質觀”略介[J]．外國教育資料，1993，（3）．

[4]中商智業公司．2015-2020年中國高等教育市場潛力與投資前景分析報告[EB/OL].http://www.askci.com/reports/2014/10/16/16393 47zon.shtml，2014-10-29.

[5]楊克瑞．美國高等教育協會及其評析[J]．高等教育研究，2005，（2）．

[6][7]楊鳳英，袁剛．美國高校影響政府決策的途徑和方式——從高等教育協會組織活動管窺[J]．比較教育研究，2010，（3）．

[8]Constance Ewing Cook Lobbying for Higher Education:How Colleges and Universities Influence Federal Policy Nashville:Vanderbilt Unversity Press，1998:149.

[9]中國高等教育學會．“遵循科學發展建設高等教育強國”重大研究項目教育理念創新結題鑒定會會議紀要[EB/OL].http://www.hie. edu.cn/old/zhuanti（xin）/20110726/1/1.html，2014-10-30.

（責任編輯：劉丙元）

*基金項目：山東省社會科學規劃青年項目“治理能力現代化背景下的政策行動者參與互動機制研究”（14DZZJ02）；曲阜師范大學學校級基金資助；曲阜師范大學博士科研啟動基金資助。