臺灣公立中小學教師工資制度的價值取向探究*

●　王雅蓓　于洪波

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臺灣公立中小學教師工資制度的價值取向探究*

●王雅蓓于洪波

摘要：臺灣公立中小學教師工資制度作為教育的重要組成部分，曾獲多方關注。針對臺灣公立中小學教師工資制度的發展演變、改革現狀及臺灣教育者評價進行研究，從價值取向的視角審視臺灣單一型與職位型相結合的混合型教師工資制度，可尋找到公平與效率、人文與功利的平衡點，以為大陸中小學教師工資制度改革提供些許參考。

關鍵詞：臺灣；中小學；教師工資；價值取向

王雅蓓/山東師范大學教育學院碩士研究生，主要研究方向為比較教育學

于洪波/山東師范大學教育學院教授，主要研究方向為比較教育學

*國家社會科學基金教育學一般課題：“先秦道家道德譜系及德育鏡鑒——以“老子”為中心的考察”（課題號：BOA140024）的階段性成果。

海峽兩岸同屬一脈，有著共同的文化根基，然而在公立中小學教師工資制度上，二者的價值取向卻不盡相同。在臺灣，公立中小學教師的工資幾乎只受學歷與年資的影響，盡管沒有績效激勵，教師士氣與教育質量卻不減。

一、臺灣公立中小學教師工資制度的發展演變

一般來說，按時間順序劃分，臺灣公立中小學教師工資制度的發展演變大致可分為三個階段。

第一階段是1949年以前。在此階段，教師工資以保障教師的基本生活為目的，薪額較低，無法源依據，發放時主要參考公務人員相關人事制度，如《文官俸給表》、《公務員敘級條例》等。

第二階段是1949年至20世紀70年代。由于歷史原因，國民政府遷臺，資金不足，百廢待興，教師工資制度主要遵循并貫徹“量入為出”的原則。相比于前一階段，此時期的教師工資水平依然偏低，仍未有法源依據，只能由教育行政機關以行政法規或律令的方式加以規定。由于有關教師工資的法規與律令深受公務人員人事制度的影響，故而在較長時間內，教師工資并未制度化，與前期狀態頗為相似。直至1973年9 月13日教育部頒布《公立學校教職員敘薪辦法》及六個附表，公立中小學教師工資制度方初具雛形。該《辦法》將教師工資分為36個級別，并對教師的敘薪手續、起薪改敘、保留薪級等方面作出相應規定。

第三階段是20世紀70年代以后。1986年7月16日，政府頒布《公務人員俸給法》，教師工資制度開始與公務人員工資制度有所分別。1989年，教育部與銓敘部頒布的《公立學校教師職務等級表》首次對教師薪額做出具體規定，此文件的頒布奠定了臺灣教師工資制度的基調。據于此，至目前全臺公立中小學仍舊沿用同一薪級表。

《公立學校教師職務等級表》之所以能夠歷時久遠，成為一項標志性法案，與政府對教師的重視密不可分。通過對臺灣教育學者的訪談，筆者得知，在蔣經國執政期間，即1978-1988年，為吸引優秀人才從教，公立中小學教師工資一提再提，由社會下層提升至中上層水平，確立了較高的工資水平。1989年的《公立學校教師職務等級表》確立并延續了之前的原則，是確保教師工資處于中高水平的重要文件。

目前，臺灣公立中小學教師工資的發放依據仍是《公立學校教職員敘薪辦法》。該《辦法》自1937年頒布以來雖歷經四次修正，但變動不大，其中規定，中小學教師工資包括本薪（含年功薪）、各類加給和獎金三個部分。本薪分為36個薪級，起始薪級由初任教師的學歷決定，學歷越高起始薪級越高；教師任職每滿一年，在年終考核通過后薪級即可晉升一級，直至本職最高級別，工作繁簡、責任輕重、努力多寡均與工資發放無關。加給包含職務加給、地域加給、學術加給等；每位教師都有學術加給，職務加給與地域加給則主要發放給兼任行政職務或從教于偏遠地區的教師。獎金主要是指年終獎金，年終考核通過者即可獲得高達一個半月薪額的獎金。實際上，只要未犯嚴重錯誤，如被拘留等，教師幾乎都可以順利通過年終考核，晉升薪級并獲得年終獎金。[1]

從起初以公務人員的簡薦委任制為依據，到后來依靠經驗法則規定教職員工資等級，再到最后單一型與職位型相結合的混合型教師工資制度的確立，臺灣教師工資制度的發展演變并非一個簡單的過程。雖在制度化的進程中，教師工資制度幾經變化，但依據年資確定薪級的評定標準并未改變，這也是臺灣教師工資制度的重要特征及一以貫之的原則。與績效工資制度相比，這種單一與職位混合型工資制度的好處是顯而易見的，即其避免了不必要的人事糾紛和為晉升而做的種種雜務，使教師能夠安心工作。然而，激勵作用不夠，易使教師安于現狀等，則成為此種制度的弊端之所在。

二、臺灣公立中小學教師工資制度的改革現狀

現代社會對效率的強調和民眾對更高教育水平的期待，無形中敦促著“一成不變”的公立中小學教師工資制度進行改革。在全球教師績效工資制度改革如火如荼的今天，臺灣也試圖通過改革克服現行工資制度的弊端，激發教師工作積極性。對此，臺灣學者進行了多方嘗試。

（一）教師分級制度

早在1978年，學者王鴻年就提出教師分級制的構想，主張教師分級與教師工資制度掛鉤，后蔡培村等學者提出教師職級制度的設想[2]。2000年12月，教育部頒布《高級中等以下學校及幼稚園教師分級及審定辦法（草案）》。該《草案》第三條指出分級制度“以建立教師生涯發展階梯及鼓勵教師終身進修為目的，配合學術研究費之支給實施晉級審查”，其中包含著將分級制度與教師工資掛鉤的取向。在規劃中，教師將被分為四級，晉升依據主要是年資，同時規定教師必須達到相應進修時數方可晉級。與之前僅將教師年資作為晉升依據不同，教師的教學水平、科研能力等均被列為晉升參考依據。雖所占比重很小，但可以看出教師職級（薪級）的晉升開始有意識的向績效方向傾斜，試圖避免以前過于看重年資的弊端。在此種流動模式下，教師的晉升渠道被拓寬，即由以前的只能通過提高學歷改敘薪級，發展為除了取得更高學歷，還可以通過提高業務水平提升職級、獲得更高的工資與地位。

《高級中等以下學校及幼稚園教師分級及審定辦法（草案）》引起了教育界關于教師分級制度的大討論。在此過程中，反對方以絕對優勢壓倒支持者。由于反對者以一線教師居多，民間的教師工會也對分級制度的實施造成巨大阻力，加之立法難以跟進、教育經費欠缺等因素，該《草案》的實施最終只能不了了之。雖然《草案》最終未得以確立并實施，但在對分級制度的討論與辯駁中，涌現出一大批對當地及其他國家與地區教師工資制度的研究者，促使更多的人開始關注教師工資制度改革。

（二）教師評鑒制度

教師評鑒制度是依據一定的標準，對教師表現進行評鑒的制度。這一制度本身不涉及分級，更不與教師工資掛鉤，因較少涉及利益沖突，故在部分地區得以開展。臺北市在1998年便計劃開展教師評鑒，高雄市則在2000年通過了教師專業評鑒的試行要點。為減小改革阻力，提高參與度，具體評鑒標準由各學校制定并各自遵守。[3]目前臺灣的教師評鑒制度與《公立高級中等以下學校教師成績考核辦法》存在部分重合，教師年終考核主要依據此《辦法》進行，是否通過考核是能否領取獎金的關鍵。如此，教師評鑒制度只能算部分實施。

（三）教師專業成長評鑒

教師專業成長評鑒是如今臺灣公立中小學正在推行的一項改革。其操作流程與教師分級制度類似，步驟相對簡單，采取自愿參加的方式。評鑒主要以課堂教學為主，由參加評鑒的教師自由選擇評鑒人，通常都會選擇自己比較要好的同事。評鑒人根據評鑒表格上的項目，如教學設計、器具應用、課堂走動等，對參評教師進行課堂觀察并做出評價。除評鑒人外，參評教師本人還需進行自我評價。

評鑒分為四個等級，等級越高，評鑒項目越多，評鑒時數越長。由于評鑒既不與工資掛鉤，也不會對教師地位造成影響，并且是自愿參與，因此并未遭到多數教師的反對。筆者在訪談過程中發現，大多數公立中小學教育工作者都認為教師專業成長評鑒是為教師評鑒制度造勢，其最終目的是實施教師分級制度，并認為其一定會與教師工資制度相聯結。

（四）《教師待遇條例（草案）》

一直以來，臺灣教師工資制度都無法源可循。《教師法》（2006年修訂）第二十條規定：“教師之待遇，另以法律定之。”教育部據此擬定《教師待遇條例（草案）》。由于該《草案》存在爭議，故而三次提交立法院審議均未通過。

法源的缺失使得臺灣軍工教工資制度始終無法分途，部分中小學教師工資的規定和調整仍然由行政院與軍人、公務人員的工資一起決定。教師的專業性無法在工資制度上得以體現，無法可依的工資制度也在一定程度上阻礙了教師專業化的發展。

三、臺灣教育工作者對公立中小學教師工資制度的評價

筆者曾針對公立中小學教師工資制度問題對臺灣地區教育工作者進行了一對一訪談與焦點訪談，訪談對象包括臺中地區5所公立中小學的3位校長、3位主任、17位教師和2所師范類高校的4位教授、5位碩士研究生、1位本科生，臺南地區的4位公立中小學教師，臺東地區的3位公立中小學教師，臺北地區的2位公立中小學教師。結果如下：

（一）一線教師

一線教師對現行教師工資制度總體感到滿意，他們認為教師工資制度最重要的功能是保障教師生活，使教師安心教學。對于薪額，多數教師認為當前薪額能夠滿足日常所需，有助于自己安心工作。極少數中年教師因生活壓力期待提薪，但在現行工資制度下，除了增加年資、提高學歷、兼任行政工作三種方法外，幾乎沒有其他途徑可以提高工資。

總體來說，一線教師對現行工資制度的評價很高，認為其科學合理，可以保障生活所需，可使教師安心工作。少數教師表示提薪渠道過少，希望增設績效獎金。此外，沒有教師希望實行績效工資制度。

（二）教育行政工作者

教育行政工作者專指公立中小學校長與主任①。相比于專任教師，兼任主任雖每月可領職務加給（約1000元人民幣），但加給遠無法與超額的工作付出相平衡，因此幾乎沒有教師自愿兼任行政職務。在受訪的3位主任中，2位表示自己是“被”兼任主任——校長多次拜托才不得已兼任這一職務。另一位則是因有考取校長資格的打算，所以才兼任主任②。在談及教師工資制度時，3位主任均表示對現行工資制度比較滿意，但也認為其缺乏激勵作用，改革將是未來大趨勢。至于何時能夠進行改革，他們均認為現在各方面條件很不成熟，尚需要很長時間的等待。

受訪的3位校長認為現行工資制度運行良好，雖缺乏激勵作用，但對教師們的工作士氣影響不大，因此對工資改革的期待并不強烈。與主任一樣，校長也認為績效改革是未來趨勢，只是時機尚未成熟；不同的是，校長并未表示出對職務加給的不滿。

（三）專家學者

受訪的4位教育專業的教授認為，現行的教師工資制度在薪級晉升方面衡量標準太過簡單，無法激勵教師提升業務水平，很容易使得年長教師止步不前，年輕教師失去工作積極性。他們主張進行績效工資制度改革。在提及一線教師對績效改革的態度時，學者們紛紛表示，績效工資制度的試行勢必會增加教師工作壓力，相比于現在的“大鍋飯”，教師自然更喜歡沒有壓力的狀態。學者們也認為績效工資制度改革是未來趨勢，即便不能進行徹底改革，現行的教師工資制度也應加入績效考量，適當考慮教師的教學與科研能力。

此外，學者們強調，績效工資制度必須有好的評鑒方式，否則將會走上形式化的道路，不僅不能激勵教師提高業務水平，相反會增加負擔，使教師產生負面情緒。

（四）教育專業大學生

通過對多位教育專業在校本科生與碩士研究生的訪談，筆者發現，他們的擇業取向多為教師。受訪學生表示，工資和教育理想都是自己選擇從教的原因。雖然穩定可觀的收入并非根本原因，但這卻能給自己的教育理想提供可靠的生活保障。如果工資太低，多數學生表示會另擇他業。但有一位學生認為，教師工資不宜過高或缺乏激勵，因為如果單純用高薪資和穩定性來吸引人才從教，那么將會引來不少看重物質、不求上進的從業者。

綜合以上四方對教師工資制度的評價，可以看出除專家學者外，一線教師、教育行政工作者及教育專業大學生對現行工資制度的滿意度比較高。他們認為制度很好地保障了教師生活，能夠吸引和留住人才從教，但在激勵方面存在明顯弊端。事實上，當局正試圖朝績效方向進行改革，改革的阻力多來源于一線教師。他們并不認為績效改革能夠提升教師素質，其中多數認為現行工資制度激勵作用不夠的缺陷可以通過教師自我職業道德約束彌補。一線教師產生這種觀念的主要原因有二，一是不想改變現有的舒適狀態；二是對評鑒者及評鑒方式的不信任。可見臺灣公立中小學教師工資制度改革是一場效率與公平、功利與人文的拉鋸戰。

四、現行臺灣公立中小學教師工資制度的價值取向及啟示

（一）價值取向

價值取向是指人們依據價值觀和自身需要，在進行教育活動的判斷與選擇時所表現出的傾向性與行為總和。它引導著教育目的的樹立、教育標準的形成以及教育活動的進行。[4]臺灣公立中小學教師工資制度的價值取向大致可以概括為：兼重公平與效率，重人文輕功利。

首先，兼重公平與效率。公平包括起點、過程與結果的公平。在教師工資制度層面，本文主要討論的是結果公平，以下涉及到的“公平”一詞均指結果公平。結果公平是指每一位教師都能夠取得與其付出相當的工資，若每一位教師對此都比較滿意，基本就可算作達到了結果公平。公平的衡量標準可以分為主客觀衡量標準與度量標準，本文主要采用主客觀標準對公平進行衡量。主觀標準主要是指工資發放差距是否適度，客觀標準是指所得工資是否與工作付出成正比。效率是指投入與產出的比例，其衡量標準有二。其一，是否能夠實現資源的最優配置。在教育活動中表現為：一方面使每位教師都能受益，而非在一方利益最大化的同時損傷其它教師利益；另一方面使教師與學生均受益，而非犧牲任何一方利益。其二，能夠促進財富增長，在教育這一特殊領域中，則具體表現為能夠提高教師與學生素質。

臺灣公立中小學教師工資制度屬于單一型與職位型相結合的混合型工資制度，學歷與年資是工資發放的最主要依據。學歷高則起薪高，年資長則薪級高，很好的體現了知識的價值和教師的職業發展周期[5]。雖然教師的工作努力程度與教學成就并未在工資制度中體現，但這并不意味著這種工資制度完全倒向平均主義，因為學歷與年資本身也是教師素質的一種體現。從經濟學角度看，勞動者素質越高，效率越高，產出的物質或精神財富就越多，因此也應獲得更多的報酬。為了提升自身業務水平、取得更高工資，大多教師都會進修取得碩士學位，教師之間的收入差距便通常只受年資影響，因年資所差的各薪級之間的差額不大，因此教師之間的收入差距也不大。由于無須準備績效評比材料，教師反而更可以專心教學，保證效率。可見，此種工資制度在偏重公平的同時，效率也是有所體現的。

其次，重人文輕功利。“功利”是指由工具理性所導致的功利主義價值取向；“人文”是指與之相反的價值取向。在績效工資制度中，為了追求有效性，各項規定事無巨細，教師在各項細則的完成中疲于奔命。量化成績、各項晉升材料擠占了教育理想的位置，提薪的背后或許是一群在試卷中叫苦連天的學生和銹跡斑斑的教育夢。

臺灣公立中小學教師工資制度體現出對教師人格的極大尊重，它沒有將教師定義為一個需要靠功利驅動的逐利群體，而是默認教師有高度的道德自覺性。沒有提薪的“引誘”，教師職業道德反而更容易彰顯；沒有績效的壓力，教師有更多選擇教育方式的自由，也有足夠的時間和精力潛心于教學活動。教師在實現教育理想過程中的每一個小成就都會給自身帶來極大的職業幸福感，而這種幸福感又會反過來讓他更加投入的工作。這在一定程度上也體現出對教師培養與選拔系統的信任。

在臺灣，高校的教育類專業不僅關注準教師專業知識和技能的掌握，也注重專業精神的樹立，加之教師入職的高門檻也是對教師的一種篩選，故而入職教師通常具備較高的專業素養以及職業道德感與責任感。

（二）啟示

首先，明確教師職業定位。制度的制定要關注問題的本源，教師工資制度的改革要從教師的職業定位著眼。改革開放后，在市場經濟的沖擊下，能夠產出即時利益的職業倍受矚目，而具有遲效性的教育工作不被重視。教師職業并不被尊重與看好，甚至有許多教師辭職“下海”。在經濟發展到一定的水平后，人們開始意識到教育是發展的根本。雖然教育的長效性和遲效性使得教育成果難以即時展現，但卻可以從根本上提高生產者素質，進而提高生產力，教師職業被放到了聚光燈下。然而對教師職業的定位卻多了一些功利，少了幾分人文。人們關注更多的是教育的經濟利益，即認為教育可以提高生產者素質，產出更多的物質財富，教師則是批量生產高素質勞動者的“計件工人”。可以說，教師在顯性物質財富上的重要性被逐漸發現，但在精神塑造上的地位卻被忽略。

教師職業具有公共性和專業性的特點，公共性是指教師職業不僅是謀生手段，更肩負著社會進步和學術發展的重要使命；專業性是指教師職業并不是簡單的技術性職業，其職業的特點使得只有經過專業培訓、取得入職資格、具備專業素養的人才能勝任。基于此，教師的職業定位不應僅局限在經濟領域內，還應看到其對社會歷史發展以及人類文明進步的作用和貢獻。

第二，尋找公平與效率、人文與功利的平衡點。教育活動的特殊性決定了將經濟領域中的績效工資制度生搬硬套到教育領域是行不通的。看似公平的“優績優酬”的績效工資制度，其前提是“績”的量化。只有將“績”量化后，付出與收獲之間才可以進行對等轉化。由于教育活動無法“計件”或“計時”，這使得教師工資制度更應該側重公平。注重公平并非忽視效率，對于效率的強調也應在工資制度中表現出來，否則就會走向絕對平均。

影響教師勞動的因素可分為顯性因素和隱性因素。與顯性因素相比，隱性因素往往是很難衡量的，其主要包括教師的道德素養、職業責任感、教育理念、知識儲備等。隱性因素不是絕對無法衡量，它沉淀附著在教師身上，難以顯現卻無時無刻不指導著教師的行為，并會通過教師的行為“發聲”，這是績效得以實施的基礎。雖可衡量，但隱性因素的長效性又決定了它不可能被全部察覺，所以也要注意績效評量的度，不可完全倒向效率。

績效工資制度以機械目的論作為哲學基礎，即認為功利誘因可以使從業者付出更多努力。然而在“利誘”之外，人還可以通過道德認知約束自身行為，做出價值判斷與價值選擇，一味強調績效，無疑是對人文的抹殺。由于教育結果難以即現和量化，工作付出多的教師不見得一定能夠取得明顯的教學成績，效率的強調可能會導致教師間人際關系的不和諧、教師工作情緒的不穩定，最終影響教學質量。過分注重外部績效評量也會導致教師自我評價的缺失，一名教師的真正成長并不僅僅是通過被動的外部評量就能夠實現的，更是在其主動發現問題與解決問題的過程中得以實現。片面強調效率的績效工資制度忽視了教育的特性，易誤導教師只看眼前利益，追求現時的量化成績，缺乏自我反思，使教育走向功利。基于此，教師工資制度還是要以人文考慮為主，功利只是錦上添花，就像臺灣公立中小學教師自己所提到的那樣，績效工資制度很難與教師職業的特殊性適配，“績效獎金”不失為一種恰到好處的激勵。

第三，加強師德建設。制度再完善也只能停留在機械的層面，其靈活性始終無法與人的不確定性相調配。若一味通過完善制度尋求工資制度的最優化，必定會鉆進機械主義的死胡同。道德是社會生活的共同契約，在法制無能為力的彈性邊角，道德是最好的幫手。制度只能維持社會表面的和諧，人們道德意識的覺醒以及對道德規范的自覺遵守才是實現社會由內而外和諧的不二途徑。

與此相同，教師工資制度的改革不僅要著眼于制度本身，更要從教師的道德建設著手。教師有意識地提高職業道德和責任感，認識到自身職業的重要性，自覺提高專業素質，既是體現制度人文性的途徑，也是實現公平分配的前提。只有這樣，功利才不會走入機械化的迷途，績效才會真正有效。

注釋：

①臺灣公立中小學主任分為兩種，一種屬于政府公務人員，如人事科主任，只從事學校行政工作，沒有教學任務，工資發放遵循公務人員工資制度；另一種是由教師兼任，在進行教學工作的同時承擔一定的行政事務，工資發放標準與專任教師相同，唯一不同的是每月可領職務加給。在中小學，后者情況居多。

②臺灣公立中小學實行校長甄選制度：由擔任主任滿3年及以上的教師通過考試取得校長資格，在有校長職位空缺時方可報名參與甄選補缺。

參考文獻：

[1]林曉瑩.我國中小學教師待遇制度之研究[D].臺灣：國立嘉義大學，2001，（7）.

[2]曾素秋.功績薪給制對我國中小學薪俸制度之啟示[J].教育研究，1997，（5）.

[3]鐘亨龍.從參訪交流談教師專業評鑒制度[J].師友月刊，2004，（9）.

[4]周婷.20世紀美國大學教師教學評價價值取向研究[D].甘肅：西北師范大學，2010，（6）.

[5]張慧潔.從價值取向看美、英、日三國高校教師工資制度改革[J].教師教育研究，2009，（7）.

（責任編輯：金傳寶）