政府食品安全監管決策力探析

吳佳惠

(福建江夏學院 公共事務學院， 福州 350001)

?

政府食品安全監管決策力探析

吳佳惠

(福建江夏學院 公共事務學院， 福州 350001)

摘要：食品安全問題既是社會問題，也是政治問題?？茖W合理地制定有效的食品安全監管政策，提升政府食品安全監管決策力，是解決食品安全問題的關鍵所在。政府食品安全監管決策力就是政府食品安全監管機構通過汲取、整合與分配食品安全監管決策資源，合理有效地制定食品安全監管政策，以實現食品安全保障，維護公眾利益的內在合力，它是政府實施食品安全監管的一種基礎性能力。

關鍵詞：食品安全；政府監管；決策能力；

1政府食品安全監管決策力的本質屬性

決策是政府行政管理的核心內容和重要環節，是公共管理者的首要職能，決策能力之于政府監管能力建設意義重大。

1.1政府食品安全監管決策力的內涵本質

政府對食品安全的監管過程是以食品安全的監管決策作為初始點，從這個意義上說，政府的監管決策能力就成為政府實施食品安全監管的一種基礎性能力，也是政府正確地執行食品安全監管職能的前提條件。通過應然狀態可見，政府食品安全監管機構通過汲取、整合與分配食品安全監管決策資源，合理有效地制定食品安全監管政策，以實現食品安全保障，維護公眾利益的內在合力，即為政府食品安全監管決策力的本質[1]。政府食品安全監管決策力的強弱與食品安全監管決策質量密切相關。因而，食品安全監管中的政府決策能力強弱對于保障食品安全以及實現公共利益影響巨大。

1.2政府食品安全監管決策力的屬性特征

政府食品安全監管決策力具有以下特點：一是動態性，政府食品安全監管決策力是一種動態的政府監管能力，包括提出食品安全監管過程中存在問題的能力、確定食品安全監管所要實現目標的能力、設計和選擇食品安全監管實施方案的能力等一系列的動態過程。二是時效性，即政府食品安全監管決策力是在特定的時間范圍內，政府監管決策者要實現食品安全監管決策預期或目標的能力。三是公共性，即政府進行食品安全監管決策所要解決和處理的食品安全問題屬于公共問題，是為了維護和實現公眾的社會利益和公共福利。四是責任性，實施食品安全監管決策是政府機構及其工作人員的首要和基本職責，是一種法定的義務。五是目標性，政府食品安全監管決策力具有明顯的目標指向，是針對食品安全問題而展開的。六是前瞻性，政府食品安全監管決策力是對未來一段時期內有關食品安全監管活動的方向、內容及手段的選擇或調整能力，是一種對未來食品安全監管活動的預測能力和前瞻思考。

2政府食品安全監管決策力的構成要素

分析政府食品安全監管決策力的具體構成要素，可以使我們對政府監管決策力本身的認識更加明晰。一般來說，政府食品安全監管決策力的構成要素包括監管決策邊界、監管決策主體、監管決策客體、監管決策資源和監管決策效果等基本要素。如圖1所示。

圖1　政府食品安全監管決策力構成要素

2.1監管決策邊界是政府食品安全監管決策力的必要前提

正確實施政府食品安全監管決策力的前提是界定監管決策的范圍?！皬恼c市場的關系出發來劃定其邊界進而認識政府決策的范圍，是一個有益的劃分視角。按照市場化改革的思路，市場在資源配置中發揮基礎性作用，這就意味著政府與市場有一個分工?！盵2]政府和市場的分工，決定了政府的職能邊界，也因此限定了政府監管決策的范圍。政府提供了食品安全生產與經營的良好政策與法律保障，而市場機制為食品安全生產經營提供動力與需求。政府既不能“越位”進入食品市場，也不能“缺位”使食品安全領域留下“真空”。政府要解決的是食品市場失靈導致的食品安全問題，政府監管的決策邊界必須進行合理界定，而不能為政府自身的利益所干涉甚至是政府替代市場決策，否則為糾正食品安全市場失靈而實施的政府監管，在實施過程中同樣會導致類似市場失靈現象的政府失靈的發生，而且其付出的成本與所產生的負面影響甚至比市場失靈更為嚴重。所以，科學合理地界定政府食品安全監管決策的邊界，對于食品安全問題的有效解決至關重要。

2.2監管決策主體是政府食品安全監管決策力的基礎核心

官方決策主體主要包括立法者、行政官員及人員和司法人員；利益團體、政黨和作為個人的公民是非官方決策主體[3]。公共政策惠及社會公眾利益，在經濟社會變革的“卡爾多改進”中，以政府為核心，以公民和其他社會主體為圈層的多元主體參與，才能實現公共決策效力[4]。這些主體構成了政府食品安全監管決策的主體群，他們的意志相結合，是科學決策的基礎。政府機關作為政府食品安全監管決策的官方主體，其決策能力主要表現為個人層面(即政府工作人員)和組織層面(即政府及其職能部門)兩個層面，其在食品安全監管決策過程中的溝通、協調、利益博弈和認知水平等是監管決策過程及最終決策方案選擇的重要因素，最直接體現政府食品安全監管決策力的高低。而非官方決策主體，包括行業協會等社會團級和組織、研究機構、大眾媒體和公眾等，通過間接方式參與食品安全監管決策，包括建議、信訪、參與聽證會、網絡對話等，其自身素質和能力的高低最終也會對政府食品安全監管決策產生不同程度的影響。

2.3監管決策客體是政府食品安全監管決策力的作用對象

與監管決策主體相對應，監管決策客體作為政府食品安全監管決策力的作用對象，是顯現的或潛在的食品安全問題，它關系到公眾的整體利益。政府決策主體作為公共代理人的角色出現，其食品安全監管決策能力所指向和發力的必然就是關乎社會公共利益的食品安全問題。故政府食品安全監管決策力所調整和規范的實質上是食品安全領域中人的行為以及人與人之間的利益關系。

2.4監管決策資源是政府食品安全監管決策力的物質準備

當出現食品安全問題時，監管決策主體依賴職權作出決策的過程，還要有相應的監管決策力得以行使和動作的物質條件與基礎，即監管決策資源的充分準備。監管決策資源的豐富程度，是衡量政府食品安全監管決策力強弱的一個重要指標。食品安全監管中政府決策資源包括決策權力、人力財力和決策信息等資源，這些決策資源也在一定層面上構成了政府食品安全監管決策力的微觀環境。缺乏足夠的決策資源儲備，就無法形成合理的微觀監管決策結構和良好的監管決策環境，從而很難實現政府食品安全監管決策力的轉型與升級。

2.5監管決策效果是政府食品安全監管決策力的評價尺度

政府食品安全監管決策力強弱的衡量，需要通過對監管決策效果的評估體現出來。因此，政府食品安全監管決策效果是政府食品安全監管決策力的評價尺度和衡量標準。監管決策效果反映的是食品安全監管決策制定與實施的最終結果及其影響對決策預期或目標的實現程度。只有通過對食品安全監管決策效果的評估與考察，才能衡量和研究政府食品安全監管決策力的現實水平及提升空間。

3政府食品安全監管決策力的運行模式

政府監管決策是一個周而復始的復雜循環過程。政府食品安全監管決策力的運行模式可以理解為：監管需求輸入-監管決策轉化-監管政策輸出-監管信息反饋等環節，其中，最為核心的環節是監管決策轉化。如圖2所示。

圖2　政府食品安全監管決策力運行模式

3.1監管需求輸入是政府食品安全監管決策力形成的邏輯起點

食品安全監管要求以公眾利益為導向，以敏銳的洞察力積極回應和察覺社會對食品安全的需求以及潛在的食品安全問題，并在此基礎上及時作出科學合理的食品安全監管決策。體現在政府食品安全監管決策過程中，就是需求輸入的環節。這里的需求輸入既包括公眾利益和食品安全需求的主動表達，還包括政府對食品安全問題主動積極的洞察和預見，這是政府食品安全監管決策力形成并發揮作用的邏輯起點。在政府食品安全監管決策需求輸入環節中，包括問題發現與確認、政策議程建立和決策目標確立這幾個更為具體的步驟。

政府對食品安全進行監管決策的政策問題就是各種食品安全問題，因為食品安全問題紛繁復雜和利益的多元化，因此，決策者要通過各種科學有效的工具手段搜集、處理和消化食品安全重要信息，初步認識食品安全監管決策問題并進行調研，聽取民意，吸取民智，加深對食品安全問題的認識，通過調查取證和討論協調，認識食品安全問題的本質，從而界定食品安全問題的邊界，確認食品安全監管決策問題。在建立食品安全監管政策議程的過程中，民眾通過各種渠道向政府有關部門反映已經存在的食品安全問題，這是民眾的最大關切，因此，應當擺在優先決策解決的位置，并且通過科學方式搜集此類問題的相關信息，進行重點分析和研究。在食品安全監管政策議程建立之后，仍然可能存在診斷偏差的可能，政府決策者在實際食品安全監管決策過程只有高度重視有可能引起診斷誤差的因素，才能準確地認定食品安全監管決策問題的本質，保證食品安全監管決策目標的科學合理性。食品安全監管決策目標在實踐中由于受各種因素制約，從而難以準確確立。這就需要以問題確認和政策議程建立兩個步驟為前提，充分了解公眾對食品安全的需求和聽取公眾對改進食品安全建議基礎上，政策議程要優先列入迫切需要解決的食品安全問題，并能過調研取證，認清危害及成因，把握此類食品安全問題的本質，在監管決策相關主體充分討論和相互協調的基礎上，達成一個共同的愿景，最終上升為政府食品安全監管決策目標。

3.2監管決策轉化是政府食品安全監管決策力運行的核心環節

監管決策轉化是一個極其復雜和綜合的動態環節，是整個政府食品安全監管決策過程的關鍵。這一環節中，要求政府監管決策者根據公眾的需求，針對食品安全具體問題或食品安全突發事件選定方案、制定政策或作出安排。其包含食品安全監管決策方案設計、專家咨詢論證和食品安全監管方案比較及選擇等多個具體步驟。

在食品安全監管決策方案設計的過程中，應積極組織由食品安全監管的政府決策者、決策專家、利益相關者和民眾代表等多元主體組成的食品安全監管方案設計團隊，依據食品安全監管需求輸入過程中所收集的有關食品安全的信息，采取各種科學方法研究食品安全問題，充分認識食品安全問題的實質，召開各種討論會、座談會等集思廣益，在綜合考慮各種客觀資源和環境的基礎上，制定盡可能多的可行性的食品安全監管的備選方案。這一具體步驟中，食品安全決策專家的意見是基礎，應充分尊重和發揮食品安全決策專家的專業技能，對眾多備選的食品安全監管決策方案進行系統、周密和科學的論證，進行可行性研究，采取定量、定性審查評定等方法，從不同層面和維度科學地預見各種食品安全監管決策方案對解決食品安全問題可能產生的效果與影響。對備選方案進行優劣比較，需要研究它們之間異同可能對政策執行產生的影響?！盵5]因此，對食品安全監管的備選方案的選擇，一般首先將決策專家較為滿意的三至四個方案鎖定，再由民眾代表進行第二輪篩選，選出較為滿意的兩個解決方案，最后由政府決策者從中選出最優或最合理的食品安全監管方案。這樣層層篩選出的最后方案，可以提高食品安全監管決策的科學性與合法性，有助于社會各界對政府食品安全監管決策的認同，從而提高政府食品安全監管決策力的運行效果。

3.3監管政策輸出是發揮政府食品安全監管決策力的重要階段

科學合理的食品安全監管決策，只有經過高效的政策輸出環節，才能實現預期的食品安全監管決策的目標。食品安全監管政策輸出環節是政府決策者選定的最優食品安全監管方案付諸行動與落實的階段，也是政府向公眾提供科學食品安全監管政策的階段，是政府食品安全監管決策力發揮實際功效的重要階段。具體包括召開食品安全監管決策實施動員會、培訓食品安全監管的重大決策方案、宣傳食品安全監管的相關政策、實施食品安全監管決策和落實食品安全監管活動等步驟。

在政府食品安全監管決策的具體實施過程中，確定食品安全監管決策方案之后，應該召開食品安全監管決策實施動員大會，端正決策實施的態度，在必要的時候舉辦對該有關重大食品安全監管決策的學習培訓，領會該決策方案的內容實質，形成高度認同感，為后續食品安全監管決策方案的實施做好鋪墊。同時，對即將實施的食品安全監管政策，通過各種渠道與方式進行信息公開與公示，可以通過組建食品安全監管政策宣講隊伍的形式，進行科學地宣傳與教育，減少食品安全監管政策實施的阻力。此外，政府相關部門必須實時監督考察食品安全監管政策實施執行狀況，進一步提升政府食品安全監管決策力。

3.4監管信息反饋是優化政府食品安全監管決策力的基本保障

監管信息反饋是政府食品安全監管決策力持續優化與提升的基本保障，也是評估和改善政府食品安全監管決策力的科學依據。食品安全監管信息反饋環節具體包括：調查食品安全監管決策效果、召開食品安全監管決策評估會議和修正食品安全監管決策等等步驟。

在監管決策信息反饋環節中，政府決策團隊，尤其是食品安全監管決策信息系統，要做好食品安全監管決策信息反饋的收集、整理、加工存儲和傳遞的準備，積極主動地向相關民眾咨詢食品安全監管政策的實施效果與影響，收集食品安全監管政策實施情況的相關信息，深入實地進行調查研究，將食品安全監管決策制定與實施的最終效果以及產生的影響，與食品安全的政府監管決策期望或目標的相符程度進行比較，作出科學分析與評定，從而正確地判定政府食品安全監管決策效能。然后召開食品安全監管決策評估會議，對食品安全監管決策方案是否修正及其如何修正或者是重新決策等等作出正確而嚴肅的評估。最后，依據民眾所反饋的食品安全問題的相關信息進行監管決策的糾偏與改進，進一步調整和修正政府食品安全監管政策，從而提升政府食品安全監管決策力。

參考文獻：

[1]吳佳惠.政府規制能力的解讀與探析[J].福建行政學院學報，2013(5)：15-21.

[2]王林生.中國地方政府決策研究[M].廣州：華南理工大學出版社，2005：60.

[3]詹姆斯·E·安德森.公共政策[M].北京：華夏出版社，1990：44-58.

[4]石亞軍.實現政府科學決策機制的根本轉變[J].中國行政管理，2006(10)：10-13.

[5]寧騷.公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2003：345.

[6]李少汝.我國農業基因生物安全法律制度的完善[J].赤峰學院學報(哲學社會科學版)，2014(11)：79-83.

[7]朱軍.食品監管瀆職罪探析[J].赤峰學院學報(哲學社會科學版)，2013(8)：94-96.

[8]顧海兵，王鑫琦.基于經濟安全的糧食供給安全程度分析[J].徐州工程學院學報(社會科學版)，2014(3)：42-46.

責任編輯：沈宏梅

Analysis on Government Food Safety Supervision Decision-making Capacity

WU Jiahui

(School of Public Affairs, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350001, China)

Abstract：Food safety is not only a social problem, but also a political problem. Making effective food safety supervision policies scientifically and reasonably and improving government food safety supervision decision-making capacity are the key means to solve the problem of food safety. Government food safety supervision decision-making capacity is an internal force that government makes reasonable and effective food safety regulation policies by absorbing, integrating and distributing food safety regulation resources, in order to achieve food security and maintain public interests, which is a basic ability for the government to carry out food safety regulation.

Keywords：food safety; government regulation; decision-making capacity

中圖分類號：D922.16

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3907(2016)03-0066-04

作者簡介：吳佳惠(1980-)，女，福建漳州人，講師，博士，主要從事公共政策與政府規制研究。

基金項目：福建省社會科學規劃項目(FJ2015C143)；福建江夏學院青年科研人才培育基金項目(JXS2014018)

收稿日期：2015-11-12